黄河上中游流域河湖执法监管现状及思考

张 林，郭 锐，段文中，周 萌

(1.黄河水土保持绥德治理监督局，陕西榆林719000；2.黄河上中游管理局，陕西西安710021)

1 执法监管现状

1.1 执法监管依据

2018年以来，黄河上中游管理局及局属各单位按照水利部、黄委“关于进一步加强河湖执法工作的通知”(水政法〔2018〕95号、黄水政〔2018〕154号)及《三年河湖执法工作方案(2018-2020年)》部署要求，结合全国河湖“清四乱”专项行动、黄河“清河行动”、水利部河湖违法陈年积案“清零”行动以及中央环保督察的要求，认真制定监督管理范围内河湖执法工作实施方案，借助河长制平台，积极组织开展河湖执法工作。同时，各单位对摸排检查出的涉河湖违法案件，均建立执法台账，明确责任和整改要求，逐一查处整改销号。对重大违法案件，实行挂牌督办，充分利用“河长制”平台，采取联合执法等狠抓整改落实。

1.2 执法监管取得的成效

2018年水利部、黄委部署加强河湖执法工作以来，黄河上中游管理局有关部门和局属各单位按照有关工作要求，认真组织开展河湖执法检查活动。执法活动采取局属部门主导、分级执法检查、上下级结合执法检查、与外部联合执法检查等形式开展。各单位均按要求建立执法台账，明确查处主体和督办主体，实施违法案件查处工作动态管理。对执法检查中发现的个别重大水事违法案件，采取层级交办、挂牌督办等措施，强力推进违法案件的查处。对查处困难或拒不整改的重大违法案件，通过河长制平台或采取上级督办、多部门联合执法等形式依法严肃查处，全力推进整改工作落实到位。

1)将河道巡查作为主要抓手，及时跟进涉河建设项目管理

黄河上中游管理局将河道巡查作为主要抓手，组织基层局和直属水政监察支队开展汛前、汛后定期河道巡查，全面排查监管河段水事活动情况，同时，对突发问题进行不定期巡查。对未履行水行政许可手续开工建设的河道建设项目，在向建设单位宣传法律、法规等规定要求的同时，巡查现场及时向项目建设单位送达“违规河道建设项目现场检查意见书”，提出整改要求并督促落实；对拟建涉河项目，则主动向建设单位宣讲法律、法规等有关涉河建设项目水行政许可程序。

同时，根据巡查掌握的河湖水事活动具体情况，进行分类处置。对涉河违法建设项目，明确违法事项，发文要求依法开展有关技术论证工作，及时补办水行政许可手续，并针对存在问题采取补救措施，避免或减小项目建设对河道行洪的不利影响；对拟建尚未开工的涉河建设项目，一次性告知建设单位履行水行政许可手续的相关程序及应提供的材料，督促项目建设单位及时履行水行政许可手续。同时通报建设单位的上级主管部门，定期与项目建设单位联系，跟进项目履行水行政许可程序的进展情况，进一步深化并巩固巡查成果。

此外，针对省际界河水事违法活动敏感、查处困难和重点河段涉河违法建设项目多发问题，重点开展河湖水行政联合执法检查，严查水事违法案件，维护河道正常水事秩序。

2)提请行业主管单位加强涉河违规项目监督管理，有力推进涉河建设项目依法规范化建设

对整改缓慢或拒不整改的涉河违规项目，通过发函给项目行业主管部门，请其加强监督管理，有力推进违规项目整改；同时，督促新建涉河建设项目依法履行有关水行政手续。如对青海省境内黄河干流及湟水河(大通河)涉河违法桥梁项目频发且整改不力的突出问题，黄河上中游管理局配合黄委向青海省交通运输厅函发专项通报，青海省政府分管领导批示省交通厅，要求按黄委文件认真排查并开展相应整改工作，随后青海省交通运输厅组织召开专题会议安排部署各级交通运输主管部门和有关建设单位按要求开展排查和进行整改。目前，青海省在账24座跨河桥梁涉河违规项目已完成审批并在实施整改，青海省交通运输等行业新建涉河建设项目也能主动履行水行政许可手续。

3)建立健全督办台账，着力推进重大案件查处和整改落实到位

根据河湖执法活动开展以来违法水事案件查处情况，黄河上中游管理局对各单位执法台账及发现的问题进行了认真梳理，将青海省扎麻隆至倒淌河公路改扩建工程擅自建设13座湟水河大桥、海东富硒产业园康硒跨湟水河大桥工程等7起案情较为重大、复杂和查处难度较大的水事违法案件列入了黄委、有关省(区)水利厅及黄河上中游管理局的督办台账，实行挂牌督办。

对列入督办台账的案件，黄委与有关省(区)水利厅和黄河上中游管理局实时跟踪督导，明确整改要求、整改责任、整改时间，并采取有力措施，积极推进案件查处和整改工作，确保整改落实到位。

4)重视排查化解工作，及时妥善处置水事矛盾纠纷隐患

黄河上中游管理局管辖黄河干流、特别是重要支流省际界河敏感河段较多，资源开发活动集中，生产建设项目密度大，且部分河段地处多民族聚集区，省际水事矛盾敏感易发。为此，黄河上中游管理局一方面在国家重大政治活动前夕，组织开展辖区水事纠纷敏感河段专项排查化解工作；另一方面，在接到有关单位、群众举报后，第一时间奔赴现场调查核实并配合黄委开展专项调处，督促开展相关整改工作，将水事矛盾纠纷隐患化解在萌芽阶段，有效避免水事矛盾升级和事态恶化，有力维护了重点河段社会稳定。每年3月中央“两会”、9月～10月双节前专门组织局直属天水、西峰、绥德、榆林水政监察支队分别对渭、泾河甘陕省际界河段及窟野河陕蒙省际界河乌兰木伦河段以及黄河干流蒙晋省际界河段等进行水事矛盾隐患专项排查化解工作，维护了边界河段良好水事秩序，确保了特殊时期局管敏感河段社会稳定。

5)积极应用信息化技术手段，为“强监管”提供有力支撑

为全面提升信息化监管水平，提高监管效能，黄河上中游管理局在部管生产建设项目监督检查工作中广泛应用卫星遥感、无人机等信息化手段开展辅助调查，为监督检查工作提供了有力支撑。督查前，将部管项目水保方案基本信息和防治责任范围图录入数据库，应用卫星遥感影像解译部管项目扰动图斑，并进行扰动合规性判定。依据合规性判定结果和历年督查情况确定重点监管项目，应用无人机对重点项目的弃渣场、取土场、施工道路等重要防护对象进行无人机调查，并对照方案点对点梳理出问题清单，作为项目整改的重要依据与监督检查意见一并印发。无人机等信息化手段的应用，使监督检查指出的问题更加精准，提出的要求更加严格，工作效能明显提升。

6)加强宣传引导，营造良好河湖法治环境

河湖专项执法活动开展以来，黄河上中游管理局严格落实“谁执法谁普法”普法责任制，运用各种方式加大河道管理法律法规宣传力度，努力营造良好河道法治环境。一是围绕“七五”普法督导工作为中心，充分发挥普法领导小组的带头作用，深入开展以宪法为核心的法治宣传教育，加强基层法治宣传阵地建设，创新形式开展“法律六进”活动，充分运用新闻媒体探索行之有效的普法途径，打造具有黄河特色的普法宣传品牌；二是将“谁执法谁普法”普法责任制落到实处，在具体执法过程中，执法人员采取行政措施与教育相结合的工作方式，使当事人充分认识到所做行为的危害性及法律后果，通过全方位、多层次的宣传，转变了黄河上中游沿黄及主要支流群众的水法制观念，增强了群众的法律意识、水忧患意识，确保了黄河法治工作的良好开展；三是加大对河湖违法违规行为曝光力度，发挥舆论监督作用，建立河湖违法行为举报渠道，鼓励广大群众参与河湖执法，营造社会共同关注、支持和参与河湖执法监管的良好氛围。

2 存在的主要问题

2.1 部分河段涉河违法建设项目时有发生

部分地区有关单位和个人水法律法规意识淡漠，部分地方水行政主管部门河道监督管理工作不到位，或当地水行政主管部门不主动作为或不敢作为，导致部分河段仍发生未批先建涉河违法建设项目，扰乱河道正常水事秩序，影响河道行洪安全。

2.2 执法效果不理想

河湖执法监管涉及多个职能部门，水行政单一执法效果不佳。目前，黄河上中游地区涉河涉湖综合重大问题主要依靠河长制平台开展多部门联合执法，但水行政执法与河湖长制平台之间的对接制度以及多部门联合执法工作机制尚未全面建立，仍存在部门间协调难度大、责任不清等问题，使涉河违规项目查处和整改工作推进缓慢、困难，联合执法协调联动机制仍需健全。

2.3 省际边界河段河道治理规划缺失，使执法监管难度加大

黄河上中游管理局监管黄河上中游干流及重要支流(湟水河及大通河、渭河及泾河、窟野河、皇甫川等)省际边界河段由于缺乏河道治理规划，违规修建河堤、违规建设、围河造地、滥采乱挖等危害河道行洪安全的现象时有发生，同时伴生危害性大的水事纠纷，而且违规项目整改缺乏技术支撑，使整改工作难度加大，甚至久拖不改。

3 执法监管的思考

通过开展河湖执法、“清四乱”、河道采砂专项整治等活动阶段性总结，剖析好的工作经验，深入分析存在的问题，对黄河上中游流域河湖执法监管有以下几点思考。

3.1 继续加大巡查频次

要以河湖执法检查活动为契机，继续加大巡查频次，对各类水事违法行为切实做到早发现、早制止，把问题解决在萌芽状态。建立、完善远程视频监控和水行政执法巡查监控系统等信息化技术手段，严格执法办案程序，不断提高执法办案水平。

3.2 建立河湖执法长效机制

要建立河湖执法长效机制，加强与地方水行政主管部门、河长制办公室等部门的沟通协调，畅通信息共享及案情通报渠道，确立联合执法机制，加强水行政监察队伍能力建设，提高执法人员素质，落实执法巡查责任，及时、高效、便捷地做好水行政执法工作。

3.3 加大河湖管理法律法规宣传力度

要加大河湖管理法律法规宣传力度，认真贯彻落实“谁执法谁普法”普法责任制，紧密结合水行政执法全过程开展普法工作，开展有针对性、实效性的法治宣传教育活动，不断提高黄河上中游流域干部群众法律意识，营造良好的河湖法治环境。

有关省区涉河建设行业主管部门及建设单位要高度重视涉河建设项目管理，加强水事法律法规学习，增强水事法制意识和法治观念，避免事实违法违规行为所要承担的相应法律责任和领导决策风险，拟建河道建设项目要严格依法建设。

3.4 加强河湖执法作为水利行业强监管的有力抓手

要将加强河湖执法作为水利行业强监管的有力抓手，各单位要高度重视，认真梳理河湖执法工作的问题和短板，有针对性地提出相应的措施和手段，强化检查督促，狠抓整改落实，切实推进违规项目整改工作取得重大进展。

有关地方水行政主管部门应对涉河违法项目频发的热点敏感河段或地区加强日常管理和监督管理，对违规设障、严重侵占河道、严重影响防洪安全的违法水事活动，要严格依法查处，坚决拆除违章工程。

加大执法力度，强化司法衔接机制。严厉打击涉河湖违法行为，对新发生的河湖“四乱”违法行为发现一起，坚决查处一起，绝不姑息；对拒不整改的要充分运用行政手段，依法严肃进行查处。对当事人拒不执行的案件及时进行司法衔接，申请法院强制执行，并加强与公检法等部门的联动，探讨执行难等解决方案，防止新案变积案，积案变陈案。

3.5 严格执行“强监管”要求

要按照“强监管”要求，流域机构进一步加强与地方水行政主管部门的沟通、协调，按照属地管理原则，地方水行政部门要强化日常管理和水行政执法工作，积极引导地方政府及有关工矿企业妥当处理经济发展和防洪保安全的关系，流域机构履行好监督管理、协调和省际界河监管职责，使流域管理与行政区域管理形成合力，从而坚决遏止和有效纠正违法违规行为。

总之，要做好河湖执法监管任重道远，须加强制度建设，进一步完善执法体制机制，构建全流域多层次联合执法机制，实现河湖执法常态化、规范化和制度化，增强执法在强监管中的支撑作用，不断提升为黄河流域生态保护和高质量发展保驾护航能力。