以政务诚信助力法治政府建设

贾玉红

（湘潭大学法学院，湖南 湘潭 411100）

19世纪末20世纪初，为应对生产方式和社会分工剧烈变化引起的各种社会矛盾与风险，政府职权和部门不断扩张,“行政国家”现象在世界各国逐渐兴起，至今该趋势有所缓和，但是在社会主义国家政府无处不在。我国政府在许多领域都起引领和主导作用，政府对社会生活、市场发展、文化传承与创造等各方面的影响随处可见。基于此，为了更好地发挥政府职能，预防政府过度扩张和政府失灵，法治政府建设和政务诚信问题被寄以厚望且任重道远。

1. 政策背景及依据

早在2012年，中国共产党第十八届全国代表大会就提出“法治国家、法治政府和法治社会的一体化建设”,并将2020年基本完成法治政府建设作为全面实现小康社会的一项基础性评判指标。此后，十八届四中全会以“依法治国”为主题，并以近五分之一的篇幅强调布局法治政府建设。为此，国务院发布了《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》（以下简称《法治政府纲要》）, 明确了法治政府建设的总体目标和具体措施。于此同时，党的十八大也提出要建设社会信用体系，并以重点领域为基础强调着重建设“四个诚信”。2014年6月, 国务院发布的《社会信用体系建设规划纲要 (2014-2020年)》 (以下简称《信用纲要》)明确了政务诚信①、商务诚信、社会诚信和司法公信四个诚信建设重点领域，并将政务诚信作为社会信用体系建设最为关键的一环。虽然“四个诚信”的分类方式在学界备受争议（核心争议焦点在于司法公信）, 但政务诚信是构建社会信用体系的重中之重，这一点毋庸置疑。

“中国特色”的一个重要表现就是政府高度参与，甚至在很多领域体现为政府主导，社会信用体系建设更是如此。国家和社会高度强调政务诚信建设，因为政府在信用建设前期起引领甚至主导作用，对整体信用建设至关重要。但是，近年来政务诚信问题引起社会各界广泛关注，政府诚信面临挑战。政府诚信问题不仅关系到政府公信力，还关系到整个社会信用体系的建设、国家治理体系和治理能力现代化。实际上，法治与信用相互支持互为支撑。我们将法治中国、法治政府和法治社会分别对应于信用中国、信用政府和信用社会也未尝不可。具体来讲，政务诚信的首要依据和重要表现就是政府依法行政，政务诚信也应当是法治政府的目标任务之一。因此，以政务诚信倒逼法治政府建设未尝不是一个可行的路径。

2. 解读政务诚信与法治政府

诚信贯穿于法治政府建设的始终。实际上，法治政府强调行政组织建设，而政务诚信强调的是对政府业务的评价。二者侧重点不同，但最终目的都是要求政府更好地履行行政职能服务社会和人民，且二者唇齿相依，缺一不可。

2.1 政务诚信的概念与函射

政务诚信要求政府机关及公务人员在行使公共管理职能时，保持求真、务实、践诺等品质，在依法行政的基础上保护相对人信赖利益和社会公共利益。具体表现为信息真实、全面、完整，决策和政策合法、合理、稳定，执法科学、人道。

学界对政务诚信有不同的解读：阮博从政务执行者角度将之归结于政务之“真”、政务之“诚”和政务之“信”三个维度[1]。政务失真主要表现为形式主义、数据不实，如瞒报谎报数据、公务人员学历履历作假等；政务失诚的典型表现是行政官僚之风盛行、政务公开扭曲和不合理行政；政务失信在当下主要表现为政府“空头支票”、政策不稳定、行政合同签署和履行恣意裁量等。张煊认为，政府信用要求政府对整个社会运作机制的指向性引领与强制力保障，维持各项制度稳健推进，满足民众对环境和秩序的认知及其对未来的基本预期[2]。

2.2 法治政府的概念与函射

法治政府建设是行政组织法制的一项基本任务和目标，是保证政府依法行政的前提，也是提升国家治理能力的基本保障。法治政府要求行政组织依法设立，权责相当，依法行政，依法接受监督。《法治政府纲要》对法治政府的基本设定是职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信[3]。该规定指出了法治政府的基本内涵和主要目标，也反映了现阶段我国对法治政府的殷切期盼。“守法诚信”其实是两项要求：守法和诚信。前者是法制对政府的强制力要求，后者则是将道德因素法治化，对政府提出了更高的要求。当然，这里的“诚信”并不同于传统道德领域的诚信概念，更不局限于金融借贷关系中的狭义信用。它具有一定强制力，应当将其与政务诚信作系统化考量。

3. 政务诚信与法治政府同心同德

诚信是社会主义核心价值观的重要内核，将之融入到法治建设当中是党的十九大重要的会议精神，也是提升国家治理能力、促进现代化建设的有力保证。因此，社会信用体系建设既是社会主义核心价值观和社会主义法治建设发展到一定阶段后，政府顺应时势做出的英明抉择，也是二者发展的积淀。基于政府强势、稳固的社会地位和重要意义，政务诚信是社会信用体系建设的关键所在。而法治政府是建设法治国家的关键，是建设法治社会的保障[4]，是法治中国建设中最为关键的一环。因此，把政务诚信融入法治政府建设是贯彻把社会主义核心价值观融入社会主义法治建设的应有之意。政务诚信与法治政府都是新时代背景下打造现代化服务型政府的重要手段。二者互相成全，共同服务于中国特色社会主义现代化建设。

3.1 总体目标一致，目标与手段不谋而合

不论是政务诚信建设还是法治政府建设，都是为了提高政府服务能力和水准进而提升国家治理能力，为现代化建设保驾护航。法治政府和政务诚信的目标和任务基本一致，主要区别在于二者分别从政府组织建设和行政业务规范的角度对政府依法行政进行规制。

《法治政府纲要》为法治政府设定了六项总体目标。具体任务包括：依法全面履行政府职能、完善行政执法体制、推进行政决策科学和民主、对行政权力进行有效的监督和制约、有效化解社会矛盾和纠纷、全面提高政府工作人员法治思维和执法能力。这些不仅是法治政府的目标和任务，也是政务诚信建设追求之所在，它们从政府组织和制度建设角度为政府依法行政和政务诚信建设提供基础框架和指向。此外，国务院于2016年12月发布的《关于加强政务诚信建设的指导意见》(以下简称《指导意见》)将坚持依法行政、阳光行政与加强监督作为建设政务诚信的重要手段。依法行政贯穿于行政决策、执行、监督与追责等系列程序始终，要求政府全面履行职责、科学民主决策、自觉接受监督。阳光行政主要是政务公开，要求以公开为原则不公开为例外，全过程公开，尤其是在政府采购、招投标、以及招商引资等交易领域。且政府公开公共信息必须全面、准确、真实。在监督检察体系中值得关注的是，除了政府体系内部的常规监督检查和人大及其常委会以及政协的监督，《意见》明确指出要建立社会监督和第三方机构评估机制。支持信用服务机构、高校及科研院所等第三方机构以开展政务诚信评价评级的形式对地方政府及其部门进行社会监督。该规定为社会力量参与政府监督和政务诚信建设提供了明确的渠道，是社会监督机制的大胆创新。

3.2 相辅相成，共同发挥作用

政务诚信建设既离不开法治政府主体，又是法治政府建设的必然要求。二者相互成就，共同发挥作用，具体体现在以下几个方面：

首先，合法、合规、合约是政务诚信建设的内在要求和评判依据。政务诚信主要是以诚信为标准对政府履行职责过程中的业务表现进行的评价（既包括法律法规和政策规定的政府职责，也包括约定俗成的或按照惯例属于政府职责范围内的事务), 要求政府在严格遵守法律法规和契约的基础上，既坚持合理行政又守约践诺，即政府在行使公共管理职能过程中遵守法律法规，以市场主体身份参与市场运作的过程中依法签订契约并严格遵守契约与行业惯例。此外，当政府以行政主体的身份代表国家参与市场运作时尤其要注重政务诚信综合考量各方因素，比如发行和偿还国债、依法管理和监督市场。基于其身份的特殊性，政府无论是作为管理者还是作为服务者或一般市场主体，都应当以自身诚信引导或规制社会诚信。

其次，法治政府建设主要从行政组织、决策与执法机制、政务公开、监督机制、行政程序与救济等五个方面展开。这五个方面都要考量法治政府的六项主要目标，尤其是诚信，贯穿于法治政府建设始终。《指导意见》还将勤政高效作为一项基本原则，这直接影响到政府的诚信形象和威信力。也就是说，政务诚信构建的众多任务同时也是法治政府建设的衡量指标。因此，政务诚信建设达到一定水平的政府必然能贴合法治政府的要求。

此外，对人才的要求与培养要两手抓，提升公务人员的法治思维和诚信观念。这是提高政府治理和服务水平的基础设施建设。公务人员是政府机构的血脉，是行政行为的实际操人，是国家各项方针政策得以顺利落实的人力基础。因此，公务人员的法治思维和诚信理念直接影响法治政府和政务诚信建设，影响政府服务和治理水平。

3.3 关键领域不期而遇

基于政府在我国的重要地位和重大影响，法治政府和政务诚信若能发展顺利共同助力现代化建设，将具有非凡意义。二者建设的关键领域也是不约而同。

法治政府和政务诚信是系统性工程，需要从行政主体和行政行为的各个方面进行布局。其中，尤为重要和明显的当属行政许可和行政协议等行政行为。首先是行政许可，既包括行政许可的赋予和撤销条件以及决定，也包含相关程序的合法合规性；其次是行政协议，它涉及招投标合理合法、公平公正以及协议的履行和撤销。这两项行政行为在政府行使公共管理职能过程中出现频率较高、政府裁量权较大，对市场经济发展和公共产品供给影响深远，尤其需要政府诚信守法。为此，政府在行使公共管理职能作出决策时，应保障目的正当、程序合法、衡量公共利益等。

4. 以政务诚信推动法治政府建设的具体措施

有人认为政务诚信是法治政府建设的一个重要部分，该观点从主体角度来讲是成立的。从根源来讲，以政务诚信推动法治政府构建就是以业务规制和信用评价为手段规制政府主体。

4.1 各级政府以及政府各部门之间加强合作，通过信息共享优化政务诚信

一是重视信用信息平台的建设与完善，促进公共信用信息的归集、共享和使用，为政府决策打造及时、完备的信息基础。二是各政府机关及公务员违法违规行政行为以及失信违约等相关司法判决、行政处罚和纪律处分信息应当纳入统一政务信息平台，及时向社会及其他政府部门公布并以此作为一种监督制约机制，倒逼政府机关及其公务人员自觉守法诚信。除了失信信息，值得激励的守信信息也应该被记录并受到相应的鼓励。除了信息共享，政府部门之间须加强协调通力合作以减少实践中彼此拆台、互相推诿造成的踢皮球现象。

4.2 完善政务诚信评价和问责机制，优化政务信用联合奖惩机制

一是落实第三方评价机构参与政务诚信评价机制。为提高公务人员诚信理念和法治意识，提升政务服务水平和效率，政府机构和政务人员绩效考核时要将第三方作出的信用评价纳入考核指标。二是联合奖惩应该重点突出守信激励，引导政府及其公务人员依法行政、坚守诚信。失信惩戒作为原有法律惩戒之后的“二次惩戒”更多地体现为社会惩戒而非法律惩戒，应该像一把达摩克利斯之剑悬而不发，其常规功能是威慑作用。为此，须加大联合奖惩力度以保证其确能发挥激励或威慑作用。此外，无论是守信激励还是失信联合惩戒，都应当坚持不当联结禁止原则，考虑相关因素，不可滥用激励或惩戒措施。如《江苏省机动车驾驶人文明交通信用管理办法》第二十一条第一款规定，1年内参加文明交通志愿服务活动满60个小时，或因见义勇为被市级以上表彰评为先进个人的，可以对一般交通失信信用记录进行修复。参加文明交通志愿服务活动可以在一定程度上弥补交通失信行为，也能起到惩戒作用。但是见义勇为跟交通诚信有什么关系呢？我们不能因为一个人见义勇为就断定其诚信状况一定良好。这样对其他信用主体显失公平，明显没有考虑相关因素，违背了不当联结禁止原则。另外，在失信联合惩戒的过程中，应当格外注意合法性。尤其是失信惩戒的法律性文件，不可违背法律保留原则而侵犯信用主体的隐私权、人格权等基本权力；也不可严刑峻罚、过度惩戒。例如高铁霸座，当对霸座人行政拘留五天足以起到威慑作用时就没有必要再对其实施二次惩戒，当失信惩戒被过度滥用，其原有威慑作用势必受到削弱。

4.3 强化公众参与，提高行政决策科学民主合法

一是充分利用现代信息技术强化政府信息公开，搭建各种公众参与平台以引导和鼓励公众参与重大决策和社会治理。二是完善重大行政决策变更或调整的表决机制（针对领导人变更等引起的决策反复）,维持政策稳定性和连续性。避免“新官不理旧账”引起的资源浪费，如烂尾工程和面子工程等。

上述措施似乎更直接地涉及到如何改进政务诚信，提升相对人及公众对行政行为的认可度。实际上在此过程中，法治政府建设也得到完善。简言之，在现代化过程中，政务诚信既是法治政府的目标也是衡量依据。

5. 总结

政务诚信须以法律法规为基本依据，法治政府也须不断提升政务诚信。二者同心同德，最终目标是提升政府服务水平、切实发挥政府服务职能，为构建诚信的法治中国助益。以政务诚信助力法治政府建设，具体来说，就是将诚信融入政府的法治化构建，将政务诚信作为政府主持行政管理活动的一种约束或规制手段。

注释：

① 狭义的政务诚信主体主要指各级人民政府及政府各部门，广义的政务诚信主体还包括依法履行社会公共管理职能的其他社会组织，本文因主要涉及法治政府建设，政务诚信主要是指狭义的主体。