水利工程管理体制中存在的问题及对策

金秀实

(岫岩满族自治县水利事务服务中心，辽宁 鞍山 114300)

1 水利工程管理体制存在的问题

1.1 工程管理体制概述

采用经济、法律、行政、技术等各种措施管理经营和运行维护已建水利工程，从而满足生产生活与经济发展需求，该过程即为工程管理。我国的水利工程管理体制与水行政管理体制相对应，可分为流域直属机构、乡镇单位、水行政管理和水利部等多种形式[1]。水行政主管部门担负着各类运行管理、资产及使用监督等责任，承担确保工程安全运行和维修养护检查等任务，不同行政区划的工程管理则由当地主管部门负责。为保证工程正常运行以及功能效益的充分发挥，水管单位承担日常维修、养护、管理等工作，各级水管部门负责其权限内的管理工作。目前，按照管理单位的收益和任务，可将其分为经营型、公益型和准公益型单位[2]。

1.2 管理体制存在的问题

1.2.1 管理观念落后

为推动经济社会发展以及有效配置区域水资源，新中国成立初期水利工程管理单位实行的计划经济，创建了许多强化水利资源调度的规范。我国经济社会状况自改革开放以来发生了巨大变革，新形势下的社会发展与基层水利管理单位的原有观念极不协调，从而导致水土资源综合收益率低、职工收入差、经济效益不高、工作效率低等问题逐渐显现，过于强调经济效益而忽视社会效益的现象较为普遍。

1.2.2 管理体制建设滞后

长期以来，我国兴建了一大批防洪、灌溉、发电、旅游、养殖等功能的水利工程，初步形成了地域分布广泛、大小中并举、蓄引提结合的水利工程体系，为推动经济发展和保障各行业用水发挥支撑和基础作用。

按照功能属性将工程分为公益型、生产经营型两类，因业务主体与行政主体分离，形成的管护体制存在条块分割、职责不清、各自为政、政事较差、政企不分等问题。由于管理职责交叉、管理部门较多、管理体制不顺，业务主体与行政主体之间出现权责利不清的现象，形成有问题时相互推诿、有利益时互相争管的局面。工程中普遍存在存在轻监管、重许可等现象的，对于各类涉水违法行为的控制仍存在较大的困难。另外，在涉水管理交叉事项上各部门具有其执法队伍，行政执法力度不强且有效的协调组织缺乏。

1.2.3 运行管理机制多样

水利工程的多种功能决定了其管理体制的多样性，这主要体现以下方面：

1)水价管理：管理单位结合相关规范要求，依据其实际状况和相关政策实施水价成本测算，对于水费的计收大多数水管单位普遍以40%成本价作为实收水价，实际管理时按审批成本水价执行的情况较少。

2)资产收益划分：针对单位或单项水利工程资产，一般难以用准确的数据定量衡量经营性和公益性资产所发挥的效益，无法系统反映其自身经济效益和社会效益。

3)工程管理与养护：20世纪50-70年代属于我国大多数灌区和水利工程的集中兴建期，经过长期的运行普遍存在渗漏水严重、用水效率低、垮塌水毁、老化失修等问题，加之运行过程中工程管理和养护不善，致使渠系垮塌、水库跨坝等安全事故频繁出现。

4)经费不足：因长期缺乏经费大多数管理单位未实行社会保证制度，为职工未缴纳养老、事业、医疗保险以及住房公积金等，待岗、下岗或退休后无法保障职工生活。

5)水管单位性质：生产型事业单位、企业管理单位、事业单位为水管单位性质经历的过程，预算管理形式长期实行差额补贴、自收自支的方式，没有准确定位合理、客观、科学的单位性质。

1.2.4 水利工程管理形式严峻

对于水利工程的发展各级政府均高度重视，为充分发挥水利工程的效益各地区都构建了一套适合当地情况的管理体系，有利于实现自然资源和水利设施的可持续利用。然而，在管理方法和制度上还有所欠缺，普遍存在维修养护的力量不足、管理能力薄弱等问题。从投入机制的角度分析，市场与政府、受益农户与政府之间存在管理处理不科学、投入责任划分不明确等问题；从建设管理的角度，政府部门为项目实施和投资的主体，在工程立项、建设和验收过程中受益农户参与监督、决策较少，责任权利不清晰；从运行管理的角度，水利管护主体不明确且产权改革不够深入，政府筹资为管理经费的主要来源，无法落实管护责任，难以保证工程效益的发挥。

2 水利工程管理体制改革措施

2.1 转变思维，适应形势发展

将资源配置、价值规律的优化观念贯穿于水利工程体制改革的全过程，在行动和思想上转变思维方式[3]。例如，生产经营性库区旅游、水产养殖、供水生产等实践工程，结合商品交换与生产要求强化成本核算，合理确定价格且不断提升产品质量，此外要顺应形势发展不断提升职工综合素食，加强各个环节管理和思维方式的转变[4]。

2.2 创新机制，实行多元投入机制

根据相关政策要求和工程管理实际情况，准确掌握经营型、准公益型、公益型水管单位的性质，实事求是的合理划分水管单位类型，并明确财政补贴标准、资金用途、人员编制和收支范围等内容[5]。为解决职工后顾之忧问题以及形成符合实际的补偿机制，水管单位必须为职工加入社会保障体系，购买相应的保险。通过实行统一水价政策和顺应市场、形势发展要求，结合先服务、再收费相关政策建立一套新的运行机制，供水实行合同制以减少征管环节，提升服务质量形成良好的服务机制。对于农业用水管理，改革按亩收费方式以及加快安装计量用水设施，做好农业水费征管和节约用水宣传工作；针对水利工程维修养护，实行市场化、企业化管护机制，提高维修质量及精简单位人员；资产管理方面，将静态和动态管理相结合强化资金使用，实行分级管理和使用水利工程资金收入、资金转让制。因此，为促进水利事业发展必须建立良好的运行管理和监督机制[6]。

2.3 立足实际，妥善处理各方关系

工程管理体制改革是要理顺管理体制、改革不适应的生产关系，而不是将原有的所有规范、制度和政策全部废除，通过创建良好的生产关系不断提升工作效率、释放职工生产积极性以获取更大的经济效益。体制改革作为一种有效手段，其主要目的是发展、增效、稳定，具体的改革工作必须以科学发展观为指导依据，以发展、创新、求实、稳定的态度实施改革，妥善处理各个方面与改革工作间的关系，具体如下：

1)科学处理水管单位与行政管理部门之间的关系。考虑各自的职能将合理划分灌区管理、江河堤防、灌区排涝、水库防洪、水执政工作的责权利；严格按照法律规范进行管理，不能过细、过死、过多的管理水管单位内部的生产经营活动，在满足法律、法规要求的条件下充分发挥水土资源优势，面向市场实行水商品服务、管理、销售和生产，通过加强管理公益性资产确保水利设施完整性和安全性，做好水土保持、防洪减灾、排涝等工作，不断提高国有公益性资产价值，逐步形成相得益彰、相互支持、相辅相成、政事分开、政企分开的新型关系。

2)合理处理水管单位自身经济与社会效益。管理过程中水管单位应考虑自身情况，必须综合处理好自身社会与经济效益这个关系；对此，管理体制改革要明确各级财政部门应承担的补助份额以及界定两者的价值量、资产量，将其合理确的划分每个水管单位[7]。

3)合理处理内、外部间的关系。理顺内、外部关系为推行体制改革的关键，其中外部管理体制涉及流域机构、各级水行政主观部门、省市县各级政府的权责划分，改革后必须理顺这些复杂的关系；内部管理体制主要涉及流域、水管单位和灌区的权责划分，通过对分配、财务、认识等改革理顺这些关系。理顺一项关系为做到左右、上下关系协调的重要基础，增强其抵御自然灾害的能力充分发挥水利工程经济效益和社会效益，逐渐实现体制改革的目标。

4)准确处理引进人才和机构精简间的关系：人员过多而无法安置为工程管理体制改革最常见的问题，大量人员失业、下岗势必会对社会安定和水管单位内部发展产生不利作用；此外，吸收和引进专业技术、管理人才为推动水利事业发展的驱动力。所以，要多超编和非生产人员进行缩减，实行轮岗待岗、离岗休息、鼓励脱产学习和辞职等方法精简人员队伍，配置社会保障措施妥善安置这批人员；同时，按照定薪、定岗、定责、定员、定编等要求引进知识丰富、专业水平高的人才充分发挥其才能[8]。

2.4 积极探索，改革多样化经营机制

水利的建后管护逐渐引起人们的高度重视，为指导水利管理体制改革出台科学有效的指导性文件，各地区积极探索形成适合当地的管护模式[9]。对于投入机制，有些地区出现了抵押借贷融资机制和小型水利设施流转交易的模式；关于建设管理，有的乡镇形成了能够显著提升工程质量的一体化建设管理模式；对于建后管护，从多个方面综合提升了对工程的管理水平，有效解决了设施老化失修、资金投入不足等问题，为提高水利工程效益奠定了基础[10]。

3 结 论

当前，我国水利工程管理体系普遍存在管理不到位、管理体系错综复杂、管理观念落后等问题，新时期经济发展要求与传统的管理制度极不协调。为制定系统完善的水利管理体制以及推动水利事业的持续发展，需要对现有改革试点经验不断的总结与探索，改革创新管理体制、顺应社会经济发展以及不断创新管理观念。