新时代的机构改革：进程、特点与阻力

杨兴坤

(北京建筑大学 经济与管理工程学院，北京 100044)

2018年正值改革开放40周年，包括行政体制改革在内的各项改革都取得了举世瞩目的成就。我国社会经济发展步入了新时代，社会主要矛盾发生了变化，我国的机构改革也开启了改革开放以来的第八轮改革，新时代的机构改革既呈现出新的特点，也存在巨大的阻力。

一、 相关研究文献综述

(一) 国外相关研究综述及动态

国外关于机构改革的研究主要是从行政改革的角度进行的，20世纪60年代以后，行政改革研究在世界范围内快速发展。以1968年锡拉丘兹大学召开的明诺布鲁克(Minowbrook)会议为标志的新公共行政突出强调社会公平和相关价值问题。20世纪70年代末以撒切尔夫人上台为标志的新公共管理运动真正开启了西方国家政府结构重组和再造的改革[1]。

以英国的大部制改革为例，早在20世纪60年代，英国便开始在内阁中组建超级大部(Giant Department)。1979年，以撒切尔为代表的保守党上台执政，先后推出了一系列改革措施：发起了反对浪费和低效率的运动，成立了一个直接向首相负责的效率小组(Efficiency Unit)，负责对政府各部门的效率进行评审，并寻求进一步改革的途径；实行大规模的私有化和政府结构性改革。1988年，根据效率小组提出的报告《改善政府管理：下一步行动方案》(Improving Management in Government: The Next Steps)报告(也称《伊布斯报告》)，英国政府开始将提供公共服务的职能从政府各部分离出来，成立半自治性的执行局(Executive Agency)来承担执行工作[2]。

美国克林顿政府自1993年以来，积极推行压缩政府规模、裁减联邦雇员及放松管制的改革，将政府部门的一些机构建制转移出政府，将部门职能进行重组整合[3]2-3。

澳大利亚于1983年末发布了《澳大利亚公共机构改革方案》，确立了机构改革的总体目标，提出了整体性政府(Whole of Government)的策略[3]5。

日本国会于1998年通过了改革方案并制定了多部改革相关的法律，改革以执政党的施政纲领、政策目标、职能相近度以及利益的相关度为标准，以克服“部门主义”为目标，对内阁的各部委进行重新的调整、整合，使政府职能更趋合理。改革后日本政府内阁由原有的1府22省厅改为1府12省厅[3]6-7。

纵观西方的行政改革运动，可以看出其呈现以下发展态势：新公共行政学重点关注公平与效率的争论，到新公共管理运动关注政府重组和再造，随着全球化的发展，新公共行政学重点关注全球公共行政的走向，再到近年来的对公共管理理论的替代，重点研究和关注公共服务理论。

(二) 国内相关研究综述及动态

我国改革开放以来，已经进行了八次机构改革，2018年以前的历次机构改革都是从政府内部讨论改革问题，2008年以来的大部制改革，有了整体性治理、系统性思维的理念。新时代即2018年的机构改革将党和国家机构等公共管理组织作为一个整体看待，跳出政府来看待机构改革问题，是一种全新的改革视角。目前关于新时代机构的相关研究主要集中在以下几个方面：一是对四十年来机构改革的总结。代表性的学者有高小平[4]、竺乾威[5]、周志忍[6]、沈荣华[7]、宋世明[8]、许耀桐[9]等；二是关于新时代机构改革的逻辑。这一研究主题的学者主要有张康之[10]、毛寿龙[11]、李文钊[12]等；三是有关机构改革背景下的地方机构改革问题。学者主要包括孙柏瑛[13]、李永清[14]等；四是重点探讨深化党和国家机构改革的重要性与国家治理。学者主要有唐任伍[15]、马怀德[16]等；五是聚焦地方机构改革问题研究。这一研究主题的学者有刘晨曦[17]、王顺顺[18]、刘军磊[19]等。

国内公共管理和行政学发展时间还不长，纵观有关行政(机构)改革的研究，前期受新公共行政学和新公共管理运动的影响，比较重视政府重组(即机构改革)研究，研究相对零散。进入新世纪以来，从行政改革研究理念、研究方法、研究重点选择到系统研究、实证研究等各个方面都得到了进一步深化，同时，学界也意识到应加大行政改革理论及学科体系的研究。近年来，理论研究重点呈现以下趋势：从公共管理理论转向服务型政府及公共服务理论，从治理理论转向多(中心)元治理理论及整体性治理理论。

二、 大部制与我国大部制改革历程

20世纪80年代以来，行政改革浪潮——新公共管理运动席卷全世界，大部制就是在这种改革运动中应运而生的。大部制是大部门体制的简称，是指政府将性质相似、职能类同、业务相近的政府部门进行有机整合，从而达到统一、精简、效能的目的，有效化解政府职能交叉、政出多门、多头管理等问题，以提升公共服务品质。自20世纪80年代以来至今，中国先后进行了大规模的行政体制改革。经过40年的调整与改革，取得了巨大的成就，包括2018年的改革，期间已进行了八次行政体制改革，详情见表1。

(一) 2008年大部制改革起步

2007年10月党的十七大报告首次提出了“大部制”，党的十七大报告指出“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。”中国共产党第十七届中央委员会第二次全体会议通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》指出：“按照精简、统一、效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，紧紧围绕职能转变和理顺职责关系进一步优化政府组织结构，规范机构设置，探索实行职能有机统一的大部门体制，完善行政运行机制。”2008年3月，第十一届全国人大一次会议审议通过了《国务院机构改革方案》，根据该方案，改革后，除国务院办公厅外，国务院组成部门设置27个，正式开启了大部制改革的步伐。

(二) 2013年机构改革和职能转变并重

2012年11月党的十八大报告指出“稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系。”2013年3月第十二届全国人民代表大会第一次会议审议通过了《国务院机构改革和职能转变方案》，根据该方案，改革后，除国务院办公厅外，国务院设置组成部门25个，大部门制改革迈出重要步伐。

(三) 2018年党和国家机构改革整体推进

2017年10月党的十九大报告指出“统筹考虑各类机构设置，科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责。……在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公。”2018年2月十九届三中全会通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》[20]，2018年3月第十三届全国人大一次会议表决通过了关于国务院机构改革方案的决定，3月21日，中共中央印发了《深化党和国家机构改革方案》[21]，国务院机构改革成为《深化党和国家机构改革方案》八个大方面改革的一部分。根据该方案，改革后，除国务院办公厅外，国务院设置组成部门26个。至此，可以讲，大部制改革走过十年历程，取得了革命性、突破性进展。这是以习近平为核心的党中央站在新的历史时期、新的高度，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，擘划了党和国家机构改革的蓝图。从这种意义上来说，《深化党和国家机构改革方案》已经超越了大部制改革或行政体制改革的范畴，成为新时代行政体制改革乃至政治体制改革的指针，体现了新时代改革的方向。

表1 改革开放以来历次机构改革概况

三、 新时代党和国家机构改革的特点

(一) 改革的全面性

从《深化党和国家机构改革方案》(后文简称方案)所涉及的内容来看，此次改革凸显了改革的全面性。如下文图1所示，方案涉及党中央、全国人大、国务院、全国政协、行政执法体制、跨军地、群团组织、地方机构等八大方面的改革内容，涉及了党和国家机构的方方面面，可以讲，改革没有了“真空地带”。《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》中关于党和国家机构改革的内容都体现在了方案中。

如下文图2所示，《深化党和国家机构改革方案》涉及了宪法中的所有国家机构，其中行政执法体制改革涉及到了人民法院、人民检察院等，监察委员会(即监察体制改革)在方案第一部分深化党中央机构改革中也作了专门论述，其中宪法中没有涉及的群团组织，在方案中也用专门的一部分加以论述。

图1 党和国家机构改革内容简图 资料来源：根据《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》绘制。

图2 我国的国家机构① 资料来源：根据《中华人民共和国宪法(2018年3月11日修正案)》绘制。

(二) 改革的整体性

众所周知，改革包括政治体制改革、行政体制改革和经济体制改革，任何一项改革都涉及到其他方面的改革，牵一发而动全身，没有整体性思维和全局性观念，改革难以向纵深推进。可以讲，此前我国的历次行政体制改革，都是从行政体制改革看行政体制改革，没有做到跳出行政体制改革来审视改革本身，这也是我国政府机构改革“不推不动，推亦不动”的部分原因。因此，我国的党和国家机构改革是包含政治体制改革、经济体制改革、行政体制改革在内的整体性、系统性、综合性改革。

《深化党和国家机构改革方案》突出了改革的整体性、全局性。以习近平为核心的党中央站在新的时代，筹划改革。方案既没有拘泥于党政分开，也没有受缚于传统的所谓政治行政二分论，而是将政府机构改革作为改革的一部分，置于整体性改革方案中，从整个国家机构改革来筹划政府机构改革，不仅跳出了行政体制改革和政治体制改革的观念束缚，同时还考虑到了党自身的机构改革问题。可以讲，改革方案的战略高度和历史高度、战略的整体性和全局性考量都是史无前例的。

同时，改革方案中为了加强党中央对涉及党和国家事业全局的重大工作(如党和国家机构改革)的集中统一领导，将中央全面深化改革领导小组等4个领导小组改组为委员会，负责相关领域重大工作的顶层设计、总体布局、整体推进等工作。

《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》第五部分(统筹党政军群机构改革)对改革也作了整体性安排。该部分对完善党政机构布局，深化人大、政协和司法机构改革，深化群团组织改革，推进社会组织改革，加快推进事业单位改革，深化跨军地改革等方面作了详尽论述。

(三) 改革的系统性

站在新的历史起点，《深化党和国家机构改革方案》将党和国家机构的改革问题作为一个整体进行系统思考，全局谋划，而不再是孤立地考虑改革的某一个方面。可以讲，改革方案所涉及的八个方面的改革，每一个方面都是一个有机的系统，而各个方面又相互影响。而在涉及到具体某一方面改革的时候，即是系统思维的方法，将相同、相近、相似的业务和职能划分归并到同一个部门进行集中统一管理。例如将国务院三峡工程建设委员会及其办公室、国务院南水北调工程建设委员会及其办公室并入水利部，又如深化跨军地改革，理顺武警部队领导管理和指挥使用关系，再如深化行政执法体制改革，都用了“整合组建”一词。

可以说，系统性思维在改革方案所涉及的每一个领域都有所体现。方案中“集中统一”一词出现了21次，“统一管理”一词出现了10次，“统一”一词出现了79次，这也从一个侧面体现了改革的系统性。从某种意义上来说，党和国家机构改革如果不将某一方面的职能作为一个整体来进行系统性考量与设置，不仅难以提高机构效率，而且也难以有效地进一步推动和深化改革。

(四) 改革的重构性

总体来看，此次党和国家机构改革继承和发扬了历次机构改革的经验。改革不是一劳永逸的，需要根据社会经济的发展，不断地改革和调整，但改革并不是另起炉灶，而是在已有改革的基本框架和路径的基础上作出新的改革和调整，重构性指的是这种改革和调整的力度是空前的、极大的。

《深化党和国家机构改革方案》是一次力度超大的重构性改革。为了实现党内监督和国家机关监督、党的纪律检查和国家监察有机统一，为了实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖，组建了国家监察委员会，这本就是对国家权力机构的重构，实现权力的制衡。同时，整个改革方案并不是小修小补式的改革，是对党和国家机构的大刀阔斧的改革，从这种意义上来说这不是一次渐进式改革。

方案中“组建”一词出现了64次，“整合”一词出现了45次，“不再”一词出现了34次，“重新”一词出现了6次。这也证实了该改革方案对党和国家机构进行了许多重大改革。

(五) 改革的前瞻性

依据此次《深化党和国家机构改革方案》，国务院机构改革将机构压缩到26个部门，延续了大部制改革的理念。但是，并不能简单地从大部制改革的角度去理解和认识此次党和国家机构改革，此次机构改革并不特别强调机构的多少和部门的大小问题，而是在新时代的到来和社会主要矛盾的变化背景下，根据当前需要以及未来较长时期内经济、社会发展的要求，为化解现实问题与应对未来挑战作出的前瞻性改革。例如组建自然资源部、生态环境部、退役军人事务部、应急管理部等，在某种意义上来说就是因应未来的需要和挑战。

此次机构改革把国务院机构压缩到26个部门，体现了大部制理念。但是，我们并不能仅仅从大部制的角度去认识和理解机构改革，此次机构改革并不强调机构的多少和部门的大小问题，而是在社会高度复杂和不确定的条件下，根据现实需要以及未来一个较长时期经济、社会发展的要求，把解决现实问题与把握未来的前瞻性统一起来，从而作出了系统规划。

四、 新时代机构改革的阻力分析

任何一次改革都会有来自各方面的阻力，作为有史以来力度最大的机构改革，新时代机构改革的阻力也是极大的。改革的阻力有来自部门内部的阻力，也有来自外部的阻力；既有既得利益者的阻力，也有利益受损者的阻力；既有人财物方面的阻力，也有思想观念方面的阻力。

(一) 部门利益难以超越

此次党和国家机构改革涉及职能整合和调整，部门合并，机构重组，意味着权力和利益的重新分配。而某些部门不愿意合并，不愿意整合的原因很大程度上就是因为部门利益受损。部门被合并，职能予以放弃，就意味着失去权力，放弃部门利益。因此一些部门可能会不愿意合并其他部门，不愿意放弃某些职能，甚至有意识地阻碍改革，这是改革的阻力之一。

在计划经济向市场经济转型过程中，部门同时拥有计划之权和市场之利，一个部门或系统往往约等于一个完善的链条——源头是垄断性的公共权力的支撑，中下游则是纷繁复杂的挂靠产业和中介机构，多年来形成的“权力部门化，部门利益化，利益集团化”的格局，并没有完全打破，职能重叠交叉，多头管理，推诿扯皮的状况也并没有完全改变。而要打破这种格局、改变这种状况，需要超越部门的利益，需要整个部门尤其是部门决策层，以党和国家的利益为重，站全局的高度，超越部门利益[22]。

(二) 部门职能难以厘清

从《深化党和国家机构改革方案》来看，无论是党中央机构还是国务院机构改革，无论是行政执法体制改革，还是跨军地改革，都需要进行职能整合，以达到集中统一领导和管理。因此，需要厘清哪些职能是哪个部门的，哪些职能需要整合到哪个部门去。但问题是：一方面有利益的职能，可能各个部门都会据理争取，不重要的职能各个部门都不愿意承担；另一方面，在社会高度复杂化的今天，社会公共事务也越来越纷繁复杂，某些职能要明确地划归给某个部门可能会较难，会出现“剪不断，理还乱”的情况，即使这种情况在大的机构或部门之间比较少，但是改革过程中，在对内部科室进行职能整合的时候还是有可能出现这种情况。从这种意义上来说，如果所有的公共管理职能都能很容易、很简单地归并到某一个部门的话，也就不会出现公共事务的不可治理性问题。因此，厘清、理顺、整合部门及机构职能是机构改革难点之一[22]。

(三) 机构难以有机合并

如前所述，此次党和国家机构改革涉及重新组建很多部门，也涉及很多部门或机构的职能整合。尽管按照改革方案新的机构很快就可以挂牌成立，但是机构的有机合并不是简单的叠加，还涉及深层次的组织文化、思想观念、运行机制等多方面的有机整合。机构合并后，人员也需要到新的部门，可能一时难以适应新的工作环境、新的工作方式，以致产生抵触情绪，都会增加改革阻力。机构合并后，要达到高效、良性运行，还需要长期的磨合[22]。

如果机构不能有机合并、有机整合，将会导致运转不协调，貌合神离的情形，出现1+1<2的情况，可能比机构合并前效率更低。改革的目的之一就是要加强集中统一管理，提高工作效率。方案中“高效”一词出现了10次，“提高”一词出新了13次，“效率”一词出现了4次，“效能”一词出现了2次，从一个侧面也能体现提高工作效率的要求。总之，机构的有机合并是比较难的，需要很长的路要走。

(四) 人员难以合理分流

人员的分流问题始终是历次改革的一个难题。新一轮党和国家机构改革改革有诸多部门或机构不再保留，需要精简机构、合并部门，必然涉及人员的相应调整和分流问题。

如何合理分流精简下来的人员，是改革的一大难题。不能合理地分流人员，就不可能达到机构精简的目的，导致机构再度膨胀；不能合理地分流人员，也可能出现不稳定的社会因素。来自被合并掉的部门的阻力可能更大，举个简单的例子来说，例如省级政府要合并掉一个部门，那么合并掉的部门，诸多正副厅级、正副处级领导干部如何安置，一般公务人员如何安置，都将成为改革的现实难题。

同时，部分公务人员除了熟悉自身业务外，在市场中缺乏社会竞争力也增加了分流的难度。一部分人员可能面临失去“公务员”身份问题，如果人事制度改革不能同步推进，被分流的人员充满后顾之忧，可能分流工作难度会更大。

(五) 部门难以有效监督

对公共权力的有效监督是世界性的难题。机构的改革和整合会在某种程度上导致部门规模扩大、权力集中。可能会将原来分散在各个部门的权力、利益集中到更大的部门中，会更加难以对相应的部门或机构施以有效监督，从而损害公共利益。从这种意义上来说，改革后对部门的监督难度加大了。

如何对公共权力实施有效的监督以及怎样监督？尽管我们有党的监督、人大的监督、上下级政府的监督以及新闻媒体甚至个人的监督，但是由于信息不对称等原因，都难以进行有效的监督，尤其是难以实现对部门和机构内部的监督。正是为了解决对公权力的全覆盖监督，此次党和国家机构改革，在经过几年的监察体制改革和试点推广后，正式在党的机构中建立起了全新的监察体系，新的监察委员会将会在党和国家机构的全面监督中起到至关重要的作用。但是在监督形式上，本文认为还需要不断地改革和探索，近年来实行的党的巡视制度以及中央、国务院向各地派驻督查(导)组的形式(如国务院大督查、环保督察组、中央扫黑除恶督导组等)取得了良好效果，可以不断总结推广。

五、 破解我国政府机构改革阻力的策略与建议

面对新时代我国政府机构改革的阻力，我们可以从以下几个方面入手来有效地破解改革的阻力：

(一) 强化党的全面领导机制

各级党委和政府，只要将党和国家机构改革看作是关系党和国家事业全局的重大政治任务，坚决维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导，统一思想，强化“四个意识”，加强党的组织领导，加强党对机构改革的集中统一领导，任何改革阻力都可以破解。

(二) 建立党政统筹协调机制

新时代的党和国家机构改革是跨党政、跨军地的改革，会涉及到很多机构重组合并以及党政合署，也会重新组建不少新的机构和部门。为了破解上述改革进程中出现的阻力，可以建立相关部门和机构一把手或负责人参与党政统筹协调机制，相关部门的责任人现场统一协调化解改革中遇到的问题和困难。

(三) 推行编制法制约束机制

为了强化机构改革中编制的刚性约束力，省级机构改革和市县机构改革，可以出台地方性机构编制法律或法规，对机构改革方案、进程、部门设置、内设机构、机构运行机制、改革责任追究等相关问题做出规定，严格机制改革进程中突破机构编制法规。

(四) 实行机构限额管理机制

目前省级机构改革基本定型，机构数量设置大致在50至60个左右。可以对省级机构的内设机构数量和编制数量实行限额管理。对市县机构改革来说，各个省市(区)基本上是由省级政府出台市县机构改革方案，市县具体组织落实，因此可以考虑设置市县机构数量上限，禁止突破上限，鼓励机构数量减少，同时考量人口、经济总量等因素，设定内设机构数量和编制数量上限。

(五) 构建部门职能整合机制

深化机构改革，应构建有效的职能整合机制，即将党和国家机构性质相似，职能类同，业务性质相近的部门进行有机的整合，达到统一，消除职能交叉、多头管理的问题。哪些部门或机构需要合并？哪些部门或机构需要裁撤？并入哪个部门？裁掉哪个部门？需要涉及职能整合的相关部门进行深入研究分析和沟通协调，科学地设置、裁撤、合并部门，才有利于机构的良性运行和进一步深化机构改革。

(六) 健全机构内部运行机制

为了使改革后的机构能高效、良性地运行，应建立机构内部良性运行的机制，如内部分工机制、沟通协调机制、信息共享机制等。专业化分工越来越细，是人类社会历史发展的必然趋势。公共事务的复杂性也决定了公共组织必须实行必要的分工。无论是商业部门还是公共组织，分工机制对于组织本身的有效运转和部门目标的实现都是必不可少的。无论是大部制改革还是新时代的机构改革，部门之间和部门内部的分工都必然存在，否则，部门将无法运行。分工会使沟通协调变得困难，因此健全内部运行机制并制度化，有助于机构良性运行和深化改革。

(七) 建立部门信息共享机制

改革后的机构有效运行离不开共享机制的建立。建立信息共享机制或搭建信息共享平台，是指建立人、财、物和信息在不同部门之间的自由流动和交换的机制或平台。公共部门的工作离不开不同部门之间信息和资源的流动和交换，这种流动包括横向的和纵向的。世界各国政府都意识到资源共享机制对政府有效运行具有重要意义，纷纷在实践中确立了资源共享机制。澳大利亚政府在整体性政府理念的推动下在政府网站上开通了共享空间(Share space)；美国政府则专门成立信息共享政策协调委员会(Information Sharing Policy Coordination Committee)， 并出台了一系列指导方针推动信息资源在不同部门和不同层级之间的流动。美国国土安全部的信息分析与基础设施保护局乃是专门负责信息分析处理和共享的部门。

(八) 夯实机构改革责任机制

各级党委和政府应建立机构改革责任追究机制，对不落实机构改革任务、阻挠改革、利用改革获取个人利益、违规选人用人和提拔干部、突破机构改革法律法规、超限设置机构数量和机构编制等机构改革进程中出现的问题进行严肃问责，破除改革阻力。

(九) 完善机构改革配套措施

新时代的机构改革涉及面极其广泛，是一项系统工程，必须重视改革配套问题。应坚持系统的改革理念，同时推进配套改革。例如事业单位改革，加快中介组织发展，规范行业协会、商会等。同时要注意协同推进政治体制改革和经济体制改革，协调党政关系、军地关系、党政与群团组织关系。需要改革推动者以全局观念和系统思维来处理改革中遇到的问题，以进一步全面深化改革。

总之，各级党委和政府应充分认识到深化党和国家机构改革的重大意义，改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革，是关系党和国家事业全局的重大政治任务。站在实现中华民族伟大复兴的中国梦的高度，统一思想认识，强化组织领导，地方各级党委和国家机构尤其是主要领导，要勇担改革责任，坚决将改革任务落实到位，就一定能化解改革进程中的困难，破解改革进程中的阻力。

注释：

① 1.根据宪法第三章国家机构绘制，图中地方各级人民代表大会和地方各级人民政府包括民族自治地方；2.宪法序言中写到：“中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织”，图中据此绘制。