内蒙古大兴安岭重点国有林区天保工程实施成效与政策建议

○内蒙古森工集团 王博 ○国家林业和草原局经济发展研究中心 彭伟 余涛

○中共黑龙江省委党校 刘玥 ○东北林业大学 应天玉

2020年是天然林资源保护工程(以下简称“天保工程”)的收官之年。天保工程是我国实施生态保护修复工程、推进生态文明建设的一项重要举措，在增加森林资源储备、美化生态环境、提高森林碳汇能力、保障木材资源安全和国土生态安全等方面发挥了重要作用。内蒙古大兴安岭林区是我国集中连片程度最高、面积最大的国有林区，其良好森林生态系统功能，可以为呼伦贝尔大草原及东北粮食主产区提供必要的生态安全屏障，同时也有助于维护我国生态系统原真性、完整性和多样性。深入推进内蒙古大兴安岭重点国有林区天保工程，不但具有重要的生态建设作用，还具有积极的民生保障作用。工程的实施有助于我国森林资源稳步增长、生态系统功能不断优化、林业发展提质增效、林区职工收入增加，是我国生态文明建设的重要方式。

一、内蒙古大兴安岭重点国有林区天保工程实施概况

1997年，图里河林业局和甘河林业局首先展开天然林资源保护工程试点工作。其后工程试点范围逐步扩大。2000年，天然林保护工程全面实施，工程实施期为2000—2010年。2010年，国务院批准《东北内蒙古等重点国有林区天然林资源保护工程二期实施方案》，要求在天保一期工程的基础上，内蒙古大兴安岭生态功能区全部纳入天保工程实施范围，包括阿尔山等19个林业局，以及北部原始林区管护局(含永安山、乌玛、奇乾)，共计20个集团公司单位。截至2019年末，林区共有森林管护、防灾减灾等各类从业人员4.6万人，较天保二期启动实施时的10.9万人减少了57.8%，设有专职天保工程管理部门24个，管护站581座，管护面积 14 497.38 万亩。

2011—2020年，内蒙古大兴安岭重点国有林区享有的补助政策主要涉及森林管护、五项保险、停伐、森林抚育和森林资源培育等方面。相较于工程一期，国家天保二期工程在森林管护和国有林业单位职工五项社会保险补助标准层面均有所提升。围绕公益林建设、森林管护项目，通过新增中幼林抚育、人工造林和补植补造等工作任务实现就业岗位增加，保证工程区职工维持较高水平的就业率。

天保工程实施以来，内蒙古森林工业集团有限责任公司不断健全森林资源管护机制，创新森林资源监管体制，探索森林经营新机制；积极推进林区生态保护建设购买服务、社会管理和公共服务职能剥离、分类划转经营性企业等工作进程；始终坚持绿色发展理念，以国家森林公园、自然保护区为依托，以发展森林旅游、林下经济为抓手，以实现兴林富民为目标，积极推动林区经济社会转型发展，实现从前以木材生产为主到现在以生态修复为主的转变，从以利用森林取得经济效益为主到以保护森林提供优质生态产品为主的转变 。

二、内蒙古大兴安岭重点国有林区天保工程实施成效

(一)森林资源得到有效的保护和培育

天保工程实施以来，内蒙古大兴安岭重点国有林区在木材减产、减停采伐和扩大保护的基础上，不断加大管护、造林和抚育等政策措施的执行力度，通过有效保护恢复森林资源实现增量提质的目标。

1.森林资源。天然林资源保护工程实施以来，内蒙古大兴安岭林区有林地面积、活立木总蓄积、林分(有林地)蓄积及森林覆盖率分别由1998年工程建设初期第五次连清的737.6万hm2、7.66亿m3、6.40亿m3、69.14%，提高到837万hm2、10.33亿m3、9.41亿m3，78.39%，生态保护成效显著。根据2018年第九次全国森林资源连续清查，内蒙古大兴安岭林区森林面积837.02万hm2，森林蓄积 9.41亿m3，生态保护建设卓有成效。

2.木材产量调减。与1997年实施天保工程前相比，累计调减木材产量3817.1万m3。其中：天保工程一期2003年木材产量调减落实到位，到位产量为229.6万m3。1998—2010年累计调减木材产量1669万m3。2011年天保工程二期启动后，管理局木材产量进一步调减，调减后木材产量为110万m3，调减幅度为52%。2015年，按照我国天然林保护政策的要求，林区停止了任何形式的天然林商业性采伐。

3.森林管护。林区天保工程一期管护面积 12 122.1 万亩，二期管护面积 14 497.38万亩。目前，林区管护人员共有 22 192人，建成501座管护站，负责管护约4万m2面积的森林面积。其中71座为移动式管护站、85座为固定管护站与木材检查站合用、68个移动管护岗、390块管护标示牌已实现管护责任百分之百落实。

4.森林培育。天保工程一期公益林建设专项资金总计投入 66 179 万元，累计完成公益林建设任务 733 591 hm2，其中，森林抚育间伐 474 679 hm2，人工更新造林 71 117 hm2，人工促进天然更新 44 065 hm2，封山育林完成 143 702 hm2。2011—2020年期间，人工造林实际完成面积21.05万亩，补植补造面积274.75万亩。

图1 内蒙古大兴安岭国有林区1998—2015年木材产量(单位：万m3)

(二)生态系统服务功能显著增强

自天保工程全面实施以来，林区生态系统服务质量明显提升，在林区涵养水源、保育土壤、森林营养物质积累、固碳释氧和大气环境净化等方面功能不断加强，生态系统服务价值量明显提升。具体情况如表1和表2所示。

表1 内蒙古重点国有林区天保工程实施年度森林生态系统服务物质量对比

表2 内蒙古重点国有林区天保工程实施年度森林生态系统服务功能价值量对比

2017年大兴安岭国有林区生态系统服务总价值量约为1997年天保工程实施初期的1.90倍，以生态系统服务总价值量来衡量，天保工程的实施，相当于再造了一个内蒙古大兴安岭。

(三)林区就业和民生得到有效改善

1.转岗职工得到有效安置。天保工程实施以来，林区累计分流安置富余职工 96 698人，其中全民职工 57 227人，混岗职工 39 471人。天保工程二期启动后，国家林业和草原局出台了一次性安置人员社保补贴政策，分三年共完成一次性安置人员7.7万人审批，发放9亿元社保补贴资金。

2.深远山职工搬迁工作成效突出。林区累计投入资金6.89亿元，对124个建制林场进行整合撤并，通过开展深山远山职工搬迁，实现总计5.22万户深远山林场居民的生态搬迁，既降低了相关区域的生态压力，又改善了这部分职工的生产、生活条件，还有效推动了地区城镇化建设。

3.落实惠民政策，提高职工收入。二十年来，集团公司不断提高职工工资水平，在岗职工1998年年均工资仅为4302元，而2019年已经提高到 60 218元，工资年平均增长率达10.83%。职工住房公积金比例由工资总额的6%提高到12%。最终认定混岗集体职工5.6万人，其中移交属地社保5.5万人，使4.9万人缴费参保，并办理了退休手续1.5万人。

4.积极推进公共服务均等化。经过积极协调，目前政府五级公路建设规划已将林区 4611 km 公路纳入其中，而以森林经营、防火为主要用途的1.42万km砂石路也纳入了国家森林防火应急道路建设试点。目前，已有36个居民林场全部通了国电，开展了街巷硬化和标准化林场建设，同时实施城镇人居环境综合整治，在公共基础设施建设逐步完善和公共服务逐渐优化的基础上，一体化建设趋势正在形成。

5.扎实推进棚户区改造工程。2009—2017年间，投资101亿元，实际开工、完成棚户区改造、新建和维修住房约17.1万套，实际分配入住率为95.1%。在旧房拆除返还林地7万亩开展植树造林，不但促进了生态改善，还提高了40多万群众住房条件，使他们户均住房面积从工程实施前的38 m2提高到了53 m2。

(四)绿色产业持续发展

立足林区旅游资源丰富的实际，通过集团化旅游平台实施“旅游+”战略，加快林区旅游发展。进一步加大资源整合的力度，大力发展全域旅游、四季旅游和森林康养项目，塑造内蒙古大兴安岭全生态旅游品牌，通过提供集观光、体验、休闲及康养为一体的中高端生态旅游项目，挖掘林区发展潜力。在旅游业的辐射带动下，积极推进特色种养殖、林特产品采集加工、种苗绿化等产业的发展。同时，探索森林碳汇交易等生态产品价值实现机制。2017年以来，集团引入了总计120 万元的林业碳汇交易项目，为东北内蒙古重点国有林区践行“两山理论”开辟了新途径，是内蒙古大兴安岭实现将生态效益转化为经济效益的突破性成果。

三、内蒙古大兴安岭重点国有林区天保工程实施存在的主要问题

(一)补助政策有待提标、扩面

1.森林管护和培育经营的补助标准滞后，与实际成本差距较大，亟待提高。2011年二期工程实施迄今，森林抚育补助资金、补植补造和人工造林从未发生变动，一直维持着森林抚育补贴资金120元/亩、补植补造300元/亩、人工造林500元/亩的水平。随着社会经济发展，人们日常生产生活水平不断上涨，原有补助标准已经远远不能满足实际需求。同时，日益提高的生态建设要求也使森林管护机构运行经费、巡护扑火、病虫害防治及管护站建设等支出逐年增加，间接造成森林管护费不足。此外，因全面停伐而以富余职工身份被安置到森林管护、森林防火及管护辅助等岗位的1.65万名职工，其基本生产生活也需要较大的资金保障。总之，内蒙古森工集团公司在停伐后资金匹配的供给不足，已明显制约了森林经营管护。

2.社会保障政策有待完善。林区职工的住房公积金和年金支出逐年扩大，在天然林保护工程专项资金中，只对职工基本养老保险等五项保险给予补助，对住房公积金和企业年金尚未给予补助；在富余职工安置政策方面，林区现有在岗混岗职工5123人，已形成事实劳动关系，但停伐后国家各项天保工程政策并不包含该群体，导致混岗职工基本生活无法保障。

3.机构运行经费有待实现广覆盖。停伐后国家仅对管理局所属19个林业局，给予每局1500万元的机构运行经费，森工集团本级以及北部原始林区管护局、自然保护区管理局、国家级森林公园及国家级湿地公园、所属事业单位等均未给予经费补助，以上单位机构运行无资金来源。

(二)智能化建设专项资金保障匮乏

近年来，按照国有林区改革的要求，林区执行“人员只出不进”政策，在职工人数量锐减的同时，老龄化问题不断加重。目前平均年龄48.3岁的职工队伍已难以满足林区日常经营管护、监督监测等工作的需要，需借助人工智能、互联网、3S及大数据等信息技术完成相关工作。目前，国家林业和草原局正稳步推进天保工程效益监测和森林管护智能化建设工作，但由于管理局资金投入不足，林区新技术应用几乎空白，这些都严重制约了相关工作的开展，亟待设立专项资金为林区开展此项工作提供资金保障。

(三)基础设施建设亟待提升

现有林区道路和桥涵大多建于20世纪五六十年代，随着木材生产需要而自建自修自养，道路等级低，损毁严重。随着全面停伐等工作的开展，道路桥涵没有了正常资金投入渠道而逐渐失修，明显制约了林区森林防火、病虫害防治、资源经营及资产管理等各项工作的正常开展。2017年国家林业和草原局启动重点国有林区管护用房建设工作，2017—2019年林区升级改造管护用房443座，建筑面积3.23万m2，总投资 11 215 万元，林区亟需在试点建设完成后，继续实施林区管护用房建设项目，提高建设标准，配备管护巡护、通讯设备及火场和资源监控监测系统，形成集森林管护、防火预警与指挥和病虫害防治等森林资源经营管护于一体的管护站(点)。

四、重点国有林区改革的政策建议

(一)深化重点国有林区改革，激发天然林保护的内生动力

2019年7月，《天然林保护修复制度方案》出台，我国天然林保护修复工作迈上新台阶。建立健全以全面保护、系统恢复、用途管控及权责分明为主要特征的天然林保护修复制度，进一步明确落实天然林保护责任，通过不断深化相关机制改革激发内生动力。作为国有林区改革的先行先试单位，内蒙古大兴安岭林区需要按照中央对国家生态文明建设、治理体系和治理能力现代化建设的统一部署和要求，在推进政事分开、事企分开和管办分离的基础上进一步明确改革方向，处理好保护、经营与发展关系，探索构建现代森林资源资产管理长效机制，更好地激发相关区域保护天然林的内生动力。

(二)统筹天然林保护资金使用，提高资金使用效率

从近年来经营运行与各项森林保护生态建设任务完成情况来看，由于缺少自主统筹调剂使用的政策，致使资金使用效率不能令人满意。各项财政专项资金在使用中有缺、有余，部分项目资金严重不足，部分项目资金有较大结余。为了确保各项生态建设工作任务的高质量完成，提高资金周转水平和使用效率，建立天然林保护资金统筹调剂机制势在必行。在完成中央约束性指标完成和加强监管的基础上，根据工作实际，在不违反林业改革发展资金管理办法等相关资金管理办法的前提下，统筹资金使用更好地为开展林区建设工作服务。

(三)调整和优化天然林保护补助政策

结合实际需要和成本变动，动态调整森林管护和培育经营的补助标准，扩大职工社会保障的政策补助范围，切实提高林区职工的福利，有效解决混岗职工的生活保障问题，科学厘定机构运行经费的补助标准，扩大政策惠及范围。结合内蒙古大兴安岭重点国有林区以中幼龄林为主，地处草原过渡带及农区、林区接壤地区的地貌特点，把低质低效林改造培育、大径级用材林培育、珍稀树种培育和封山育林等计划纳入补助范围内；适当增加补植补造任务的投放力度，解决适宜场地较多与下达任务不足的矛盾。

(四)建立信息技术应用与职工培训专项资金

建立专项资金用于智慧林业、智慧管护资金投入，降低管护人员管护强度和难度，提高管护广度和精度。结合金林工程、生态大数据等项目实现生态系统信息感知、统一管理、生态信息综合业务办公、林业生态资源视频应用、生态系统资源管理、防火预警与指挥、有害生物防护、安全管理的信息共享与系统对接。设立职工培训专项资金，用于分批分次开展不同形式、不同目标的职工培训，通过投入专项资金开展分级化、常态化培训实现更有力度的人才培养，提升省、县级技术水平。

(五)加大基础设施建设的投入力度

多举措加大投入力度，提高林区基础设施建设投入水平、破解内蒙古大兴安岭重点国有林区的基础设施建设落后的难题。在防火应急道路、管护巡护、通讯设备、火场和资源监控监测系统、信息指挥系统等营林防火管护管控基础设施方面提高建设标准，提高天然林保护的科技实力。