浅析水行政执法中对牵连违法行为的定性和处罚

朱怡冰

（作者单位：南四湖水利管理局上级湖水利管理局 272000）

水行政执法是流域水治理体系的重要手段，是水行政管理工作的组成部分，也是水利部门履行法定职责的主要方式。水行政执法直接面向人民群众，理论性和实践性较强。但实际执法过程中，由于执法人员多偏重于学习行政法知识，而对法学理论和其他法律法规了解不多、理解不透、运用不足，对案件涉及的法理认知不清晰、不全面，导致在水行政管理过程中，存在对牵连违法行为案件的事实认定及处理不清晰、不及时的情况。

为此，本文结合牵连违法行为的概述，选取一个水事案例进行梳理，并从流域管理机构的实际情况出发提出应对牵连违法行为处理和改进的相关建议，以期提升水行政执法人员的依法行政水平，营造合法、合理、公平行使水行政执法权的管理氛围。

一、牵连违法行为的概述

1.牵连违法行为的学理概念

牵连违法行为是指行为人实施某一个违法行为，其违法的方法行为、手段行为或结果行为又违反了其他法律规范规定、符合其他违法行为构成要件的违法形态。其特征有四：（1）行为人实施了数个独立的违法行为；（2）数个违法行为主观上出于相同违法目的；（3）数个违法行为分别违反了不同的法律规定；（4）数个违法行为之间具有原因与后果或者手段与目的的牵连关系。这种互相牵连触犯了两种以上法律禁止性规定的情形，在通过水行政执法查处的案件中多有发生，应当查明在主观上行为人是否为了一个最终目的而实施数个行为，在客观上明确行为人的方法与目的、原因与结果之间有无必然因果关系，再进行定性。

2.牵连违法行为的事实认定

在实施行政处罚时，如果存在牵连违法行为的案件适用法律不统一，导致法律关系相同或相近的案件产生不同的法律后果，对行政执法的公信力、权威性、严肃性也将产生不良影响。《行政处罚法》没有对牵连违法行为的处罚作出明文规定，但其与《刑法》均属公法范畴，两者在法理和实践上有互通与关联之处，在一定情况下可以衔接与配合。为此，我们可以借鉴《刑法》相关规定和理论对牵连违法行为定性量罚。刑法通说主张“从一重罪”“从一重处断”，因此，对牵连违法行为的定性量罚可以围绕数个违法行为中的重违法行为来定性，并且在法律法规规定的范围和幅度内从重处罚。也就是说，水行政执法中对牵连违法行为可以按照处罚较重的违法行为进行行政处罚。

实际操作中，要想确定多个行为之中哪一个是较重违法行为，首先需对各违法行为按其情节进行独立的评价，缕清其之间的法律关系，对应归入该违法行为应处的行政处罚，然后再对各违法行为相对应的行政处罚种类、幅度做比较，采取重行为吸收轻行为、目的行为吸收方式行为、主行为吸收从行为的方法来确定。常见的具体情况有如下几种：

（1）如果数个违法行为的罚则设定的处罚种类相同，则合并给予一次处罚。例如，数个违法行为的罚则都设定了警告，则给予一次警告。

（2）如果数个违法行为的罚则都设定了罚款，则罚款不必累加，只需从一重者而罚之。

（3）如果数个违法行为对应的罚则存在处罚种类吸收的情形，例如，对某行政相对人给了予责令关闭的处罚，则不必再给予警告的处罚，否则这里的警告就是无意义且矛盾的。

二、牵连违法行为的案例解析

1.存在牵连违法行为的案例

某市选矿公司向当地水利部门提出申请，拟利用位于其管理范围内某河道左岸进行工业生产。该地水利部门批准该公司使用并收取了河道堤防工程占用补偿费，但是后期检查发现该公司存在多项违反水法规的行为：一是擅自在河道内堆放阻碍行洪的尾矿粉；二是擅自在河道堤坝上修建厂房，在批准范围外新建尾矿库；三是先后两次在河道内破堤铺设管道，擅自设置排污口并向河道直接排放生产废水、尾矿粉；四是通过凿井等方式取用地表水和地下水，两处取水口分别是厂内的一口水井和河道内的机井，且两处取水口都未安装计量设施，未缴纳水资源费。

2.存在牵连违法行为案例的处置

依据《中华人民共和国水法》第三十四条第二款、第三十七条第一款等规定，本案中，当事人某市选矿公司擅自在河道堤防上修筑厂房和尾矿库、擅自设置排污口等行为，属于典型的同时涉及多种严重违法行为的水事案件。该地水利部门对当事人做出责令限期清除堆放的障碍物、恢复河道原貌、限期封闭排污口并停止排污、追缴水资源费和河道堤防工程占用补偿费、罚款的行政处罚（其中，对在河道内堆放阻碍行洪的尾矿粉、擅自在河道内设置排污口、未经批准在河道管理范围内修建尾矿库等分处罚款，并案处理），并要求补办擅自在堤坝上修建厂房的占河审批手续，逾期不补办或补办未被批准的，责令限期拆除违法建筑物或强行拆除。

本案中当事人未经水行政主管部门批准，擅自堆放阻碍行洪的障碍物等行为，涉及水法律法规所规定的六个不同的违法行为。其中，擅自取用地表水和地下水用于生产属于目的行为，擅自凿井和设置取水口却属于方式行为，方式行为为目的行为服务，当事人的各个违法行为之间是相互牵连的，可以定性为牵连的违法行为。对于牵连的违法行为，尽管行为人只实施了一个违法行为，但其毕竟侵犯了多个客体，社会危害性显然要大于单纯的一个行为，行为人理应承受较重的处罚。按照前述从重处罚的定性量罚及吸收方法，应在理出较重的违法行为后，对于吸收后确定的其他独立的违法行为再分别给予行政处罚，然后并案处理。这一处罚原则体现了这一行为既区别于单纯的一行为又不同于多个行为的独特本质。

三、从牵连违法行为的处理反思水行政执法薄弱环节

1.实际操作畏难

由于水行政执法工作还处于边执行边摸索阶段，执法力量薄弱，执法人员在专业、年龄、学历的分布上存在结构性差异，法律专才还存在一定缺口，专职执法人员数量也不多，面对涉及牵连违法行为等复杂案件情形时，会出现不会执法、不敢执法的现象。

2.理论储备不足

现阶段对水行政执法人员的培养培训以及考核，以行政处罚法、行政强制法、水法、防洪法等法律法规为主要内容，缺乏对刑法、民法等其他部门法的宣传、学习和教育，执法人员与较高的综合法学理论水平及实践工作的要求之间还存在不小的差距。

牵连违法行为往往会涉及到一些民事、刑事法律关系，其中法条交叉衔接、法理相互适用的问题，需要执法人员实际操作中能对违法行为准确识别定性。例如在判断某行政违法行为是否需追究当事人刑事责任的时候，应当通过刑法学方面的法律思维，仔细分析该行为是否符合刑法理论中的犯罪构成要件，以此来明晰行政违法案件是否转化为刑事犯罪案件。这就要求执法人员提高运用多部门法综合解决违法行为的能力。

四、推进水行政执法高质量发展的对策建议

1.增强水政监察队伍能力建设

首先，要创新管理观念，转变执法理念。水行政执法是一项技能综合性较高的工作，集多学科知识与高技术含量于一体，执法人员粗放式的执法观念应向集约式的执法理念转变。其次，探究改进执法方式和法学素养的方法，加强对执法人员清晰法理及法学思维的培养。最后，还要转变以往的培训培养模式，在培训考核过程中，注意加入其他部门法的学习或涉猎，促使水行政执法人员科学灵活地融合运用涉水相关法律法规和其他部门法律法规。

2.全方位推进综合执法工作

在水行政执法过程中，除了水利行业内部的各个部门做好配合外，还要注意与农林、环保、国土等其他部门的联合或综合执法。这种不同部门之间的相互协作，既能够从更广角度、更高站位来解决涉及多方复杂的案件问题，也能提升水行政执法的工作成效■