为全球环境治理贡献中国智慧

◎李金惠（清华大学环境学院教授、联合国环境署巴塞尔公约亚太区域中心执行主任）

中国在经济实力增强之后，在国际社会的话语权越来越大，在全球治理方面，中国怎么提供贡献，怎么讲好中国故事，怎么贡献中国智慧，实际上也很关键。

全球治理如何走到今天

冷战时期的治理没有形成全球统一的机制，而是一种两极分化的状态。真正的全球治理概念的推动与落实是在1990年冷战之后。1990年之后，由德国前总理勃兰特提出了新的全球治理的理念。到1992年的时候，28位国际知名人士成立全球治理委员会。可以看到，欧美很多大学的公管学院都设有全球治理方面的研究机构或者研究中心。

1995年，联合国在成立50周年的时候，发布了《天涯若比邻》的报告。这个报告对全球治理提出了比较明确的要素，例如“价值观、规制、客体、主体和成效”五个方面的问题。全球治理不像法律、法规，它是很多事务、工作、活动的集成。它不是一种正式制度，而是互相之间为了达成特定的目标而形成的互动，这是治理的理念。治理的主体包括政府部门、国际机构，包括联合国机构。当然，除了联合国机构，还有非正式的公民社会组织。比方说NGO（非政府组织），包括私营部门等，都是全球治理当中的一员。

经济的全球化带来了一些负面的影响。资本、生产活动在全球的布局带来一些问题。一个国家可以对该国相关的法律制度进行调整，但是在国际体系里没有。全球化所带来的负面影响，需要有一套规制来解决，包括劳工、货物、货币等领域的问题。再一个，国际社会跟国家内部一样，国家作为一个行为体有它的利益。国家利益有时候是不可退让的，不可让渡的。这个时候必须有一套制度（来调整），让大家筹措出资金来共同做事，或者有钱的出钱，有力的出力，这是全球治理发展的原因。在全球治理当中，各国做法不尽相同，比如西方国家强调社会治理，政府的强制性非常弱，而有的国家则政府很强势。

全球治理可分三个层次

全球治理当中也分层次，比方全球层次、地区层次、国家层次。近些年，地区层次的发展速度非常快，欧盟就是一个新的区域治理的创新，东盟一体化进展也很快。还有一些平台，比方中日韩三国在某些特定领域的合作。包括上海合作组织，这些都是全球治理当中非常重要的组成部分，而且近年来发展速度也非常快。

国家层次也是一样，国家治理能力的提升与全球的经济实力布局有关系。过去，发达国家、发展中国家两极分化，出现富人和穷人，但是现在有很多中间的，所以导致国家治理在形式上多种多样，同时需求也越来越多。

在2008年金融危机之前，经济全球化的速度加快，出现了全球多极化趋势。2008年金融危机到现在，反全球化的声音越来越多，全球化的速度减缓了。各方的利益也进行了再分配，大国之间的利益博弈越来越强。这是全球治理发展的一些特点。

全球治理是大势所趋

在全球治理上，七国集团在国际舞台上发挥了非常重要的作用。一开始是英美，早期英国非常强势，因为它有很多殖民地，不是现在英国的版图，在那个阶段是英美“两超”的治理。到20世纪70年代，七国集团（G7，成员国包括美国、英国、德国、法国、日本、意大利和加拿大）成为国际舞台上的引领者，这些国家的GDP在全球占70%，贸易总量占全球的50%，在国际事务当中的话语权增强，七国集团形成的一些政策性文件，国际上也非常重视。

随着经济的发展，21世纪初又出现了新的迹象，就是把一些新兴的经济体也囊括进来，比方中国、俄罗斯、印度等。1999年成立了G20的框架，2008年首次举行G20（二十国集团）峰会，中国也举办过G20峰会。在国际舞台上，从“两超”到G7、G8、G20，整体来讲是世界强国引领的全球治理体系。但是，我们可以看出从G7完全西方治理到现在东西方共治的发展趋势。一般认为“东方”是发展中国家，这里的“东”与“西”不是地理位置上的东西。可以看出，所有的机制设置朝着共治的方向发展。这是一个大的趋势。

全球治理也有制约因素

全球治理当中的主体还是主权国家或者国家之间的治理，这是最重要的部分。虽然有主权国家的治理，有国际组织的治理，也有非政府组织公民社会的治理，整体来讲最重要还是政府的治理。全球治理也有制约的因素，比方我们称联合国为“Organization”，不称为“政府”。虽然在中国人眼里，联合国的官好像比某一个国家的要大，实际上联合国秘书长的权力没那么大，因为各个国家让渡的权力非常有限。所以，世界是没有政府的，这也造成了执行力不足。

包括国际环境法，大家认为它是个软法，为什么是软法？因为最后出现不遵约的情况也就是在文件里表达一下，或者某个机构在会上批评一下，这说明机制是有缺失的。当然，还有价值观等方面的一些差异导致难以达成共识，这也是限制因素。另外，社会参与力度变大之后，官方的政策还会受到社会的影响，这在环境领域非常突出。

环境问题催生全球环境治理

全球环境治理是怎么来推动的呢？最早是一系列里程碑式的文件给我们敲响了警钟。此后，主要是以联合国环境署的成立作为标志。1973年，联合国环境署作为联合国统筹全世界环保工作的权威机构正式成立，全球环境治理的框架始终围绕（联合国环境署）展开。在发展过程当中，联合国环境署的发展并不是一直向上的，而是在波动中发展。

当环境问题突出的时候，很多机构就会参与到环境事务中来。

比如，联合国工业发展组织（United Nations Industrial Development Organization，UNIDO）、世界卫生组织（The World Health Organization，WHO）、联合国发展署等一些机构都在开展环境有关的工作。这就造成了全球资源的利用不充分。虽然大家都在做同一件事，却缺少协调机制，所以联合国一直在讨论怎么加强联合国机构之间的协调。

联合国环境署是联合国下属机构，不是独立的组织。联合国的工发组织等是独立的机构，但也属于联合国系统。还有一种区域层次的，比方区域性的部长会议，还有民间社会，这是组织结构。全球有700多个公约，也有人说500多个公约，这与环境认定的范围有关系。不管怎么说，这是一个非常庞大的体系。

在国际资金机制里，我们过去往往看到的是国际机构的资金。来自官方的资金，日本或许多一些，现在欧盟还有一些资金可以用，但是我们往往会忽略国内的自有资金和国内的私营部门的资金，这是我们在国际履约过程当中理解上的一些缺陷。最近几年，联合国在推动伙伴关系计划，大大加强了私人部门的投资。国内很多人做的其实是履约工作，但没有把它上升到履约的高度。

全球环境治理体系逐步加强

全球环境治理出现很多问题，需要进一步的协调。需要协调的主要是联合国机构的增强，到底联合国环境署的机构应该怎么发展？所以，也有人提出从联合国到联合国环境组织，到世界环境组织等方案。

这些方案在推进的过程中难度非常大，因为它要加强地位，就需要征求所有联合国成员国的同意。后来，推动者发现难度很大，所以就改为在实质性的工作上加以推动。例如，环境问题不再是单纯的末端治理，而是要寻求发展绿色经济，同时加大科学要素的作用，来解决环境问题。所以，联合国的一些会议是把科学、政策和商业这三个维度的工作结合起来，来推动国际环境治理的。目前来讲，很多资金机制是创新机制。但是，全球环境治理还存在很多问题，比如一些开倒车的现象。

联合国最终加强了联合国环境署的地位，从原来58个成员国的理事会发展为全体联合国成员国的联合国环境大会，这产生了非常大的社会影响。第一次联合国环境大会只有1000人左右参与，到这个时候已达到5000人左右的规模，这说明参与的力度非常大。涉及的领域不再仅仅限于陆地上，还延伸到了海洋，例如海洋塑料的话题。其实，海洋塑料主要还是要从陆上控制，因为80%以上是陆源导致的。

联合国环境大会形成决议之后，在联合国的国际法系统，如《巴塞尔公约》（《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》的简称），形成了相关的一些条款，确认污染属性。很多国家也出台塑料方面的一些禁令，等等。这些都是环境治理体系进一步加强的重要标志。

中国积极参与全球治理

中国在全球环境治理过程当中也发挥了重要作用。我国参与其中最早是在20世纪70年代。后来，我们就逐渐跟着走，因为我们有很多环境治理的需求，需要借鉴发达国家的经验。发展到现在，我国是积极地参与全球治理。

我们在推动国际游戏规则的制定及理念上也发生了变化。过去，我们总是在强调共同但有区别的责任，发达国家责任要多一些，现在我们重视共同的责任和义务，这是思想观念上的变化。积极参与而不是一味寻找理由、逃避责任。我们提供援助，倡导相互帮助，协力推进，这都是我们外交理念上的变化。这些理念在应对气候变化谈判、汞公约形成谈判、蒙特利尔议定书的谈判，充分地体现了我们在全球治理当中的作用。

创新举措体现中国智慧

我们也有创新性的举措，那就是中国的“一带一路”倡议。未来，中国怎么去担当，怎么去传递正能量，怎么贡献中国方案等，都要求我们必须有创新。最近，我国在推动“无废社会”、“无废城市”的建立，新加坡也在推动无废城市、无废国家建设的举措。我们创新的不光是固体废物管理模式，实际上是生产和生活模式、绿色发展的模式，最终是要实现“无废社会”。

我很早就参与“无废城市”这项工作，从院士建议的提出到后来一系列环保部程序的跟踪，到16个试点城市方案全部通过。我参加了13个试点城市方案的讨论，负责3个城市试点方案的制定。我国推动绿色发展和其他国家不一样。我们重在制度上的创新，其他国家更多的是从可持续消费，从社会的角度，从社会源、生活垃圾、再生资源的角度，而我们强调的是整体。

此前，我作为中国政府代表团成员参加了联合国环境大会。我们把地方零废弃的举措放到了联合国决议里。想放一个新的理念到联合国决议里，实际上是很难的，因为很难达成共识。但是这一次非常顺利，一次性就把它放进去了。这说明地方零废弃的举措是全球的共识，这是非常关键的一点，将来也许还会体现越来越多的中国智慧。

全球治理模式一直在变化和改革当中，与我国一样。实际上，国际社会也是在变化当中的。另外，很多国际秩序趋于保守，我们如何在这种机制下创新？如何在国际资源越来越少的情况下推动全球治理？这对我们来说是非常重要的挑战。另外，中国实力增强之后，话语权越来越大，怎么提供中国的贡献，怎么讲好中国的故事，实际上也很关键。