商业银行发展普惠金融难点及对策分析

甘思杨/文

一、引言

扩大金融服务范围不仅能带来社会经济增长，而且可以改善贫困。普惠金融（又称金融服务可获得性）就是这样的一项为弱势产业、弱势群体和弱势地区提供金融服务的国家重要金融政策。为实现金融服务全民覆盖的目标，普惠金融的推进发展不仅需要加强金融基础设施的建设，还需要通过创新金融服务方式，再结合联动政府颁布的支持政策进行协调。

第一，加强金融基础设施建设。普惠金融的基础设施包括开展普惠金融业务所必要的基础设施，如金融主体、ATM、POS机等前端基础设施，也包括农村地区的征信制度、抵押登记程序等后端基础设施。张晓云等认为增加农村地区对新型金融机构的包容程度，建立更加包容的金融体系，将有利于普惠金融在农村地区的发展，也将促进农村地区的经济、金融水平。如村镇银行作为我国农村地区金融发展的主力军，在推动“三农”普惠金融发展上发挥着巨大的作用。

第二，创新金融服务方式。担保是降低金融风险的一种有效方式，可以在一定程度上降低进行金融活动时发生风险的概率。杨松等提出在政府的支持和引导下，银行与担保机构之间的合作关系将更加牢固开放。除了利用担保渠道为农户增信外，互联网金融也是普惠金融发展的重要推动剂。朱迎等认为，互联网金融能提升金融服务水平，并增加金融可获得性。

第三，稳步推进普惠金融相关政策。农村地区的金融服务水平难以推进，与农村地区金融需求群体的特殊性有关。金融机构的逐利性导致了金融资源更多地从农村地区导向城市，导致“三农”的金融需求缺口增大却难以填补。因此，在推进普惠金融深入发展的同时，政府也应当放宽开展普惠金融业务的门槛，对待金融机构的普惠金融业务开展实施差异化政策。杨军等提出政府层面应当加速设计统一普惠金融相关评价体系，将金融服务更多地导向农村地区、小微企业等微观经济主体。王国刚认为，还应当适当地运用财政机制，推动普惠金融的渗透与拓展。

二、我国普惠金融发展现状

（一）政策支持力度不断加大

2016年1月，国务院在《推进普惠金融发展规划（2016—2020年）》中提出了“到2020年，建立与全面建成小康社会相适应的普惠金融服务和保障体系”的建设目标，为我国普惠金融五年的建设过程搭好框架、铺好道路，为有效促进金融服务平等、解决小微企业和“三农”的金融问题提出中国方法。

1.加大普惠金融专项资金支持力度

2016年，财政部印发的《普惠金融发展专项资金管理办法》提出普惠金融拨付专项资金，用于各金融机构发放小微贷款、涉农贷款及创业贷款的补贴与增量奖励等。根据财政部官网所公布数据，2016—2019年四年间，普惠金融专项拨付资金的总预算达到385.8亿元，实际拨付404.5亿元，普惠金融支持力度不断加大。

2.商业银行用于小微企业和“三农”贷款稳步提升

据原中国银监会统计数据（见图1），2015年至2018年间，我国商业银行用于小微企业贷款余额不断增加，至2018年末，该类贷款余额已经达到了25.15万亿。其中，大型商业银行仍是最主要的放贷主体，但其贷款余额占比却逐年降低；城市商业银行与农村商业银行的贷款占比奋起直追，这两类银行也在为小微企业提供贷款的任务中承担越来越多的责任。我国普惠金融正不断探索发展，在基层的服务不断做广做深，基层的金融供给主体已经逐渐成了支持我国普惠金融发展的中坚力量。

图1 商业银行用于小微企业贷款余额情况（2015年—2019年Q1）

数据来源：原中国银监会官网

（二）金融基础设施不断完善

中国银保监会在2018年出版的《中国普惠金融发展情况报告》（以下简称“报告”）中披露了近年我国普惠金融的发展现状。报告指出，截至2017年末，我国银行网点数量已达22.76万个，较2013年末增长了8.5%，网点的乡镇覆盖率为95.99%，基本实现乡镇全覆盖。2013年至2017年间，我国人均拥有银行账户数量显著提升，涨幅逾60%。

2018年1月，原银监会发布《关于开展投资管理型村镇银行和“多县一行”制村镇银行试点工作的通知》，旨在为人口稀疏、金融发展薄弱的地域提供更加可得的金融服务，持续深入推进在农村地区的金融服务覆盖面。根据原中国银监会披露数据，截至2017年底我国已开业的村镇银行数量已经增加至1562家。中西部地区地广人稀，是“多县一行”制度的服务重点，尽管中西部地区村镇银行数量占全国总量65%，但其金融需求前景仍十分广阔，我国需要通过村镇银行铺设更加全面的金融体系，挖掘贫困地区的金融需求。

（三）数字普惠金融不断发展

2016年的《G20普惠金融全球合作伙伴（GPFI）报告》提出，数字普惠金融是“一切通过数字金融技术促进普惠金融行动”的泛称，包括运用数字金融技术为无法获得金融服务或金融资源匮乏的群体提供的一系列正规金融服务。数字普惠金融是普惠金融与数字技术结合的变体，其服务具有可得性，成本具有可负担性，对于提供金融服务的金融机构而言风险是可控的，能够保证普惠金融供需的可持续性发展。

工信部公布的数据显示，截至2018年7月末。我国拥有9.65亿台的互联网活跃设备，15亿移动用户。商业银行、P2P、第三方支付、众筹等金融服务提供商借助数字技术快速发展，也让金融机构能够以更低成本、更加便捷地提供普惠程度更高的金融产品。我国数字普惠金融经过数字技术和金融服务的深度融合，业务范围已经涵盖了融资、支付、投资理财、管控风险等方面（见附表）。据调查，2017年，我国第三方移动支付的交易总量已经达到120.3万亿元，较2016年增长了104.7%；2017年，我国线下扫码支付总额也超过了6.35万亿元。

附表 数字普惠金融业务模式

三、商业银行发展普惠金融难点剖析

商业银行在推动普惠金融发展的进程中存在不少困难与挑战，主要表现在：

（一）法律体系不够健全

商业银行发生法律风险的最主要原因是现有的法律法规滞后、缺失和模糊界定导致业务界限不清、权责不明等。虽然银保监会成立了普惠金融部对普惠金融服务进行专门的指导和监管，但并未出台相应的配套制度。例如我国针对互联网金融监管的法律法规十分滞后，也没有对商业银行参与互联网金融的明确规范。当前针对P2P网络小额信贷的法规仅有2011年原银监会发布的《关于人人贷有关风险提示的通知》；针对第三方支付的法规仅有2010年中国人民银行发布的《非金融机构支付服务管理办法》；针对互联网银行的法规仅有2001年中国人民银行发布的《网上银行业务管理暂行办法》和2006年原银监会颁布的《电子银行业务管理办法》等。如不及时更新完善相应的金融法规，必然会给不法分子利用法律漏洞进行骗贷、非法集资等非法行为留下可乘之机。

（二）成本、风险与收益不相匹配

金融基础设施的铺设是普惠金融发展的重要一环，但商业银行开设县域农村网点的成本往往要高于在城市中开设网点，加之小微企业、低收入者及农户的贷款需求往往期限较短，金额较小，致使商业银行不仅要承担铺设基层网点的高成本，且还将面临低收益的尴尬处境。普惠金融的服务对象主要是无法得到金融服务或金融资源匮乏的小微企业、低收入人群、偏远地区人群、“三农”等群体，这类人群往往缺乏合格的抵押担保资产，一旦发生信用违约行为，贷款将成为坏账。据原银监会统计数据显示（见图2），作为我国普惠金融发展的中坚力量的农村商业银行和城市商业银行的不良贷款率逐年上升。商业银行的经营以盈利为目的，故普惠金融业务高成本、高风险、低收益的经营特点也将最终导致商业银行缺乏积极性。

图2 我国商业银行不良贷款率情况（2015年—2019年Q1）

（三）信息不对称严重

商业银行向小微企业和“三农”发放贷款时需要面临信息不对称所带来的风险。第一，对于小微企业。作为贷款需求方的小微企业通常比商业银行更加了解企业本身的财务状况、贷款动机以及经营情况，企业为了获取贷款通常会通过各种手段淡化不利信息，突出有效信息。商业银行只能通过财务报表、企业提供的资料等“书面信息”对小微企业进行了解，因此小微企业真实经营信息的获取成本要高于大中型企业，而小微企业的逆选择行为也将增加商业银行的放贷风险。第二，对于农户。信息不对称产生的原因主要是农业生产中部分由农户所掌握的个人信息及家庭收入情况不能为信贷双方共享。由于农户对自身的家庭收支情况并没有详细的档案记录且核查较为困难，进行信贷申请时，容易虚报其经营情况、家庭资产等个人信息以获取更高的贷款额度或较低的贷款利率，增大了商业银行所面临的道德风险。

（四）信用评价体系不够完善

目前，我国大部分县市并未建立完善的农户信用评价体系，对农户个人信息掌握不足，在信贷审批过程中主要依靠银行等放贷主体自身的征信系统，不同银行或信用社之间的农户信息无法共享，所采集的各类信息的统计口径及所占的评分比重未必相同，可能导致同一农户在不同放贷主体评定下的信用等级及信贷额度不同，与事实存在偏差。以湖南省怀化市为例，各县级农村信用社以道德品质、经营能力、信用记录、偿债能力等作为评定标准，依照客户经理的经验判断对农户进行信用评级，而当地邮政储蓄银行则先对申请贷款的农户按照未在该行贷款及已在该行贷款进行划分，在两种标准下再进行细分。这种体制下，各家银行极易产生大量的重复评定，例如，2014年1月至10月间，怀化市5县农业银行、农村信用社、邮政储蓄银行累计评定信用户3695户，实际涉及户数仅1755户，其他1940户为重复评定。

四、加快发展普惠金融的对策建议

（一）加快建立健全普惠金融法律体系

法律法规应当随着金融市场的不断发展而不断健全，尽快颁布与普惠金融相配套的法律条文将有利于我国实现并长期稳固与社会发展相适应的金融市场，通过法律约束明确商业银行与服务对象的权利和义务。尽快更新修订现有的法律法规，完善《物权法》《中小企业法》《担保法》等相关法律；不断完善已有的监管政策，通过法律法规、监管政策与金融市场的相互联动，最大限度地降低商业银行所面临的法律风险。

（二）进一步完善风险补偿机制

在政策支持下，地方政府与担保公司、商业银行等金融机构之间建立合理的风险补偿机制将能有效地缓解商业银行在发展普惠金融业务时所面临的高风险问题，实行合理的风险补偿机制不仅能为金融资源匮乏的小微企业、“三农”等群体增加授信，也能激励商业银行更加积极地参与普惠金融业务的拓展与风险防范。

2016年，河南省兰考县获批成为首个国家级普惠金融改革试验区，大力推行农村普惠金融新模式，作为我国助力农村普惠金融发展的创新模式，推动了普惠金融政策在农村真正落地，提高了当地的贷款获得率。截至2018年3月末，兰考县金融机构贷款余额达162.4亿元，同比增长23.59%，增速高于河南省平均水平10.29个百分点，普惠金融指数由2015年的全省第22位跃居第1位。

（三）加快发展数字技术与金融服务的深度融合

传统普惠金融需要通过担保、抵押等手段应对可能出现的信用风险，而政府通过建立信用贷款担保机构来为小微企业及“三农”增信，这一做法无非是将普惠金融的信用风险由贷款需求方转移到了政府而已，并没有从本质上降低信用风险。

相较于传统的普惠金融，数字普惠金融的发展可以规避传统普惠金融所需面临的一系列问题，如信息不对称、服务成本高、资金供需不匹配等。第一，商业银行等金融机构得以以更低的成本得到用户的过往信用记录，结合大数据分析，合理评判服务者的风险程度。第二，手机已经成为数字通讯的重要载体，若普惠金融服务者能够通过手机轻松地获得所需的金融服务，那么商业银行将能够降低网点铺设、金融设备建设等硬件成本支出。第三，商业银行可以通过大数据技术，筛选出优质的企业项目，以更低的成本，更加精准地对接服务者的金融需求。如多数商业银行借助互联网模式与技术，已经实现三分钟申贷、一秒钟放款、零人工介入的“310”贷款模式。

（四）加快完善信用信息体系

整合农村信用社、村镇银行等微型金融机构的信用数据，并全面纳入征信管理，通过多方机构联动、运用先进技术等手段提高征信覆盖范围，早日实现征信系统对全社会的覆盖。加快建立小微企业信用信息平台，提高小微企业的经营透明度，降低信息不对称给商业银行带来的经营风险，形成充分、自主的普惠金融市场环境。