左健：中日比较后对中国大城市全面推进垃圾干湿分类的再思考

近两年来，垃圾分类话题热度居高不下，行业内不少人认为垃圾分类不仅仅涉及技术问题，更涉及到公共管理问题。在这一方面，日本、德国等有着丰富垃圾分类实践经验的发达国家的做法成为固废行业内许多人研究的内容。12 月20 日，湖南大学公共管理学院教授左健在“2019（第十三届）固废战略论坛”上分享了她在中日之间垃圾分类细分领域方面的比较研究成果。

日本的固废管理 日本垃圾分类的历史课题和对策

日本自二战后面临严重的环境问题，蚊蝇滋生，流行病扩散，为改善公共卫生水平，保持舒适的生活环境，日本将固废处理作为环境卫生对策，制定了《清扫法》。

到20 世纪60-70 年代，日本进入了高速发展期，产业废弃物快速增加，公害问题日益突出，《废弃物处理法》出台并进行了多次修订。

20 世纪80 年代，日本进入了泡沫经济时期，废弃物产生量不断增加的同时，成分也变得更为复杂。虽在早前就已提出再循环利用，但却难以应对日益增长的废弃物处理量，构建“循环型社会”的理念应运而生。

20 世纪90 年代，日本废弃物治理的主要课题聚焦到了废物产生抑制和回收利用，针对各种资源垃圾的回收利用、有害物质（包括二恶英）控制、以及可应对固废种类和性质多样化的处理体系，出台了《环境基本法》《二噁英对策特别措施法》《产废处理指定设施整顿法》《容器包装回收利用法》《家电回收利用法》，并二次修订了《废弃物处理法》。

进入21 世纪，日本开始推进3R 以构建循环型社会，并进一步加强产业废物处理对策，以及非法投弃对策，出台了《循环型社会构建推进基本法》，针对建设废弃物、食品废弃物、PCB、废车和小型废家电回收利用的一系列个别法，以及《产废特别措施法》，并再次修订了《废弃物处理法》。

日本现有的法规体系

日本现有的法规体系以促进循环型社会的构建为主要目标，出台了《资源有效利用法》，从产品设计和制造阶段下手，提高产品的“环境友好”程度，构建制造商自主回收和再生利用体系；出台了多种资源垃圾的《回收利用法》，促进资源垃圾的再生利用；出台了《循环基本法》，明确了循环型社会的定义是抑制天然资源消耗、减少环境负荷；确立了资源循环利用和废物处理的优选顺位原则，依次是：①减量、②再使用、③再生利用、④热回收、⑤妥善处分。

针对循环型社会的构建进程，设立了三个定量考核指标：

“入口指标”：资源生产性=GDP/天然资源投入量，2020 年的目标值为46 万日元/吨（2010 年37.4 万日元/吨）。

“循环指标”：循环利用率=循环利用量/（循环利用量+天然资源投入量），2020 年的目标值为17%（2010年15.3%）。

“出口指标”：最终处分量=最终填埋量，2020 年的目标值为1700 万吨/年（2010 年1900 万吨/年）。

左健强调，法规制度的建立是最基本工作，真正实现目标需要切实可行的计划和社会各单元的贯彻执行。她以《容器包装循环利用法》为例，介绍了日本通过对塑料容器制造企业和食品制造企业征收废包装材料再生利用费，促使生产企业优化设计以减少包装量，促使使用企业减少使用和提高再利用率。

日本现有的固废法规体系

目前的固废处理及3R 对策

左健介绍了日本社会为促进公众与企业对3R 的理解与合作，推出了一系列宣传活动：

3R 促销月 ：为寻求公众和企业对“3R”的理解与合作，每年10 月被指定为“减量、再利用和回收利用促进月”（3R促进月），相关部委、地方政府和组织开展各种倡议活动。

3R 促进全国大会（2006-至今）：由环境省和地方政府共同举办的论坛，将民众、企业和政府聚集在一起，交流构建循环型社会的相关知识和经验，并为每一位参会者提供一次检讨其“生活方式”的机会。该大会的前身是自1992 年以来一直举办的“垃圾减量促进全国大会”。

环境大臣对循环型社会创建功劳者表彰（2006-至今）：显著成就的个人、公司和组织、每年“3R 促进全国大会”上举行颁奖仪式。

环保购物运动（2000-至今）：环境省与3R 活动推进论坛以及经济产业省，连同地方各级行政机关、分销商和消费者团体，共同开展“环保购物运动”。

3R 推动大师：环境部长委托3R 推动大师（容器/包装废物产生控制推动员）启发教育民众。

对策成果—日本固废总产生量的变迁

在采取上述措施之后，日本的固废总产生量呈现出下滑趋势；固废最终填埋量逐年下降，减量化量逐年上升，变化也十分显著；资源化量和循环利用率随着相关法规的不断出台而逐年上升；二噁英物质在日本各界的广泛关注和系列措施后，环境浓度下降到1997 水平的1%。

日本固废总产生量的变迁

日本固废最终填埋量和减量化量的变迁

日本资源化量和循环利用率的变迁

日本二噁英物质的排出量变迁

左健总结道，当今的日本拥有充实的废物处理和回收利用体系，但曾经面临与发展中国家相同的课题。任何成果的取得都不是一蹴而就的，需要经历漫长的探索与推动，如今日本取得的固废处理成绩是通过管理体系和硬件设施的不断建立和完善，并互为支撑、逐步实现的。

关于垃圾分类的思考垃圾分类的目的

针对这些思考，左健认为，垃圾分类的目的是为了固废处理和资源化体系的最优化，即：实现同样功能时通过垃圾分类获得最低社会成本（资源、能源和费用），或者是同样社会成本下通过垃圾分类提高了固废处理和资源化体系的功能。因此，采取哪种分类方式，应将多个具有现实可行的分类方法放入系统中去评估，系统边界须包含因分类带来的所有影响，正确的系统边界是公平评估的前提。

垃圾分类方法的筛选

左健表示，垃圾分类方法的筛选一定要定量分析。垃圾分类牵一发而动全身，此消彼长的影响需要定量后累计获得综合评估结果。建立数学模型、通过情景分析、采用定量评估指标（LCE、LCCO2、LCC 和最终填埋量），可高效、准确地筛选出具有全生命周期合理的垃圾分类方法。

中日食品关联有机垃圾的分类和资源化比较—日本的评估

左健介绍了其参与的日本有关食品有机废弃物回收利用的课题成果。日本在食品废弃物回收利用法颁布后，曾考虑将食品关联企业的食品有机废弃物和家庭产生的食品有机废弃物进行单独回收利用，提高有机废弃物循环利用的同时，减少垃圾的收运成本，同时获得更高的垃圾发电效益。家庭食品有机废弃物的分类/处理方式包括下水管道食物残渣破碎机、食物残渣干燥机、食物残渣堆肥机、人工分选等多种选项。但经过5 所大学耗时5 年的研究后，最终得出暂不在家庭中强制推行湿垃圾（食品有机废弃物）分类。因日本主要采取焚烧方式进行垃圾处理，湿垃圾全部分出后，会导致可燃垃圾热值大幅提高，已建成垃圾焚烧设施需全面改造才能应对的问题。

中日食品关联有机垃圾分类和资源化对比—日本现状

目前，日本对企业和家庭产生的食品有机垃圾实行区别对待。

针对不同的食品关联企业，设定了不同的回收利用率，其中有机废弃物产生贡献比较高的食品制造企业从初期目标的85%提高至95%，食品批发企业维持70%不变，食品零售企业从45%提高至55%，餐饮企业从40%提高至50%。此外，每年产生100 吨以上食品垃圾的企业需要提交报告。

针对家庭产生的食品垃圾的回收利用，国家没有强制措施。因垃圾的主要处理方式为焚烧，一般家庭垃圾普遍分为：1）资源垃圾（有回收标识的塑料和玻璃容器）、2）可燃垃圾、3）不可燃垃圾。各地方政府可根据实际情况决定是否对家庭食品垃圾单独收集和回收利用，以及是否对自主购买食品垃圾堆肥机的家庭进行补助。

中日有机垃圾分类和资源化对比—上海的实证

2019 年7 月1 日，《上海市生活垃圾管理条例》正式实施，垃圾分类成为影响到每位市民生活的热点话题。目前，上海已进行了2 万多个分类投放点改造，4 万多只道路废物箱标识更新，配置湿垃圾车1395 辆、干垃圾车3086 辆、有害垃圾车84 辆、可回收物车192 辆，建成可回收物服务点13998 个、中转站181 个、集散场9 个。吨垃圾分类服务费用约390 元/吨，超过干垃圾焚烧成本的300 元/吨，湿垃圾生物处理成本的380 元/吨。

上海全面推行垃圾分类数月后，干垃圾减少6000 吨/日，湿垃圾增加4000 吨/日；吨干垃圾热值提高约30%（吨发电量可提高25%）；垃圾电厂若热负荷不变则处理能力下降20% ；渗滤液产生率减少30%。

面对以上结果，左健谈道，我们必须认真思考现有的硬件设施与管理体系是否能承受以上结果带来的影响；干湿分类带来的影响此消彼长，综合作用是否使城市固废体系更优；是否还有其他措施和空间，提升垃圾分类对系统的正影响。

垃圾分类—时空调配措施

左健建议垃圾分类可以因地制宜，通过时间和区域的调配、逐步执行，力求和现有设施以及规划设施匹配，尽量不增加额外的投入。比如：垃圾并没有因为分类而增加，是否可采取不同的时间收运不同种类的垃圾，满足收运需求而不增加收运车辆等。

综上，垃圾分类方法可根据当地垃圾处理设施的适用性、不同地点、不同时期有所不同，判断标准是实现同等功能，社会综合成本投入最小为优。

垃圾分类—减量和再利用先行

日本在垃圾分类进程中，先是加强了资源垃圾的回收利用，但发现该举措难以应对不断增加的垃圾量，后将固废对策的重点转移到垃圾减量和再利用环节，由最初的R（Recycle）调整为3R（Reduce、Reuse 和Recycle），并在法规中明确了资源回收和处理的优先顺位原则：减量→ 再使用→ 再生利用→ 热回收→ 正确处分。这一原则对中国具有借鉴意义，在进行垃圾分类之时，实施减量和再利用举措，既可减少资源的浪费又可减少分类的压力。垃圾收费是日本进行垃圾减量和再使用的重要举措，日本通过购买专用垃圾袋进行垃圾按量收费的方式在中国是否行得通，中国的垃圾费收多少、如何收？这是一个紧迫课题。

资源垃圾的回收利用—需要易辨识、易再生

推动资源垃圾回收利用，需要清晰和统一的标识，需要产品在设计和制造上下功夫，使资源垃圾易辨识、易回收和再加工。

左健最后总结道，垃圾分类是提升城市固废处理体系的重要举措，牵一发而动全身，需要以系统最优为目标，通过定量评估进行筛选。利用时空调配手段，细化优化分类措施，尽可能实现全过程合理。会议主题的“博弈竞合生态互联”，其本质就是创造某一时期，最优且稳定的系统。

左健在日本有十年的环保技术评估、城市环境系统优化和环境政策研究经历，回国后扎根环保企业十余载，现在大学公共管理学院从事环境政策和环境经济的研究工作。“技术可以改变一个点，政策可以改变一个面”，精准的政策可以有效提高社会资源的投入效率和收益，左健希望未来能与固废领域的各方力量携手合作，在环境政策领域贡献微薄力量。