失业保险制度改革的建议

赵磊

摘要：随着国内外经济日益蓬勃发展，就业与失业已成为世界性的讨论议题，如何更好发挥失业保险功能，各国提出了不同的见解。虽然我国自设立失业保险以来，就有“保生活，促就业”的宗旨，但从实施情况来看，由于在各方面缺乏有效手段，失业保险作用发挥严重不足。本文总结主流相关就业、失业理论通过分析失业保险制度的实践问题，研究了失业保险制度的理论知识、实施现状、扶持就业，发现了诸多不利于失业保险发挥作用的问题：

关键词：失业保险制度;失业保险的功能改革实施现状

一、失业保险发挥的功能及相互关系

1、失业保险的功能

失业保险的首要任务是确保失业职工的正常生活。《失业保险条例》中做出了如下解释，失业保险制度的设立，宗旨是保障失业人员基本生活，辅助其再就业。《失业保险条例》其他两项工功能做出了具体规定。随着理论研究的逐步深入和实践的不断发展，其预防失业的功能也逐步显现并受到重视。失业保险制度发展不仅要“保生活”，更要向“促就业”、“防失业”方向探索，做到三者兼顾。

2、失业保险各功能间的相互关系

失业保险三大功能之间既相互区别，又相互联系，不可分割。

基本功能——保障生活。切实保障失业人员正常生活，是失业保险确立的初衷，失业保险的另两项任务则是新增设并正在逐步完善的功能。

内在机制——促进就业。失业保险通过向失业人员给付失业保险待遇，在增长失业人员可支配收入的同时，也扩大了社会总消费支出;近年来失业保险向就业资金和再就业资金拨付大量资金，用于就业创业补贴发放、公益岗位的安置等就业支出，从而创造更多就业岗位，进而促进了就业率的提高。

发展趋势——预防失业。其主要有：必须确立失业预警、失业调控制度，开展失业风险警报和宏观调控;利用失业保险资金为用人单位提供稳岗补贴和企业职工技能的提升，防止企业出现大面积裁员，最大程度避免规模性失业，既是辅助失业者二次从业，更可以确保失业人员无薪酬期间的正常生活。

二、失业保险制度实施现状及存在的主要问题

我国的失业保险制度是伴随着一系列经济体制改革建立并逐步完善起来的。设立初衷是为让人民生活幸福，维护社会安定，加快经济建设。1999年《失业保险条例》赋予了失业保险促进就业功能，但却因诸多因素影响而作用发挥甚微。就目前情况，河北省失业保险存在以下主要问题：

1、失业保险覆盖面窄，参保率低

理论上，失业保险的覆盖面应该是所有涉及社会劳动生产的全体人员，当从业者因非本人的意愿造成失业下岗，基本生活条件难以保障，再次就业极度困难时，失业保险制度能够给予一定的经济补偿和再就业方面的帮助。但目前失业保险的覆盖范围较窄，在参保人员中，几乎没有失业风险的事业单位从业人员要占到五分之二，而超过一半以上的企业和几乎所有的农村从业人员则都无法在失去职业后有所保障，这在一定程度上造成了失业保险成为小部分“人员专属保障”的局面，使得具有较高失业风险的人群得不到其应有合法权益，妨碍了失业保险进步和改革。

2、部分促进就业支出项目法律依据不足

近年来，经济发展脚步加快，我国《失业保险条例》逐渐显现出了一定的滞后性。随着国务院在沿海七省开展失业金使用拓展试点，沿海7省在失业保险促进就业方面开展了大量有益探索，创新了政策措施，增加了一些促进就业的支出项目，取得了较好的效果。在非试点省份中，也有部分省份进行了大胆的政策创新，扩大了失业保险基金的支出范围，新增了一些支出项目，但这些政策和支出项目缺乏法律依据，有的还存在不合理因素。

三、整合失业保险制度与就业补贴政策探索

1、将就业补贴政策纳入失业保险制度

经济基础决定上层建筑，失业保险基金是失业保险的核心部分，就业专项资金是就业政策的资金支撑。目前二者并列的现状不利于提高促进就业的总体效益。考虑可将就业专项资金以财政补贴的方式，并入失业保险基金统一管理使用，这样一来，不仅能很好地解决失业保险促进就业与劳动力市场政策边界不清的问题，还可因财政给予了失业保险基金较多的补贴，而将暂时未入职的大学毕业生，80后、90后等没有参与并履行缴费义务的人群包含到失业保险的保障范围，对尚未入职的大学毕业生和80后、90后给予基本生活保障并提供个性化的就业、创业指导服务，解决此类人群没有办法维持基本生活和享受就业服务难的问题。

2、调整失业保险基金的支出范围与结构

借鉴发达国家成熟的经验做法，从我国国情出发，结合河北省实际情况要重点协调和加强失业保险基金的支出项目和支出结构，具体包括以下几点：一是在失业保险正常机制运转和正常待遇发放的情况下，基金仍有结余，可增加用于促进就业的支出比例。二是拓宽支出渠道，增加直接促进就业项目，扩大支出范围。在合理整合基金和就业专项资金的基础上，对比就业专项资金现有的支出项目，调整基金的支出范围，将失业基金用于职业介绍、职业培训、公益性岗位以及其他相关项目。

四、进一步完善失业保险工作的建议

1、加强宣传，提高社會认知度

利用传统媒体和现代网络媒体，开展形式多种宣传，增强宣传《社会保险法》、《失业保险条例》以及失业保险各项法律法规的力度，不仅使用人单位对失业保险有全面了解、同时更要认可失业保险、积极参与失业保险各项活动，更要让职工了解自己的权利，理解各项政策，明晰申办流程;引导用人单位进一步明确作为社会经济生活的一个主体，按规定参保并及时足额缴费是其应承担的社会责任和应尽的社会义务;引导职工树立失业保险意识，自觉维护其合法权益，增强参保的积极性和主动性。

2、完善失业保险缴费费率确定机制

建立差别费率和浮动费率相互协调的适用机制。前者是指企业辞退员工数越高则需要缴纳费率也越高，实行浮动费率，可使用人单位在辞退职工时不得不考虑缴费费率的因素，从而可以在一定程度上起到防止企业大量裁员的作用，增强岗位的稳定性和连续性。可见，通过实行以上两种费率相结合的制度，可以平衡不同行业间的缴费差异，提高公平性，还可以起到预防失业，稳定就业岗位的作用，从而增强用人单位和职工参保缴费的积极性。

结论：

就业是民生之本、安国之策。有效预防和治理失业是政策的重要责任。我国失业保险制度自建立以来，为保障人民生活幸福，社会和谐稳定，做出了积极贡献。随着形势发展，失业保险向保生活、防失业、促就业“三位一体”功能转型已成为大势所趋。