农村金融机构职务犯罪原因及防控对策

原 军

(中国刑事警察学院经济犯罪侦查学院，辽宁 沈阳 110035)

伴随着国家对农业的扶持以及发展农村经济系列政策的出台，我国农村经济取得了长足快速发展，结构更加优化合理，经济总量持续增长，这也进一步激发了农业产业、涉农经济实体对金融融资的旺盛需求，但同时投入市场的信贷资金体量却严重低于实际需求，资金缺口日益扩大。与此相适应，以农商银行、中国农业银行县(乡)镇营业网点、村镇银行为代表的农村金融机构迅猛发展，依仗其农村地区网点众多、惠农覆盖面广、业务下沉触底、助农贷款门槛低、信贷审批手续灵活简便等优势，盘活了资金流通，各项业务大幅增加，成为促进农村经济发展、普惠农民金融需求最直接有效的纽带，在践行中央创新创业政策，稳定农村金融市场，助力农民增收及稳定农村社会等方面发挥着重要的作用。但随着农村金融机构不断扩展业务范围，其营业网点数量众多且分散，工作人员业务素质参差不齐、信息技术水平低下、内部风险管理难度大的问题逐渐显露，造成职务违规、违法行为乃至犯罪行为高发频发，损害了农村金融机构的形象和信誉，给公私财产造成重大损失，严重妨害了农村地区金融市场的管理秩序，危及农村地区金融安全。

据公安部经侦局统计，2015年以来，各级公安经侦部门侦办农村金融机构职务犯罪案件共3200余起，涉案金额800亿元。其中，违法发放贷款案1200余起，职务侵占案、挪用资金案200余起，渎职案15起，涉案犯罪人为农商、村镇银行支行行长45名，农业银行分理处(营业所)主任120余名，信贷工作人员640余名，涉案资金绝大部分被犯罪人偿还到期个人债务、进行高风险投资、大肆挥霍、携款逃匿，[1]给农村金融机构造成了巨大经济损失，应当引起相关监管部门和理论界的高度重视。

一、农村金融机构职务犯罪案件类型与作案特点

农村金融机构职务犯罪，是指农商银行、村镇银行分(支)行、农业银行分理处(营业所)的工作人员(既包括具备国家工作人员身份、代表国家行使权力的农村金融机构管理人员；也包括与农村金融机构签订聘用合同、编制内的正式工作人员以及农村金融机构临时聘用，介绍、吸收储蓄存款，发放、回收贷款的业务代办员等临时性工作人员)利用职务便利实施的违法发放贷款，职务侵占、挪用金融机构自有资金或储蓄资金，受贿、非国家工作人员受贿的犯罪行为。

按照农村金融机构的服务职能与业务流程，其工作人员实施的职务犯罪案件类型主要有以下几种：

(一)违法发放贷款犯罪案件

违法发放贷款犯罪表现为农村金融机构及其工作人员违反《商业银行法》《贷款通则》《担保法》等金融管理法律法规的规定、玩忽职守或滥用职权发放贷款的行为。其目前常见高发的违法发放贷款行为有如下几种手段：

2.“顶名”贷款。它是指名义借款人知晓并同意他人冒用自己的名义向金融机构申请贷款，并将贷得款项给他人使用的一种违规贷款行为。在农村基层金融信贷中，“顶名”贷款通常有如下几种表现形式：一是为了规避金融机构内部贷款审批权限的限制性规定而“顶名”贷款。因有的贷款项目不符合信贷规定要求，部分农村基层金融机构便采取将单笔的大额贷款分解成两笔或多笔小额贷款，指使实际借款人安排或者直接出面安排多个名义借款人履行贷款申报手续的办法进行报批。二是假借企业等单位法定代表人或职工名义借款。由于企业等单位借款审批手续比较复杂，或者企业等单位负债较多，无法从农商银行取得借款，在这种情况下，便采取以法定代表人或职工名义借款，单位进行担保的方式办理借款手续。三是借款人为了隐瞒自己的不良信用记录而假借他人名义贷款。为了控制信贷风险，目前商业银行普遍规定贷款没有偿还完毕的、有不良贷款记录的人不能再申请贷款。为了规避限制性规定，从农村金融机构继续获得贷款，这类借款人便采用“顶名”的方式申请贷款。

3.超越岗位权限，违规发放贷款。为了控制贷款风险，农村金融机构规定了不同级别分支机构的贷款审批权限，以加强对基层农商银行的贷款管理。但是农商银行基层支行主管领导时有利用自己长期担任领导职务形成的缺少有效监督的“职务便利”，知规而违规，越权发放贷款，在贷款无法归还的情况下，为了逃避上级业务部门的风险检查，进一步办理“借新还旧”，致使不良贷款风险长期隐藏在正常银行业务之下，一旦爆发危害巨大。

(二)职务侵占、挪用资金犯罪案件

职务侵占、挪用资金犯罪表现为农村金融机构工作人员(其主体多是基层农商行行长、现金会计、信贷员等)利用职务便利，在资金运用、放贷收贷时，以权谋私，以侵吞、盗窃、骗取等手段非法占有、截留、挪用本单位自有资金或储蓄资金的行为。在农村金融机构工作各个环节，目前常见高发的职务侵占、挪用资金行为有如下几种：

1.在吸收存款环节，使用“压票”的方式，吸收存款后不按规定向农商银行办理入账手续，自己截留侵占或挪用。

2.在金融机构日常工作环节，工作人员利用职务便利侵占挪用。具体表现为：一是在为客户办理开户手续时偷偷调换印鉴章，后使用伪造的印鉴章盗划客户资金，再通过私刻银行的公章，伪造银行对帐单来掩盖盗划资金的犯罪事实；二是内外勾结，由储蓄员选定储蓄专柜里一年以上长期限的定期存款存单，找到合适的人选冒充存款人去银行柜台挂失，储蓄员作为内应按照正常挂失流程办理并支付款项，将骗得的资金侵占或他用；三是涂改变造储蓄凭证，以“大头小尾”票据报帐，侵占银行资金。

3.在放贷环节，具体表现为：一是假名贷款，指的是金融机构信贷工作人员捏造根本不存在的自然人或者单位作为借款人，虚构贷款申报流程，利用职务便利审批发放贷款，归自己或供亲友使用；二是金融机构工作人员盗用他人作为贷款抵押物的不动产权证或其他抵押物冒名、顶名贷款，据为己有或发放他人使用；三是顶名贷款，就是金融机构工作人员有用资需求，需要办理贷款但又不具备贷款资质时，利用职务上的便利，征得具备贷款资质的个人(单位)同意，以其名义完成贷款申请流程，获批贷款后据为己有或供亲友使用；四是搭名贷款，就是金融机构工作人员有用资需求，但是因为工作岗位管理规定无法以自己的名义在本单位申请贷款，遂在为他人办理贷款业务时提出“搭顺风车”的方式，要求其多申请贷款，将多出的自贷以外部分据为己用或供亲友使用。顶名、搭名贷款通常具备合规贷款的外观，其违法性表现得更加隐蔽，一般的贷款申请形式审查是难以发现的，只有实际借款人无力归还贷款导致逾期，金融机构向名义贷款人催收但是名义借款人拒不归还或无力归还时才能暴露，给农村金融机构资金安全造成极大危害。

4.在贷款收回环节，主要表现为收回贷款不入账的两种违规做法：一是信贷员在贷款收回时直接从贷款人处收取现金，并故意出具没有加盖公章的贷款收回凭证，贷款人因为轻信或者疏忽没有发现“欠章”，误以为已经完成还款流程，信贷员直接截留贷款自用或给他人使用；二是信贷员利用职务上的便利向贷款人出具私盖公章的贷款收回凭证，从贷款人处直接收取现金不入单位账，截留后自用或给他人使用。此类手法下，贷款人有理由相信自己已经归还贷款，而信贷员利用职务便利掩盖资金不入账的实际情况难以被及时发现，在贷款不入账快暴露时，还可以继续采用收回贷款不入账的方式使用另一笔到期贷款入账偿还此笔贷款，持续挪用。

(三)受贿、非国家工作人员受贿犯罪案件

受贿、非国家工作人员受贿犯罪主要表现为农村金融机构工作人员利用职务上的便利，索取他人财物或者非法收受他人财物，帮助他人违规获取贷款的行为。[3]当前，涉农村金融机构资金犯罪主要有贷款诈骗与骗取贷款两类案件(以下简称“两骗”案件)，除借款人单独实施外，还存在着大量的外部涉案人与农村金融机构内部工作人员相互串通、相互配合作案的情况，而且它往往与商业贿赂行为交织在一起，内外勾结情况严重。“两骗”案件与商业贿赂的结合模式，主要有 “三类”表现：

在英语的四个层次中，语音和字型之间的可转换性很低[1]，故层次转换通常只实现于词汇和语法两者之间。英语动词具有时态和数的语法范畴，往往通过词尾曲折变化得到彰显，而汉语通过词汇本身即可以体现这些语法现象。英语语法与汉语词汇之间的层次转换在英译汉中可谓屡见不鲜。

1.虚假主体。其主要是指申请贷款时，实际借款人隐瞒了自己真实的资产负债损益及在农村金融机构有贷款无法续贷等情况，冒充、假借他人名义贷款，这类诈骗方式大约占全部“两骗”案件统计数的30%。[4]

2.提供虚假资料。一是提供虚假结婚证、房产证、工资证明、营业执照等虚假证明文件，虚报个人或家庭财产；二是提供虚假财务报表等财务资料，夸大盈利情况和还贷能力；三是虚构或改变贷款用途、虚构贸易背景，提供虚假购销合同，虚构贷款项目等。这类方式大约占全部“两骗”案件统计数的46%。[5]

3.虚假担保。从公安经侦部门侦办的农村金融机构“两骗”案件来看，虚假担保的形式主要表现为：在虚假保证中，虚构保证人的身份，编造五户联保；借款合同上的保证人并非本人签字，对“主贷人”“保证人”随意排列组合；伪造并不存在的资产或夸大资产情况，虚增保证人的资产实力。使用伪造或变造的的产权证明、金融票证、经济合同作担保，虚增抵押物的价值进行虚假抵押、质押。这类方式占全部“两骗”案件统计数的24%。[6]

以上骗贷方式，犯罪嫌疑人往往交叉运用，采取多种手段实现从农村金融机构骗取贷款的目的。个别工作人员在贷款办理过程中，收受好处费，甚至大肆索要、收受贿赂，策划、教唆、“默契配合”、帮助乃至实施共同犯罪行为，危害极大，影响恶劣。

二、农村金融机构职务犯罪高发原因

(一)涉案工作人员法制观念淡薄，职业道德低下

农村金融机构一般地处偏僻农村，工作人员薪资福利待遇相对较低，难以吸引到高学历及高素质的人才加入，而其金融从业人员的身份与待遇对于社会一般人员又具有巨大的吸引力，在农村金融机构招录用人体制不健全的情况下，大量综合素质较低的人员进入农村金融机构工作，成为了职务犯罪的主力。例如，2020年山东两起省厅督办的农商银行违法发放贷款案件的两名主要犯罪嫌疑人均为初中学历。其中一名被提拔重用，先后任3个乡镇农商支行行长，至案发给银行造成近7000万元的经济损失。另一名犯罪嫌疑人一直在某乡农商支行任客户经理，所发放贷款只有极少部分为正常贷款，绝大多数为违法放贷，直到贷款不能归还导致案发，造成经济损失2500万元。

在农村信用社转制成立农商银行以后，农村金融机构的制度建设得到了极大的提升。《贷款通则》对贷款的程序、贷款人都有严格的规定，农商银行对贷款流程也有严格规定，即具体负责承办银行贷款的工作人员分为A岗和B岗，A岗是主调查人，对所发放贷款负主要责任；B岗是协助A岗调查，对所发放的贷款负次要责任。根据实地调查的情况由主调查人写出调查报告，根据申请人的资产负债、还款能力和经营效益以及保证人等情况提出信用评定及授信意见，报请审查岗及审批岗审查、审批。审批通过后和申请人签订借款合同，合同提供担保的，还需和保证人签订保证合同。合同签订后发放贷款，贷后检查确定贷款的实际用途，并核实与合同约定用途是否一致，同时检查借款人的生产经营情况，通常是每季度的最后一个月进行检查，填写贷后检查表。发现未按贷款用途使用贷款或有重大风险的及时采取措施。贷款到期后按期收回贷款本息。但是，农商银行对员工的职业道德、法制和人生观教育不够重视，一些工作人员“靠山吃山，靠水吃水”的思想盛行，利欲熏心，贪字当头，将单位赋予的发放贷款权限当作“摇钱树”，置法律法规规章于不顾，业务操作有章不循，有的明知而故意为之，想方设法打擦边球，违规违法操作，加之一些工作人员自律意识差，相互效仿，即使涉及环节、人员增多，违规操作的现象仍较为突出，形成恶性循环，导致银行损失越来越大。公安经侦部门办案中发现，A岗、B岗信贷员不履行上述实地审核审查责任，领导安排就签字，相互签字、事后补签现象较为普遍，有的柜员在不是借款人本人持身份证原件的情况下出于私利违规操作支付现金。对于这一切，B岗信贷员往往碍于人情，或者抱着“事不关己，高高挂起”的态度，对违规行为“视而不见”“放任自流”，并没有发挥应有的配合监督作用；贷后跟踪监管不到位，部分信贷员对贷款用途没有跟踪核实，对其去向“睁一只眼闭一只眼”，对贷款已出现不能收回的风险时不进行催收，甚至还发生过在催收过程中每次收取借款人300元现金即返回的可笑情况；原贷款发放责任人调离、内退后，承接的信贷员在借款人归还贷款又续贷时，不认真审查贷款资料，不进行贷前调查，只是形式上走一下程序，至于贷款资金去向根本不去过问，待发生贷款不能回收的风险时，以自己不是首贷人推卸责任。

(二)内部管理宽松软，重业务、轻管理，稽核检查落实不到位

在内控和风险防范方面，农村金融机构在信贷、会计、稽核监督检查等职能工作岗位的基本制度还是比较完善的，每个业务环节都制定了严格的检查措施，实践证明也是行之有效的，其主要症结在于有章不循，稽核监督工作流于形式，监督措施存在错位和断档现象。从银行管理层面看，在激烈的市场竞争下，包括农商银行在内的农村金融机构盲目追求收益和业绩，放松了对信贷风险的把控。农商银行基层支行为完成放贷任务，贷款“三查”制度执行不严，部门审核、分管领导的核准环节完全是依据信贷员提供的第一手资料进行书面审核、核准；同时，员工之间碍于人情丧失了应有的监督意识，最终形成了上级监督虚化、同级不愿监督、下级无法监督的情况。久而久之，一般违规演变成为严重违规，最后酿成大案要案。

(三)上级机构管理不到位，存在断档和错位现象，审计监督有效性差

以农村金融机构的主体农商银行为例，它采取的是省联社—市办事处—县(市)农商分行—各乡镇基层支行的四级机构设置。省联社、市办事处经办业务较少，主要偏重于管理职能，所以岗位较少，编制不多，虽然有利于控制运营成本、节约管理成本，但对于网点众多、分布广泛分散，工作人员素质相对偏低、信息化服务水平较为落后的支行行使扁平化的管理职能，显得有点力不从心，存在断档和缺位现象。从内部审计监督来看，省级联社虽然都设立了稽核监察科，但在经费、人事、内部管理、业务开展等方面缺乏相对独立性，不能完全排除来自管理层以及其他方面的干扰和阻挠而独立地开展内部审计活动。[7]市级办事处虽然设立了具有独立业务职能的稽核大队，但核定编制很少，开展内部审核时多从省联社临时抽调人员，相较专职人员工作力度难以保证；且为保证审计免受人为干扰，多通过异地交叉稽核的方式进行，其频度和深度在很大程度上皆受到农村金融机构实际运营环境的限制，难以发挥实质的监督功能，严重影响了内部审计监督的有效性。

(四)行业监管体制没有理顺，缺乏有效监管

我国金融监管部门一直对金融业务采取分业监管的模式，农村金融机构的借贷业务分属银保监会监管，货币、支付、征信业务分属人民银行监管，平行监管下缺乏统筹协调，容易产生监管盲区。农村金融机构主要营业地一般位于偏远县乡镇，监管力量难以投放到位，配备人员少，监管力量薄弱，现场监管次数不仅少，而且常常存在形式主义走过场的情况，例行业务检查往往停留在面上的“形式”检查，难以“穿透”到位，存在发现问题大而化之的倾向；非现场常规监管没有发挥应有的作用，主动监管少，被动应付多，控制力度弱，导致农村金融机构在风险防范、案件专项治理等方面缺乏长远规划，不能前移风险控制关口并从源头上采取有效的防范措施，客观上放纵了农村金融机构职务犯罪的发生，助长了其高发态势。从公安经侦部门侦办的涉农商行案件看，鲜有监管部门移送的，可以看出对农村金融机构职务犯罪还没有形成防控打击合力。

(五)行业内部考核机制不合理，导致基层领导政绩观错位

银保监会对农村金融机构出现的违规贷款或工作人员涉嫌犯罪的往往唯结果评价，对金融机构的主要负责人和分管负责人进行问责，采取“上追三级责任”的惩戒制度。按照现在农商银行分(支)行领导轮换任职制度，任期最长3年就要进行跨行调整，由于担心影响政绩、怕单位形象和效益受损，在出现工作人员严重职务违法犯罪时总是采取遮掩的方法先内部消化处理，不愿将其暴露出来，更勿提自查自纠。例如，发生违法发放贷款逾期不能偿还时，压案不报，为避免形成“不良贷款”，一味安排“转贷”借新还旧；出现骗取贷款形成的不良债权时，担心严格的核销贷款手续暴露问题，采取长期挂账甚至作呆账的方式“捂”处理。对涉事工作人员往往内部追究了事，不到万不得已不向公安机关报案，实在掩盖不住犯罪事实公安机关介入后，为避免任期内引爆“导火索”影响其升迁，往往极力为犯罪员工开脱罪责，为公安机关调查设置障碍，给案件侦办人为增加难度，导致错失追赃挽损的最佳时机。

(六)经济形势的下行性发展催生了农村金融机构职务犯罪案件的发生

农村金融机构职务犯罪案件的发生与经济发展形势息息相关。前期，受经济形势利好的影响，涉“三农”的经营者对全球及国内经济形势过分看好，乐观估计市场发展，农村金融机构也实行相对宽松的信贷政策，在借款人提供的申报资料达不到贷款条件的情况下，轻易批准发放贷款给借款人。而借款人盲目乐观，扩大经营规模，多元化投资于其根本不具有经营经验的行业，甚至投资于与其原经营经验相悖的行业，导致经营风险增加；有的还贪图个人“形象”，用贷款购买豪车、豪宅，奢侈消费，甚至不务正业，用贷款赌博、肆意挥霍。近年来，世界经济形势整体不佳，我国经济进入“L”型发展新常态，企业经营面临经济转型升级、供给侧改革等系列问题，资金周转出现困难，而农村金融机构为规避自身风险，往往要求借款人先行还贷再给予续贷，在借款人偿债能力大幅下降的情况下，使得以前的违法犯罪案件集中暴露。另外，为了不让苦心经营的企业彻底死掉，部分企业主将黑手伸向了监管、管理等方面均比较薄弱的农村金融机构，采用编造、伪造、行贿、内外勾结等非法手段诈骗、骗取贷款，以解资金燃眉之急，致使近年来农村金融机构系统的贷款违约频发，诈骗、骗取贷款等案件呈大幅上升态势。

(七)公安经侦部门基础防控工作没有得到有效开展

公安经侦部门作为经济犯罪的专门打击力量与金融机构职务犯罪的唯一管辖部门，对于防控农村金融机构职务犯罪责无旁贷，但现实中，防控效果并理想，其原因是多方面的：首先，公安经侦部门对于经济犯罪普遍存在着“重打击、轻防范”的工作态度，工作重心多倾向于已发罪案，尤其是喜欢侦办成果明显、更容易立功受奖的大要案件，而对于需要长期投入精力、工作效果不显著的基础性犯罪防范工作容易忽视，甚至主动回避，投入的精力更是寥寥。其次，犯罪防控主要依托情报展开，在公安经侦信息化工作发展水平不高的情况下，传统的人力情报在战略研判层面不仅效率低下，而且囿于经侦警力资源相对不足也无法有效开展。最后，农村金融机构多分布于广大的农村县、乡(镇)地区，县级经侦部门多为经侦大队或辖于其下的经侦中队，警员多则7—8人，少则3—5人，乡镇的派出所则根本没有经侦警力，且部门领导多为其他警种调入，缺乏直接的经侦工作经验，普通经侦民警也往往业务能力不强，尤其是信息化工作能力相对低下，涉农地区经侦高素质警力资源的相对匮乏，严重影响了经济犯罪防控工作的有效开展。

三、农村金融机构职务犯罪防控对策

农村金融机构职务犯罪手法隐蔽、形式多样，内外部、主客观原因复杂，如果仅仅由公安经侦部门通过常规性犯罪防控工作，很难取得良好效果。因此，应当构建以农村金融机构自身为基础，以人民银行、银保监会等行业监管部门为主体，以审计、监察、公安经侦部门为重心的“一体化”综合防控体系。

(一)健全农村金融机构招录制度，加强职业道德教育与法制培训

职务犯罪都是由自然犯罪人实施的，因此在防控农村金融机构职务犯罪上，首先需从最为关键的“人”这一因素入手。第一，科学规范招录制度，严格把控进人关。在金融机构目前招录选聘已经普遍落实“逢进必考”的前提下，进一步丰富完善考核内容，在坚持业务知识作为必考内容的基础上，加强对应试人员法制道德等综合素质的考察，将政治素养、职业道德、法律意识纳入考核内容，考核结果单列计分作为应试人员任职资格的合格条件与重要参考。在招录人选上，应优先考虑专业对口、成绩优异、可塑性强的优秀毕业生；有条件的，可以考虑设置招录人员“领导近亲属回避”制度，避免“近亲繁殖”，坚持择优录取，切实从源头上防止一些素质低下、别有用心的人混入农村金融机构，降低职务犯罪风险。第二，强化职业教育，提高整体素质。实践表明，农村金融机构职务犯罪作为故意犯罪，与机构领导、员工的职业道德素质、法律素养、风险经营意识直接相关。所以，可以通过对机构全员加强培训来提高防控职务犯罪的意识，在业务素质培训中加入金融岗位经营风险意识、职业道德素养、遵纪守法等内容，培养员工的遵纪守法、廉洁诚信、爱岗敬业、谨慎经营的法律素养与职业道德，力争使防控犯罪风险成为全员的自觉行动。同时，精选农村金融机构或银行系统内的已发典型违法犯罪案例进行警示教育，增强员工对职务犯罪的免疫力，确立负面行为清单，以明确的不利法律后果作为约束员工行为的标尺，减少职务违法犯罪行为的发生。

(二)强化农村金融机构业务流程管理，完善内控机制

农村金融机构目前已经形成了比较完善的业务流程管理与风险控制制度，问题主要集中在执行层面。农村金融机构应该按照全面性的要求，对其办公信息系统、所有业务流程、工作程序、金融产品涉及职务犯罪的风险进行识别和评估，确认多发风险环节，构建一个全面覆盖、重点突出、岗位明确的多层次风控制度体系。在吸收公众存款环节，重点落实存款入账、票据凭证存档管理，防止“压票”挪用、侵占存款；在贷款环节，重点落实借款人身份识别、本人签字，保证人身份识别、本人签字，担保财产真实性及价值核实，借款流向管理，防止冒名、顶名、搭名等形式的违法发放贷款；在非信贷资产管理环节，重点落实印鉴与财务公章管理、一年期以上大额存单挂失补办、报销票据的真实性核验，防止利用职务便利的挪用、侵占行为的发生。依托办公信息系统，严格执行系统登录办理，保证全部业务只能通过办公系统办理，办理过程能够留下数据痕迹。同时，加强对内控制度执行情况的检查、监督与考核，层层落实，从根本上消除职务犯罪风险点。

(三)改革农村金融机构考核管理制度，健全内部激励和约束机制

作为营利性金融企业，农村金融机构也普遍存在着“重业务、轻管理”的情况，在员工岗位职级考核与基层领导选任上把业绩作为主要考核指标，甚至是唯一指标。相对而言，农村金融机构内控不够完备，长此以往，“唯业绩论”容易滋生违规越轨甚至违法犯罪行为。因此，应该改革这种单纯的以吸存、放贷金额及利息收入等业绩作为岗位考核的标准，建立和完善正向激励机制，对一贯遵守规章、严格按照流程要求办理业务的员工给予正向评价和考核奖励；同时，将职业道德素养、合规操作、职务犯罪防控工作等作为必要考核指标，逐步科学完善管理考核和基层领导选拔任用制度，真正把业务素质过硬、规范素养高、具备高度责任心的员工选任到信贷核心业务岗位及基层领导岗位上来。

同时，强化约束和落实追责机制。在改革完善系统内考核选拔标准的前提下，各级农村金融机构领导要树立科学的政绩观，改变以往存在的对违反操作规定、职务违法犯罪行为处理松、宽、软的现象。严格按照岗位责任制度的规定执行，构成违法的，以行政法规、单位内部责任制度追责；构成犯罪的，依法移送司法机关追究刑事责任。通过“惩戒人”达到“规范事”的目的，对法律法规意识淡薄、业务违规的人员和行为起到警示作用，使农村金融机构全员对违规操作不愿为、不敢为。[8]

(四)健全农村金融机构监督体系，加强内、外部稽查审计力度

健全农村金融机构监督体系，真正发挥其审核监督作用。这个监督体系，除了包括农村金融机构员工自我监督和机构内部岗位之间的相互监督之外，还应包括机构内部稽核部门的先行和后续监督、机构部门领导及主要领导和上级机构的抽查监督、外部审计部门的审计监督，以及行业监管部门的巡回监督等。

农村金融机构在条件允许的情况下，对于职务犯罪风险高发的财务管理、储蓄和信贷等重要岗位人员应该强制实施定期轮岗和离岗稽核制度。实践证明，举报制度对于发现职务违法犯罪行为是非常有效的。农村金融机构应当建立健全有奖举报制度，对于内部举报的，一定要重点查实，即使为匿名举报的，也要依照程序进行调查。同时，为了鼓励举报监督，还应当建立举报保护制度，免除举报人的后顾之忧，畅通举报渠道。此外，农村金融机构还应该加强稽核力量，保证稽核部门的独立设置和稽核人员独立开展监督检查活动，机构的领导、上级机构应加强对高风险的业务环节、重点岗位、重要人员的专项检查，还应该充分发挥外部独立监督的作用，积极引进第三方对农村金融机构进行审计。农村金融机构还应积极配合行业监管部门的稽核和监管。

(五)强化上级机构管理力度，理顺行业监管体制，实施“穿透式”监管

强化上级机构管理力度，上级机构首先要改变农村金融机构基层领导选任“重大负面事项”一票否决制度。在现行制度下，农村金融机构出现职务违法犯罪情况，各级领导出于岗位考核、职务晋升的考虑往往采取内部处理的方式，提起民事诉讼的寥寥无几，遑论向上级汇报或向公安经侦部门报案，后果就是犯罪损失被以呆坏账或者其他形式转化，造成后续更大财产损失。所以，不应该将发生职务犯罪情况单纯地与管理不力划等号，应该实事求是地具体情况具体分析，因为上报及时避免了犯罪人逃匿、转移挥霍赃款而进一步扩大财产损失的可以作为领导选任的加分项，只有这样正确的制度引导，才能促使农村金融机构各级领导转变观念，对于治下发生严重职务违法犯罪不遮不掩，及时上报或移交公安经侦部门依法处理，避免财产损失扩大化。

因为农村金融机构普遍分布于县、乡(镇)地区，网点多，分布广，上级机构囿于人、财、物的限制，很难实施有效管理；又因为农村金融机构相对较弱的金融地位，行业监管部门缺乏主动监管的意愿，同时囿于我国金融分业监管的体制限制，行业监管也以形式监管为主，很难有效深入。但是当前农村金融机构职务犯罪高发，造成巨大的财产损失，对此，无论是上级机构，还是行业监管部门都应该主动转变观念，将工作重心更多地向农村金融机构倾斜，加强监管人力资源配置，固化监管部门设置，常态化监督稽查工作，灵活化审计检查形式，深入基层和农户，力争实现“穿透式”监管。目前，在人员编制、机构设置等投入方面客观上难以明显改观的情况下，利用高科技手段，加大对办公自动化信息网络的投入实现防控职务犯罪是切实可行的。农村金融机构可以利用计算机网络和信息技术优化操作系统，加快应用电子对账系统，推行业务授权指纹登录系统，实现整个业务操作流程的自动化控制，对违规行为实现智能锁定和自动纠错，从技术上减少员工操作造成的涉罪风险；上级机构与行业监管部门也可以利用计算机系统进行远程实时监督，及时发现异常业务数据，同时，借助计算机系统收集、加工和反馈涉罪风险信息数据。[9]在农村金融机构落实涉罪风险报告制度的基础上，行业监管部门建立涉罪损失数据库，收集统计数据，根据数据规律进行涉罪风险预警。

(六)改变经营理念，加强风控管理，实现稳健经营

在我国经济进入“L”型发展新常态下，涉农经济主体资金需求普遍增加，但是信贷金融机构包括农村金融机构往往收紧贷款规模，提高贷款条件。为了达成贷款目的，时有涉农主体找关系、拉人情，甚至通过行贿手段内外勾结骗取贷款的职务违法犯罪行为发生。与之对应，农村金融机构应该改变以单纯业绩为主导的考核导向，全业务环节加强内部涉罪风险管控，降低结伙性职务犯罪的风险，而且不能仅仅停留在形式上。对于吸储、贷款等高风险核心业务环节要强化风控力度，做到风险全面管理与重点控制相结合，并争取管控力度的一贯持久，避免管控力度“运动式”波动，以形成风险高强度管控的长效机制，促使农村金融机构逐步实现稳健型经营，从根本上实现对农村金融机构职务犯罪的有效防控。

(七)优化经侦力量，加强经侦信息化建设，提高涉罪风险防控能力

在涉农金融犯罪高发并且危害巨大的背景下，公安经侦部门应该将工作重心适时向涉农地区转移，从量质两个方面优化涉农经侦警务资源的配置。在地方财政允许的情况下，增加经侦民警编制，扩大经侦队伍规模，也可以灵活聘用具有法律、金融、计算机专业知识背景的社会人才担任辅警、文职人员，充实经侦力量；有针对性地加强业务培训，着重提高其公安信息化工作能力，能够熟悉并掌握经侦应用云、违法犯罪资金查控平台、涉罪战略研判系统等经侦数字作战工具，开展数据分析，加大农村金融机构职务犯罪预警防范力度。在条件具备的情况下，利用农村金融机构及涉农金融行业监管部门数据进行统计分析，根据农村金融机构已发职务犯罪暴露出来的风险环节设置风险指标，依照涉罪因果关系及关联程度赋予分值，构建数据模型，设定警戒阙值，构建农村金融机构职务犯罪预警防控平台，根据指标赋分实现自动分色预警。同时，经侦部门通过数据分析发现涉农金融机构职务犯罪的新手法、新特点、新动向，及时向农村金融机构通报预警，帮助他们提高安全防范意识，落实各项防范措施，从源头上防范和减少职务犯罪活动的发生。[10]