我国生态保护红线现状问题及对策研究

王康 于晶晶

(1.河北经贸大学 法学院，河北 石家庄 050061；2.苏州大学 王健法学院，江苏 苏州 215000)

1 生态保护红线的概念及理论基础

1.1 生态保护红线的概念及特征

1.1.1 生态保护红线的概念

对于“生态保护红线”概念的界定，从实务角度看，水利部门、海事部门、林业部门在各自部门管理规程中均提出了各自的“红线”，对各部门环境要素划定刚性标准实行限制性约束。在此基础上，2014年环境保护部对“生态保护红线”的内涵作出了明确的解释，即规范环境保护用地或可采取措施保护环境的界线。

1.1.2 生态保护红线的特征

(1)生态保护红线具有系统性。构成环境整体的任何环境要素都不会单独存在，每一个环境要素均与其他环境要素在能量与物质方面进行传递与转换。小范围的生态问题会渐变为整体性问题，对整个生态系统的平衡产生威胁，对整个国家乃至全人类造成危害。生态环境具有天然的整体性特征，生态保护红线必须适应整体要求进行系统性的规范配置。不仅对环境污染的预防和治理进行规制，还要涉及资源的合理利用等领域。这决定了生态环境的保护是一项系统工程，需要国家统一规划部署并进行顶层设计。

(2)生态保护红线具有约束性。生态保护红线的约束性意味着，一旦划定了生态保护红线该区域开发活动就会受到限制。国家强制力的保障力量为生态保护红线提供了限制和约束的基础支持。在经济发展过程中，生态红线的划定、管理和监督要与经济社会发展相适应，与国家和区域的环境规划及资源政策相协调。经济活动建设要兼顾当地生态环境要素，实现经济发展和环境保护相协调。区域建设应以生态文明的司法理念作为指引，采取严格的保护措施，确定并执行最严格的生态环境标准制度，提高生态环境准入标准，使环境资源利用者不敢逾越生态保护红线。

(3)生态保护红线具有区域性。自然环境和生态资源的差异决定了生态保护红线具有区域性，在制定生态保护红线规范时应该注重避免“一刀切”的管理方法，结合地区实际因地制宜，根据区域的不同、保护的生态环境要素的不同，采取匹配的保护措施、标准与方法，形成分区、分级的井格状差异化管理体系。

1.2 生态保护红线的理论基础

1.2.1 风险预防理论

西方国家在长期的“先污染、后治理”的事件发生后，认识到风险预防措施的重要性。国际社会开始重视这一原则的运用，加拿大、法国、英国、澳大利亚等国家均在国内法中对其进行了立法确立。风险预防理论适用于法律主体在进行环境开发、利用过程中对于出现了损害环境后果的行为应提前采取措施的情况。

风险预防原则应由具体的环境政策与法律规范贯彻落实。针对预防原则的贯彻实施的措施主要包括：合理规划、计划开发环境与自然资源；环境排污与环境质量标准和污染物排放标准挂钩；建设项目和规划的环境影响评价应以保护环境公共利益为出发点；避免不科学不确定因素的影响，建立更完善的环境监测机制。

1.2.2 环境保护优先理论

环境保护优先理论在日本、欧盟等地均有适用，意指在公民环境保护和国家环境管理过程中出现的生态利益与其他利益冲突时，应优先生态利益保护。我国在宪法、相关政策以及《自然保护区条例》《国家风景名胜区条例》等法规以及其他地方性法规中对环境保护优先原则有所涉及。

环境保护优先理论显示出环境保护在与经济发展矛盾状态下的优先地位，在环境保护行动过程中要求在环境自净能力所容纳的范围内排放污染物，对资源的开发利用不得逾越环境承载力。环境保护优先理论作为生态保护红线的基础性理论，突出和强化了生态保护红线的约束性特征。

1.2.3 环境权理论

环境权理论起源于20世纪60年代，20世纪80年代中期我国环境法学界开始了对环境权问题的探讨。①在我国虽未有明确规定公民享有环境权，但在我国《宪法》第九条、第二十六条中明确规定了对公民生态利益的保护。生态保护红线的设定和监管离不开公众的参与和公权力机关的规制，公众依《环境保护法》第五十三条享有环境知情权、环境参与权与环境监督权，而公权力机关基于国家义务通过环境立法、环境执法与环境司法进行规制。

1.2.4 可持续发展理论

可持续发展理论具有鲜明的时代特征，既有可持续发展理论传统的理论基础，又有与时俱进的丰富内涵。首先，可持续发展具有公正性。在时间和空间维度上均具有公正性。不可因当代人的利益损害后代人的利益，亦不可因局部人的环境利益而损害整体人的环境利益。其次，可持续发展具有持续性。要求在追求经济发展的同时，要注重维护生态平衡。针对可再生能力的差异采用不同的利用手段。最后，可持续发展具有寻求经济发展与环境保护的平衡性。追求环境与经济发展的平衡是一种全新的发展观与伦理观，走出了以往经济发展优先、环境服务于经济的认识局限和思想困境。

2 生态红线法律保障现状及存在的问题

2.1 生态保护红线法律保障现状

2.1.1 中央层面立法现状

我国《环境保护法》第二十九条对生态保护红线的划定和管理为其制度构建奠定了法律基础。②2014年国家环境保护部颁布的《国家生态保护红线——生态功能红线划定技术指南(试行)》规定了生态保护红线的概念、组成、基本原则等。同年，国家林业局推进实施的规划纲要也对湿地生态保护红线作出了细致、具体的规范。随后，国家海洋局也在海洋生态保护领域提出了生态保护红线的适用条件和范围。

这些关于生态保护红线保障的相关规定为地方划定并实施生态红线的管理与保护提供了重要的指引作用。作为生态保护红线法律保障的前提，国家层面的立法规定了生态保护红线的概念、类型、目标、划定区域及原则等。基于生态保护红线的系统性和区域性，一方面中央立法有待巩固，另一方面配合中央立法落实的地方立法规定尚有进一步完善的空间。

2.1.2 地方层面保护现状

在地方立法层面，《珠江三角洲环境保护规划纲要》中首次提出了“生态保护红线”的概念。作为改革先驱的深圳市于2005年也通过了《深圳市基本生态控制线管理规定》，昆明市于2005年划定生态红线区后将位于其内的非生态用地转化为生态用地。

值得注意的是，2013年江苏省出台了《江苏省生态红线区域保护规划》。创新性地提出了分区管控制度和生态补偿制度。次年，江苏省又出台了有关监督管理考核方面的暂行办法作为配套法则，明确了生态环境要素在考核中的比重。南通市于2013年制定关于生态红线的区域计划后，针对红线区域的保护、监督管理与资金使用问题也出台了相应的暂行办法。2014年，南京市与泰州市均颁布了专项规划，有效地协调了生态红线的保护与生态补偿、领导干部政绩考核、产业转移等之间的关系，已经成为了生态红线保护中较为成功的样本。随后湖北省和广东省也进行了生态保护红线的工作部署。福建省也对各个部门的职能分工进行了详细的规定。四川省在四个区县实施了生态红线划定的试点工作③。此外天津市为保护生态用地，也制订了专门的划定方案。

2018年6月，根据全国试点及实践情况，各个省份对生态保护红线划定进行了调整细化。至此，我国生态保护红线地方性法规呈现出各省份均有规定但规定不一的情形。

2.2 生态保护红线法律保障存在的问题

2.2.1 国家生态保护红线立法缺失

我国《环境保护法》首次对生态保护红线制度进行规定，其后在《海洋环境保护法》《国家安全法》等法律中均有涉及，但在立法和实施层面还有很大进步空间。

一方面，生态保护红线制度确立的法律地位尚未提升，内容建构方面尚不完善。其中对生态保护红线制度的规定仅局限于原则性、抽象性的条文，未对如何划定红线、如何操作作出明确规定。

另一方面，单行法中缺乏对该制度的细化规定。生态保护红线制度体系的构建不应该仅仅局限于基本法层面，还应在单行法体系中有所体现，形成具有基本法和单行法的规范法律规范体系，整体上实现“由无到有”“由粗到细”的规范转换。

2.2.2 行政管理体制面临多重问题

(1)环境知情权保障不足。环境知情权的保障不足至少表现在两个方面：一是公众参与制度可以为划定生态保护红线的后续活动提供正当基础；二是生态保护红线需要公众主体的监督管理。国家颁布的指南具有极强的专业性，专业人士运用其掌握的科学知识进行论证、实践，方便以数据和模型作为载体划定区域。这种专业性一定程度上将公众排除在外，为弥补这种不足，在决策的制定、执行和监督环节需采取召开座谈会、听证会等措施以进行信息交流，保障公众知情权。

(2)生态环境标准有待巩固。生态保护红线的系统性和区域性为生态环境标准的制订造成了一定阻碍。我国现阶段对生态保护红线的划定和管理呈现动态变动趋势，影响变动趋势的环境因素也处于不断变化的过程中。虽然我国生态环境标准已形成一定体系，但呈现封闭性的状态。同时在进行生态保护红线的划定和管理过程中，也应该谨慎对待各要素之间的整体影响，即可能存在所有要素达标但整体上仍显不足的情况。

(3)生态补偿制度存有缺陷。生态保护红线的划定是生态价值与经济价值的双重体现，是庇古理念和科斯理念的双重体现，如何在保护与开发之间进行协调关乎红线能否落地。另外，生态保护红线划定区域面积要适中，需要把约束与激励机制结合起来，突出强化激励机制，新《环境保护法》对该激励机制的形式表述为生态补偿制度。目前，我国局部省份(以江苏省为代表)就具体方案作出了较为细致的规定，但是仍存在财政依赖性强、市场化运作率低、政府财政能力有限，在补偿标准、方式方面尚未细化等问题。

2.2.3 生态保护红线越线责任追究力度不足

严格的立法与执法是保障红线的重要手段，但对越线行为的惩罚更是守住红线的重要保证，尽管新《环境保护法》第二十九条提到该制度，但对违法者的追责却显得孱弱无力。④追责制度主要体现在民事责任和刑事责任两个方面。就民事责任而言，《环境保护法》中规定应援引《侵权责任法》的规则承担民事环境责任。但是环境民事责任的适用仅仅局限于民事责任主体，不适用于被侵害对象是国家公共利益的情况。就刑事责任而言，我国现阶段并没有对生态保护红线的刑法规定，但是在《环境保护法》中仍存在要求援引刑法的条款，这就出现了法律援引空缺的情况。

3 强化生态保护红线法律保障的建议

3.1 完善生态保护红线立法体系

首先，注重提升生态保护红线制度法律位阶。参见《意见》中基本内容对生态保护红线制度的思想理念、基本原则、总体目标、划定工作、责任制度等作的系统性规定，将生态保护红线制度上升到国家基本法规定。

其次，完善环境单行法。由上文所述，现阶段《海洋环境保护法》中已经明确了海洋生态保护红线制度。与此同时《森林法》《水法》等也应该加紧完成生态保护红线制度的细化规定，实现更加具体更加具有针对性的法规体系。

最后，制定《生态保护红线实施条例》。现行环境法中仅仅对生态保护红线制度进行了原则性规定，还没有进行具体化规定。在当前立法条件具备的条件下可由国务院牵头制定《生态保护红线实施条例》。《生态保护红线实施条例》的具体内容建议进行如下规定：第一章为总则。包括条例的立法目的、适用范围、生态保护红线的概念、基本原则等。第二章为生态保护红线边界的划定与调整。包括确定划定范围、规范划定与调整的程序以及在划定和调整的过程中协调主体确定。第三章为生态保护红线的监督与管理。包括确立统一的监管主体、管理规则、内容、各部门负责职权、保护的目标责任制、监测预警机制与生态补偿机制。第四章为法律责任。即根据越线行为对生态环境的侵害程度追究越线者相应的民事、行政或刑事责任。第五章是附则。即规定生效时间。

3.2 强化行政机关管理体制

3.2.1 设立独立的主管部门

在世界范围内生态保护红线机制中，英国和俄罗斯的管理模式值得我国借鉴。两国均设置一个主管部门进行生态保护红线制度的监管工作，在其他部门的帮助下发挥部门的整合作用。根据我国国情现状，考虑环保部门人才和专业知识的优势，应选用环保部门作为主管部门。

确定生态保护红线监管主体行使监管职责，应遵守明确的监管规则。其一，预防与修复并重规则。面对环境风险的存在，要求我们对环境风险发生不确实性进行预防。对资源破坏现象及时采取修复措施。其二，差异化与动态化管理结合规则。被划入生态红线内需要保护的对象可以分为两种：一种是最需要保护的对象；一种是最适合保护的对象。不同地区环境差别显著，结合其生态敏感度、脆弱度、服务功能的不同，采用差异化和动态化管理。其三，对重点区域实施严格保护。对生态红线区与自然保护区、风景名胜区、水源涵养区的重合部分应加强监管，避免错漏。

3.2.2 完善行政管理制度

(1)搭建公众参与平台。为防止公众环境信息闭塞，政府部门应注重保障环境知情权。因此要在生态保护红线制度中确定有效、规范的公众参与制度，使公众参与到生态保护红线划定、保护的全过程。

首先，确定公众范围。公众参与的范围应局限于环境利益相关者所涉的范围。该主体有权了解生态红线方面的信息，参与有关生态保护红线制度决策，获得环境救济权。其次，采取多种举措调动公众参与主动性。一方面，在生态保护红线制度的划定和管理过程中应该注重采用听证会、论证会、调查问卷等方式进行参与。另一方面，应该在生态环境保护过程中注重对突出表现者予以奖励，对受损者予以补偿。最后，构建多样化的参与方式。当代互联网和新兴科技的发展，公众参与可以采取更高效、更便捷的参与手段，例如现阶段使用的微信、微博、手机App等手段。

(2)完善生态红线标准体系。生态保护红线制度的确立要求保护方面从多要素转向单一要素，也就是建立单一独立的生态红线标准体系。这其中涉及的技术性指标和技术性规范，需要大量科技人才和科技助力。另外，由于我国区域环境差异大，各地区应依照自身状况制定相应的生态红线环境标准。地方的环境标准与国家的生态环境标准相比，在数量和适用上均占据优势，应增强环境标准条款的灵活性，积极填补国家环境标准在相关领域的空白。

(3)细化生态补偿制度。在我国，横向生态补偿制度和纵向生态补偿制度构成了生态补偿制度的两种重要形态。纵向生态补偿机制是由中央政府主导、地方环境主管部门相互配合的补偿模式，主要有南水北调、西气东输等工程。纵向生态补偿机制主要由政府进行直接规划。横向生态补偿机制是指政府间签订的协议，其中涉及市场机制下的标准和方式选择。

3.2.3 完善相关配套机制

建立科学、合理的配套机制有助于协调生态红线内的利益冲突，实现生态正义。⑤就生态补偿机制类型来讲，生态保护补偿政府主导型与市场主导型选择源于环境控制理论。政府主导型与市场主导型生态补偿由分野走向融合，我国可采用两者相结合的模式，达到市场福利与非市场福利的统一。在完善生态保护红线时应坚持补偿成本归属确定、补偿区域明晰、补偿标准确定和补偿方式确定等四个基本原则。注重对生态保护补偿支付标准进行规范，明确支付标准制定主体、引导原则及制定依据。同时，明确生态补偿的支付条件、统筹支付条件和结果条件的优势和不足，保证生态保护红线制度中生态补偿机制的有效运行。

3.3 设置越线法律责任追究规则

越线法律责任即违反了生态保护红线管理的相关规则，实行了越线行为致使生态环境因此遭受侵害或可能遭到侵害时所负担的不利法律后果。生态保护红线对于维护生态平衡和推进生态文明建设具有重要作用，对任何越线行为追究其民事、行政和刑事责任。

3.3.1 细化民事责任承担

第一，对于越线行为承担损害赔偿责任，不仅可采用立法的方式进行完善，还可以采用两高的司法解释或者政策性的宣示进行细化。

第二，对于归责原则，采取环境侵权法律关系中的无过错原则作为支撑，结合生态保护红线制度的内涵进行具体化确定。

第三，对于责任的承担方式，应该形成多种手段相结合的救济模式，注重以环境行政手段为主，环境司法手段为辅。

第四，对于责任范围，环境民事的责任范围应符合我国《侵权责任法》中对损害赔偿金额认定的规则标准。对于较为复杂的生态损害赔付案件，应该委托给具有相关资质的评估机构确定赔付金额。

3.3.2 扩大行政责任范围

现有的行政责任主要针对环境污染者对其进行责令停产、罚款等行政处罚。基于上述存在的问题，建议扩大行政责任范围，实现双罚制，严厉惩治玩忽职守、滥用职权的相关责任人。扩大行政责任的范围主要注重两个方面：一是细化行政责任主体，二是确定生态保护红线的道德责任主体。前者是指生态红线区的各级党政及其他有关部门领导人员。要根据决策失误程度、造成损失多少及影响程度大小等因素来确定被追究主体的责任。后者指对维护生态系统平衡发挥不可替代作用以及负有环境保护职能的人员，使其成为责任主体，可以发挥法律的威慑和引导作用。

3.3.3 严格刑事责任追究

其一，在立法上完善刑事责任。一方面立法过程中应明确对生态法益的保护，另一方面注重扩大法律保护的范围。同时注重降低环境犯罪的入刑标准，可增设危险犯，充分发挥刑法的威慑和震慑作用。

其二，在司法上完善刑事责任。对于现行生态保护红线制度中刑事规制的缺失现状，可以通过两种途径进行完善：一是通过检察院行使检察权，对涉及违反生态保护红线制度的环境行政案件进行监督，发现违法问题时应直接对案件进行诉讼。二是充分发动人民群众的力量，在实现生态保护红线相关信息畅通的前提下，鼓励公众积极行使参与权和监督权，完成案件程序的启动。

4 结语

依法治国战略为生态保护红线系统性法律体系建设提供了政策指引。生态保护红线制度在政策指引和法治基础构建的双重作用下不断演进和发展。基于风险预防理论、环境保护优先理论、环境权理论和可持续发展理论，生态保护红线制度在发展过程中形成了鲜明的系统性、约束性和区域性特点。生态保护红线法律制度的设计，不可避免地影响到生态脆弱区和自然保护区的经济社会发展，衍生出许多经济和社会问题。虽然现阶段中央立法和地方立法均对生态保护红线进行立法规制，但仍存在国家专门立法缺失、行政管理体制困境、越线追究不足等问题。本文结合生态保护红线制度理论基础和现阶段立法背景，基于现存问题进行分析，提出完善生态保护红线立法体系、加强行政机关管理体制改革、设置越线法律责任追究规则等解决思路。

注释：

①吴卫星.环境权入宪的比较研究[J].法商研究，2017(4).

② 2015年《中华人民共和国环境保护法》第二十九条：国家在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线，实行严格保护.

③贵州省人民政府.贵州省生态保护红线管理暂行办法(黔府发〔2016〕32号).[2015-04-25][2016-6-13].http://www.gzgov.gov.cn/xxgk/newsgk/201701/t20170119_690533.html.

④曹明德,王琪.论生态保护红线及其立法思考[J].清华法治论衡,2015(8).

⑤莫张勤,生态保护红线法律责任的实践样态与未来走向[J].中国人口·资源与环境,2018(11).