疫情防控视角下社会治理共同体的表现与优化路径

□ 吴亚慧

当前，新冠肺炎疫情仍在全球肆虐，疫情防控为全球化时代的治理提出新挑战。习近平总书记指出，“这次抗击新冠肺炎疫情，是对国家治理体系和治理能力的一次大考”，“要加强社会治理，妥善处理疫情防控中可能出现的各类问题”[1]。党的十九届四中全会强调“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”。不难看出，此次疫情防控正是对国家治理体系和治理能力现代化的具体落实和完善发展。国家治理体系涉及到国家、社会、个人等多个系统和多个层面，其中，社会治理既是此次疫情防控工作中联防联控、群防群控的重要载体，也是国家治理的微观基础和重要领域。因此，如何构建应对疫情防控这场重大公共卫生事件的社会治理共同体，进一步提升社会治理效能，既是科学精准打赢疫情防控阻击战的客观需要，也是优化完善社会治理体系和治理能力现代化的良好契机。

一、构建社会治理共同体是回应新时代社会治理诉求

中国特色社会主义进入新时代，要推进新时代社会治理现代化，就要聚焦新时代社会基本矛盾的变化，围绕人民对美好生活的需要这一个目标，不断推进社会治理理念现代化、社会治理体系现代化、社会治理能力现代化。党的十九届四中全会指出，“必须加强和创新社会治理，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。爱因斯坦说过，我们面对的重大问题永远不能在产生问题本身的层次上被解决。来势汹汹的新冠肺炎疫情正考验着我们国家的治理体系和治理能力，它考验的不仅是我们当下和眼前该如何动员一切可以动员的资源应对这场公共危机，更是面对未知的未来，我们如何在体制机制上创新和完善重大公共事件的应对举措，构建起应对突发重大公共事件的社会治理共同体。

“治理”一词源于西方话语，个人本位、理性经济人、公民社会等成为西方社会治理的逻辑基础，而我国的“治理”俨然经过了一番本土化改造，社会治理是中国共产党领导下的社会治理，是以人民为中心的、集体本位等为逻辑起点的。从“社会管理”到“社会治理”再到“治理共同体”等一系列表述的转变，实质反映出国家执政理念的进一步深化与变革，凸显出“共同体”中观念的革新、角色的重塑、结构的互嵌与利益风险的共享共担，这在一定程度上规避了西方治理理论中的“委托—代理”所带来的价值与利益冲突困境，有效促进社会治理的目标与利益整合。

世界卫生组织总干事谭德塞表示：“我一生中从未见过这样的动员，我相信中国能够控制这场疫情，所以世界卫生组织不会建议限制贸易和活动”、10 天时间建成一座火神山医院的“中国速度”、数万医务人员驰援湖北的“中国力量”等等。正如习近平总书记指出的，“疫情就是命令，防控就是责任”。这与我们国家一直致力于建设“人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”的努力和制度优势是分不开的。

“人人有责”，区别于传统的计划性思维把群众当作治理对象，“人人”强调所有部门、所有人在疫情联防联控、群防群控过程中都发挥着不可或缺的作用，也就是强调“人人”在疫情防控工作中是治理主体，包括党组织、政权组织、经济组织、群团组织、社会组织、自治组织、群众个人等多元行动主体都应该积极参与进来，形成同舟共济的合力。

“人人尽责”，重点看“责”是什么、如何“尽”责。2020 年2 月12 日，习近平总书记在中央政治局常委会会议上强调，各级党委、政府和各级领导干部要扛起责任、经受考验，既有责任担当之勇、又有科学防控之智，既有统筹兼顾之谋、又有组织实施之能。疫情防控工作事关各方又情况复杂，必须要统筹各层级职责、健全各项工作制度，抓好制度落实。特别是在我国社会组织等治理主体的治理能力日渐提高的前提下，实现国家“公权力”和市场“私权利”、社会“微权力”多元治理结构力量之间的动态性均衡。

“人人享有”，指的是治理结果导向，反过来也成为构建密切治理主体关系的“结果驱动”，事实上要寻找到治理主体参与社会治理的“兼容利益”，才能更好吸引治理主体作为“主人”“主体”角色参与。做好疫情防控工作，既要科学高效保障人民生命安全和身体健康，还要高效解决生活所需、兼顾经济社会发展和社会稳定问题，尽可能保证疫情防控与经济发展“双推进”，最大程度减少疫情防控对人民群众生产生活的影响，实现“人人享有”的利益集聚和效果共享。

二、多元治理主体在疫情防控工作中的表现

这次新冠肺炎疫情来势汹汹甚至让我们有点措手不及，新型病毒的诸多未知性和应对的紧迫性等，都极大地冲击了我国重大公共卫生事件的应急治理能力。幸运的是，我们看到了在这次疫情阻击战中，上至党中央、下至人民群众，切实发挥出“联防联控”“群防群治”治理模式的巨大效力，充分彰显出我们所要建设的“人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”的强大制度优势和旺盛生命力。

（一）党委领导：提供疫情防控政治保证

中国共产党领导是中国特色社会主义的本质特征，为疫情防控提供了坚实支撑和根本保障。新冠肺炎疫情发生以来，中国共产党始终发挥坚强的领导核心作用。党中央高度重视，始终把人民群众生命安全和身体健康放在第一位，印发了《关于加强党的领导、为打赢疫情防控阻击战提供坚强政治保证的通知》；成立中央应对疫情工作领导小组，习近平总书记十几次作出指示批示要求，提出坚定信心、同舟共济、科学防治、精准施策的总要求；各地方都成立了党政主要负责同志挂帅的领导小组，坚持统一领导、统一指挥、统一行动，认真贯彻落实党中央决策部署，把树牢“四个意识”、坚定“四个自信”、坚决做到“两个维护”落实在实际行动中、落细到具体工作中，组织动员广大党员、干部自觉投身防控疫情第一线，切实把党的政治优势、组织优势、密切联系群众优势转化为疫情防控的强大政治优势。

（二）政府负责：落实疫情防控主体责任

这次疫情阻击战情况之复杂、任务之艰巨，对各级政府治理能力形成了巨大挑战。从当前全国抗击疫情实践来看，源头治理、资源配置、上下协同等“硬招”体现了“政府负责”的社会担当。在目前没有针对病毒的特效药物情况下，严格阻断疫情传染源是控制疫情的最有效手段，这样也能为疫情防控中的风险评估、信息报送、应急响应以及风险控制等各个环节提供良好基础。艰难却果断作出“武汉封城”的决策、各地的交通管制、全面排查接触者等都是源头治理的最直接的体现。为了做好疫情防控的源头治理，必须保证“人、财、物”等各种资源的支持。比如，中央政府举全国之力优先保障湖北省和武汉市重点医疗防控物资需求，积极推动口罩、医用防护服等企业复工复产，以及数万名“最美逆行者”医护人员驰援武汉和湖北。在此过程中，也形成了各地区各部门各层级联防联控的上下协同机制，通过有效的组织动员基层自治组织，发挥常态化自治应急功能，确保群众生活必需品的正常需求，因地制宜出台各种“暖企”政策助推企业复工复产，努力保持经济社会平稳运行。

（三）社会协同：筑牢疫情防控安全防线

习近平总书记在统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议上指出，妇联等人民团体要组织动员所联系群众积极投身疫情防控，要发挥行业协会、商会等社会组织的作用。疫情发生以来，各地各级社会主体积极响应、反应迅速，以实际行动体现社会协同治理的独特作用。第一，立足职能优势，群团组织广泛组织群众站在疫情防控前线。比如，共青团充分做好青年群体的网络舆情引导工作，强化网络正面宣传，为积极营造出科学有效防控疫情的浓厚氛围发出青春的声音；再比如，妇联组织充分发挥联系家庭优势，专门为一线医务人员提供买菜送菜、代买代送等帮扶服务，为一线人员消除后顾之忧。第二，行业带头，行业协会商会积极支持疫情防控工作。比如，相关医疗器械行业与医药企业管理协会倡议会员及业内企业，全力保障疫情所需防护用品、医疗器械产品及药品的急需供应，确保供应产品质量，不抬价不加价。第三，广泛发动，志愿服务机构勇于担当。比如社会工作协会统筹基层社工站服务热线，为基层民众提供力所能及的防疫援助，广泛发动社会力量有序协助基层村居做好交通值守等防疫工作。

（四）公众参与：凝聚疫情防控强大合力

公民有序参与是现代国家治理的显著特征。疫情防控作为国家治理体系和治理能力的一次实践检验，同样需要人民群众的广泛有序参与。当前我们已经建立起全社会共同参与的群防群治工作格局，动员广大人民群众形成了打赢疫情防控阻击战的合力。一方面，不断强化“不出门不聚会就是对国家最大的贡献”“人人都是哨兵，个个都是战士”的参与意识，提高人民群众的公民意识，遵守法律法规，接受科普宣传教育，正确理性看待疫情，增强自我防范意识和防护能力就是为疫情防控工作作贡献；另一方面，发挥人民群众无所不在的监督力量也是保障疫情防控工作高效顺畅开展的重要保证，比如火神山医院的建设开启了约8000 万“云监工”在线监督，再比如湖北省和武汉市红十字会在防疫物资接收和分配工作中的一些混乱做法也引起了巨大的网络负面效应，以及部分领导干部不担当不作为、信息公开错误等失职失责问题的处理也是得益于人民群众的有力监督。

三、疫情防控中社会治理共同体的优化路径

突如其来的疫情大考就是一面镜子，它彰显出我国集中力量办大事的制度优势、展示出各地应对疫情防控的社会治理新探索和新创新，但同时也在提醒着我们要进一步深入贯彻党的十九届四中全会精神，建设全方位的社会治理共同体，搭建起更加全面的重大疫情防控体制机制，不断提升社会治理效能。社会治理共同体是在社会治理层面，实现多元治理主体相互合作、博弈、协商的价值共同体、目标共同体和利益共同体，因此，对社会治理共同体的科学构建与优化，要求对公共价值导向、主体参与维度、联动治理环境等方面的强化与重塑。

（一）规范共同体的公共价值导向

为人民谋幸福是中国共产党的初心所在。“以人民为中心”是中国特色社会主义治理体系与治理能力现代化的核心理念，也是社会治理共同体建构的价值导向。正确的公共价值导向能够激发治理主体利己行为的积极性与利他行为的荣誉感，反之则容易导致主体治理行为的失德和职能的失范[2]。价值冲突的本质是利益冲突，而多元利益冲突又构成了国家治理模式转型道路选择的特殊场景，因为党委政府“不可避免地要面对那种权衡多样而常常冲突的期待的困难任务，这种相互竞争的要素之间的权衡被视为公共行政的精华[3]”，该精华指的就是国家基本价值的具体存在形态和实现路径，也就是说，在社会治理过程中，国家及其政府作为治理主导主体必然受到一个总体价值或中轴价值的引导与贯穿性规约，并通过这一核心价值来统摄多元具体价值，以此来化解利益冲突，形成价值共识[4]。疫情爆发后，习近平总书记强调，做好疫情防控工作，直接关系人民生命安全和身体健康，直接关系经济社会大局稳定[5]；随后，各地陆续启动了突发公共卫生事件一级响应机制，全力投入疫情防控工作；在防控疫情阻击战的关键时刻，国家果断决定延长假期、延期复工复学；又在关键时刻审时度势，坚定信心统筹推进疫情防控和经济社会发展“双胜利”等等，无论是前线的医疗卫生抗击，还是后方的物资支援、交通保障等，都是疫情防控阻击战的重要组成，其根本都是为了确保人民生命健康和正常生活，都是践行以人民为中心的价值理念最直接、最生动的体现。

社会治理共同体的建构是一种人为有意识的实践活动，其中蕴含着治理主体的价值认知、价值诉求、价值判断与价值选择，这是由价值主体的边界划分、角色定位、职责分工与协同合作等决定的。这就意味着社会治理共同体的建构必须以“以人民为中心”作为公共价值理念，落实到实践之中就是要实现公共利益最大化。社会治理，说到底就是要处理好社会矛盾问题以及服务好群众诉求，也即实现公共利益最大化就是社会治理的本质追求，而人民群众作为公共利益的受益者，其获得感、幸福感、安全感就是最好的答案，比如面对社会风险是否能够获得足够的社会支持、充足的社会资源包括获得社会认同和尊重。

（二）界定共同体的主体参与维度

党的十九届四中全会提出了“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”[6]。这改变了过去传统“线性传递”的治理权力环境，越来越多元化的治理主体开始“社会性”承接治理权力和治理职责，这为促进社会治理主体深度合作与构建社会治理共同体提供了有利的实践基础。从社会治理体系的表述来看，我国社会治理多元主体结构并非是多元主体平等并立式的结构，而是根据其掌握的治理权力、治理资源以及治理优势构成的“一核多元”式治理结构，这就决定了要细化多元主体参与的维度与渠道，明确治理责任机制。

党委是社会治理共同体的核心引领者，处于“总揽全局、协调各方”的领导核心地位，以政治路线和政策主张实现强大的政治动员，以强大的基层党组织和共产党员覆盖治理网络的细枝末节。比如近年来基层治理创新中一直在探索的党建引领机制，就是通过科学合理的议题设置、程序正义等把利益相关方和社区居民吸纳参与社区公共资源配置等活动，在此过程中，有效培育城市社区公共性，有效激发公众成为治理共同体成员的主动性和积极性。在这个治理共同体中，政府处于中心节点位置，肩负着制定治理规则、分配调度公共资源、发挥资源优势和政策导向作用、激发其他治理主体的能动性以及推动治理重心下沉基层等功能，相对于党委而言更为中观和具体。“社会协同”，其角色定位相较于政府而言是协助者、被动员者，既能够有效填补和拓展政府边界外的治理空缺，又能承接转移服务，从而提供更为多元化、优质化、精准化的公共服务。比如群团组织、枢纽型社会组织等能够起到上传下达、协助制定行业标准、统筹管理其他自治组织等。社会治理共同体中公众是基本单元，在此过程中，党委政府要提供参与平台和渠道适当引导公众参与社会治理，比如借助居委会、业委会、志愿者等载体塑造参与意识、培养参与能力，逐渐拓宽深层次、多维度参与决策、监督等治理内容。

当然，在共同的治理目标和价值旨向引导下，社会治理共同体的结构也呈现柔性变化的特性。比如对于疫情防控这种重大公共卫生事件来说，在不同的发展阶段，根据实际的工作需求和工作重心，多元治理主体可以形成多种组合结构，以更加灵活有效的治理结构来满足治理诉求。在重大公共事件初期，政府需要扮演主导性角色，重点在政治动员、合理配置存量资源、社会秩序稳定等方面；待事件发展到中后期，则需要更多扮演协调性角色，转向挖掘有效增量资源，如出台特殊时期企业过渡政策、更多发挥社区一线防控作用等。

（三）创造共同体的联动治理环境

西方早期社会学家提出社会是一个有机体的思想，即每一个社会单元和要素具有特定的功能，满足社会有机体生存和发展需要，通过有机团结和机械团结两种方式构成，相对而言，有机团结的共同体比较持久和稳定。党的十九届四中全会强调，要在党组织领导下，通过发挥群团组织、社会组织作用，发挥行业商会自律功能，运用自治、法治、德治相结合的方式，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。也即，社会治理共同体的建设是一个系统性工程，须在法治框架和制度化渠道中厘清多元治理主体之间的责任、义务和权利的边界，搭建一种协同治理的主体联动机制，营造公平正义的治理环境。

一是要确保制度供给，制度供给能够有效保证社会治理共同体的秩序稳定。以此次疫情防控为着力点，要健全重大公共事件的应急物资保障体系，尽快完善相关工作制度，建立国家统一的应急物资采购供应体系、集中生产调度机制等。要健全社区管理和服务机制，按照“三治融合”的基层治理要求，有效聚合社区多元治理主体，形成规范长效的社区工作机制。二是要确保依法治理，法治思维和法治方式是提升社会治理法治化水平的题中之意。在疫情防控这类重大公共卫生事件中，必须严格执行传染病防治法、野生动物保护法、突发公共卫生事件应急条例等法律法规，保证依法有序做好防控工作；同时，在特殊时期有关部门要严厉查处各类哄抬防疫物资和民生用品价格的违法行为，依法打击抗拒疫情防控、制假售假、造谣传谣等违法犯罪行为，保障社会安定有序。三是要提供科技支撑，运用现代信息技术、科研力量推进社会治理的科学化、精准化。在这次疫情防控工作中，且不说病毒的检测、药物的研发、源头的排查等等都离不开科技研发力量，基层社区治理实践也离不开现代科技力量的支撑。比如，运用数字化、信息化等多种手段，实现全方位、动态化、精细化的新型社区网格化防控治理模式，将网格中的“人网”与大数据编织的“云网”相结合，实现了工作推进在网格、问题解决在网格、防控见效在网格，真正做到了将疫情防控工作抓实抓细。