《制止核恐怖主义行为国际公约》与我国刑法的协调

王筱

（北京师范大学 法学院，北京 100875）

自从2001年9月11日的恐怖袭击以来，人们担心美国103座商用核电站中的一座可能成为下一个恐怖袭击的目标。恐怖袭击发生后，美国核管理委员会（NRC）立即下令所有核电站进入高度戒备状态。有人呼吁加强核电站安全部队，一些州长在核设施中部署了国民警卫队。美国众议院通过了一项法案（第2983号决议），可能会大幅度修改委员会对核设施的安全要求。参议员提出了一项法案将核电站安全部队联邦化。此外，有人呼吁在核电站安装防恐武器，并在核电站周围建立永久性“禁飞区”。一些反对核能的人士声称，核电站极容易受到恐怖袭击。他们利用9·11事件作为关闭美国核工业的最新论据。但是反对观点认为，核电站是工业设施中最安全、最不容易受到伤害的，他们是坚固耐用的设施，拥有众多冗余系统，旨在确保公共安全，并受到NRC的严格监控。

从美国国内的呼声来看，针对恐怖分子是否可能采用核武器制造恐怖袭击的问题，有一部分人保持了高度的警惕性，但也有人认为恐怖分子成功袭击核设施的可能性微乎其微。但是我们不得不承认的是，这是一件几率近零，然而危害性极大的事件。核恐怖主义行为一旦发生，其后果将是一个国家乃至整个人类社会难以承受的。虽然此类案件史无前例，但是在2016年发生的比利时恐怖袭击案再次为我们敲响了警惕核武器恐怖行为的警钟。2016年3月22日，多名恐怖分子在比利时首都布鲁塞尔展开了连环恐怖袭击。数小时后当地政府紧急疏散了两座核电站的非核心岗位人员。而在24日晚上，一名核电站的安保人员在家中被杀。后发现该名安保人员出入核电站的出入证丢失，调查人员给予了立即注销的处理。这起事件后，比利时媒体猜测，恐怖主义分子原先的目标是袭击或破坏核电站，或者窃取核材料，但是由于警方的不断搜捕，才使得这些人被迫转移目标，最终选择对机场与地铁站进行了袭击[1]。

可见恐怖分子采用极端手段攻击核设施、核电站制造恐怖袭击的可能性是完全存在的。我国作为发展中大国，对核能源的需求和使用是无法避免的，但是我国关于打击核恐怖犯罪的立法相对滞后，学术界关于推动核恐怖主义犯罪立法的论著并不多见。因此有必要加大对核恐怖主义犯罪行为的刑法规制研究，推动立法者积极响应《制止核恐怖主义行为国际公约》的呼吁，为打击核恐怖主义犯罪设立专门的针对性罪名，以实现我国《刑法》对核恐怖主义犯罪的有效规制。

一、国际社会反核恐怖主义犯罪的实践

（一）国际公约中的核恐怖主义犯罪

早在1968年，美、苏、英等56个国家就针对防止核扩散问题签订了《不扩散核武器条约》，这一公约致力于防止核扩散、促进和平利用核能源和推动核裁军。该条约于1970年生效，截止2003年，条约缔约国已达到186个。这足以说明世界各国对防止核武器这一命题给予了高度重视。恐怖主义的概念，最早可追溯至1937年国际联盟制定的《防止和惩治恐怖主义公约》，该公约第一条第二项对恐怖主义的概念进行了界定。但是随着国际社会上恐怖主义犯罪的不断出现，恐怖主义的概念变得愈加难以确定，加之恐怖主义产生背景和目的诉求的多样性，行为手段的变幻性以及世界各国的认识分歧等种种原因，使得国际社会至今未就恐怖主义犯罪的概念达成一致。不言而喻，在认定核恐怖主义犯罪的概念时，也存在定义模糊的状况。在界定核恐怖主义犯罪的概念时，我们既应当兼顾恐怖主义犯罪的概念，又应当充分注重核恐怖主义行为的独有特征。

对核恐怖主义犯罪的认定，我们暂且只能忽略世界各国对恐怖主义犯罪的不同认识，从现有国际公约的角度对核恐怖主义犯罪行为的概念进行探究。通俗地讲，核恐怖主义犯罪，实际上是恐怖分子利用核扩散制造恐怖袭击的犯罪行为[2]。核恐怖主义的概念最早可追溯到1968年的《不扩散核武器条约》[3]。而关于什么是核材料，1980年3月3日在维也纳通过的《核材料实物保护公约》第一条做出了规定。后来其修正案《制止核恐怖主义行为国际公约》（下文简称《公约》）第一条又做出了更为详尽的规定，分别对“放射性材料”“核材料”“核设施”“装置”进行了规定。除此之外，该公约第二条对核恐怖主义犯罪的概念进行了界定。根据该条规定，可将核恐怖主义犯罪行为归纳为：出于致人死亡、身体遭受严重伤害，或对财产或环境造成重大损害的目的，拥有放射性材料或制造或拥有一个装置；或以任何方式利用放射性材料或装置，或以致使放射性材料外泄或有外泄危险的方式，利用或破坏核设施；或在现实威胁确实可信的情况下，威胁实施上述行为，或在显示威胁确实可信的情况下通过威胁，或使用武力，非法和故意索要放射性材料、装置或核设施的行为。按照上述核恐怖主义犯罪行为发生概率从大到小排序，该犯罪行为主要分为四种：其一是利用“脏弹”进行袭击；其二是袭击核设施；其三是获取材料制造简易的核武器；其四是直接利用核武器进行恐怖袭击[4]。这仅仅是在国际法层面上，根据该公约做出的一个具有普遍性的定义。但是不排除各国基于不同的法律文化与历史背景对该犯罪概念做出有所区别的解释。

除了对“放射性材料”“核材料”“核设施”等基本概念以及核恐怖主义犯罪行为进行了界定外，《公约》的主要部分还规定，要求缔约国在其国内法中将核恐怖主义行为规定为犯罪；规定各缔约国应当积极开展引渡等刑事司法协助合作，共同打击核恐怖主义犯罪；规定各国应当对以收缴等方式获得的放射性材料、核设施或者装置的保管、储存和归还等[5]。

（二）全球核安全峰会的开展

早在2009年9月，联合国安理会就曾经在纽约召开过核峰会。而此部分所指的全球核安全峰会是指以美国为首举办的旨在倡导核安全与打击核恐怖主义威胁的全球性峰会。首届全球核安全峰会于2010年4月在美国华盛顿举办，主题为“通过加强国际合作来应对核恐怖主义威胁”，峰会就核恐怖主义威胁以及通过多边合作采取应对措施等进行了讨论。第二届于2012年3月26日至27日在韩国首尔举行，此次峰会主要议题包括应对核威胁、安全保卫核原料和设施、防止非法核走私、强化放射性物质的管理等。第三届于2014年3月24日在荷兰海牙举行，以“加强核安全，防范核恐怖主义”为主题，与会各方就全球核安全体系建设、国际原子能机构作用、核材料、放射源、核安全与核能安全等问题展开了广泛讨论。第四届核安全峰会于2016年在华盛顿举行。

在历届峰会上，美国、俄罗斯、英国、法国等主要大国分别就峰会的主旨表达了各自坚决反对核恐怖主义行为的立场。其中习近平总书记在2016年举办的第四届峰会上指出，打击核恐怖主义行为应当注重四个方面：其一，源头管控要严，加强核材料安全监管，覆盖生产、使用、运输、存储等全流程。其二，应对手段要新，着力加强网络反恐，坚决打击利用新媒体等渠道策划和煽动恐怖活动，还要加强金融监管。其三，应急响应要快，在国家层面要健全分级响应机制，同时加强跨国信息交流和执法合作。其四，法律法规要全，对核材料和核设施安保要实现立法全覆盖，对于新风险要加紧弥补相关法律空白。

二、制止核恐怖主义的中国立场与立法现状

（一）中国反核恐怖主义行为的基本立场

我国作为首个承诺不首先使用核武器，不对无核武器国家或地区使用或威胁使用核武器的核拥有国，以及核电站建设规模最大的国家，在核安全问题上始终发挥着大国作用[6]。中国政府历来重视对核恐怖主义行为的防范。早在2003年，我国国防科工委就成立了反核恐怖主义领导小组，并颁布了核恐怖主义预案；2004年，国防科工委又会同国家反恐办、科技部，发布了关于反核恐怖主义的长期科研计划[7]。2005年，中国等30多个国家作为公约第一批签署国，签署了《制止核恐怖行为国际公约》，并于2010年8月28日经第十一届全国人大常委会第十六次会议批准了该公约，在有所保留的情况下，批准该公约对我国生效。

虽然我国政府在国际社会上以积极的姿态支持并参与了各种反核恐怖主义与防止核扩散的国际行动，但是仍旧无法完全摆脱我国有可能遭受核恐怖主义袭击的可能性。中国所面临的核恐怖主义主要来自三方面。其一是，我国周边的核安保环境并不乐观。以俄罗斯为例，非国家实体就曾经将前苏联境内的核技术人员作为获取核武器的途径，虽然美俄就全面升级核安全保护等级进行过双边合作，但俄罗斯对核安保情况依然不可掉以轻心。另外“一带一路”沿线国家也存在一些交易核材料的黑色市场，这些人员渗透的目标与路线难以捉摸，企图利用有核国家的管理漏洞获取核材料。其二是，我国在核安全管理上还存在漏洞，很大程度上为恐怖分子提供了有机可乘的机会。虽然近年来我国在安保技术与重视程度上都有了很大的提高，但是随着核恐怖主义的全球威胁，对于核安保工作依旧不能放松警惕。其三是，在国际恐怖主义势力的煽动下，境内分裂势力顺势滋生，这也在某种程度上增加了核恐怖主义犯罪发生的风险。从近年我国境内发生的恐怖袭击来看，恐怖分子来势凶猛，防不胜防。而我国作为核拥有国，很可能成为国际恐怖主义势力的目标之一，不排除恐怖分子利用我国境内的分裂势力窃取核材料或破坏核设施的可能性。因此，除了在政策上加强对核恐怖主义行为的防范，还需要通过设计严密的法网，加强对核恐怖主义行为的打击力度。

（二）反核恐怖主义的立法实践

我国向来高度重视对国际公约的履行义务，能严格遵循对批准与签署的公约必须履行的原则，在反国际恐怖主义犯罪领域也不例外。中国加入了《制止恐怖主义爆炸的国际公约》《制止向恐怖主义提供资助的国际公约》等数十项涉及反恐怖的国际公约。在国内立法中也始终践行根据各反恐公约所应当承担的国际义务。就反恐怖主义犯罪而言，我国《刑法》第120条之一至之六将恐怖主义犯罪的实行行为、帮助行为和准备行为，以及宣扬恐怖主义、极端主义、煽动实施恐怖活动的行为，利用极端主义破坏法律实施的行为，强制穿戴宣扬恐怖主义、极端主义服饰、标志的行为和非法持有宣扬恐怖主义、极端主义物品的行为，分别认定为不同严重程度的犯罪。而针对反核恐怖主义犯罪，我国《刑法》中的规定也主要集中在危害公共安全犯罪的章节中。例如第125条第2款的非法制造、买卖、运输、储存危险物质罪，第127条的盗窃、抢夺枪支、弹药、爆炸物、危险物质罪和抢劫枪支、弹药、爆炸物、危险物质罪，第130条非法携带枪支、弹药、管制刀具、危险物品危及公共安全罪，第136条危险物品肇事罪，第151条走私核材料罪。虽然从上述涉及放射性物质的法律条文本身来看，其犯罪构成并未直接涉及核恐怖主义犯罪，并且也不同于《公约》对于核恐怖主义犯罪行为的认定。但这些条文在打击核恐怖主义犯罪领域依旧具有不可忽视的地位。

关于危害公共安全罪一章中的几个涉及非法制造、买卖、运输危险物质罪等犯罪，虽然只有在证明不法分子实施上述行为是以造成人员伤亡、财产重大损失为目的的，才可能属于核恐怖主义犯罪的范畴。但是对放射性物质的严格监管也是十分必要的，如果放射性物质的监管不够严密，就很容易通过黑市交易落入恐怖分子的手中。而对核恐怖主义犯罪的预防与控制必然离不开对买卖、运输、制造放射性物质犯罪的严厉打击。因此在打击核恐怖主义犯罪时，应当对有关罪名高度重视，编织一张更加严密的打击核恐怖主义犯罪的法网。

关于走私核材料罪，虽然其犯罪构成并非与《公约》第二条规定的核恐怖主义犯罪行为直接契合。但是在打击恐怖主义犯罪方面，尤其需要加大对跨国、跨境走私核材料的犯罪行为的处罚。在上文笔者已经介绍过，基地组织作为世界上最大的恐怖主义活动组织，对核材料的追崇十分强烈，并且从其多年发动恐怖袭击的事实可以看出，基地恐怖主义分子完全可能已经具备了利用核材料制造“脏弹”的技术。他们若想获得足够的核材料，采用从走私者手中购买的方式往往最容易操作。因此严厉打击走私核材料的行为，是从源头切断恐怖分子获得核材料可能性的手段之一。

从上述罪名来看，我国《刑法》对恐怖主义犯罪给予了高度重视，尤其是《刑法修正案（九）》新增加的准备实施恐怖活动罪，使得打击恐怖主义犯罪与打击走私核材料等犯罪实现了良好的衔接，进一步增加了反恐法网的密度，为我国有效打击恐怖主义犯罪，尤其是防范核恐怖主义犯罪行为提供了相应的法律依据。但是从《公约》第二条的规定来看，我国《刑法》在惩治核恐怖主义犯罪的问题上没有针对性较强的罪名，在立法体系上依然存在进一步构建的必要性。况且，根据《公约》第五条规定，每一个缔约国都应当酌情采取必要措施将本公约第二条规定的犯罪认定为在本国构成犯罪，并且根据这些犯罪的严重性程度适用相应的刑罚。因此在反核恐怖主义犯罪这一问题上，十分有必要加强我国《刑法》与《公约》的进一步衔接。

三、我国《刑法》与《公约》的进一步协调

国际合作在加强打击核恐怖主义犯罪中，对于制止核恐怖主义犯罪至关重要。而如果《公约》的缔约国不将《公约》中规定的犯罪纳入国内刑法，将导致缔约国之间打击核恐怖主义的合作面临重重困难。例如《公约》十三条至十五条均规定了缔约国之间的国际刑事司法协助问题，但如果某些缔约国并未将《公约》中规定的相关犯罪行为纳入国内刑法，则极有可能导致各国之间因立法上的不一致而无法顺利地完成各项国际刑事司法协助事项。为此各缔约国应当积极响应《公约》的规定，尽快将相关核恐怖主义犯罪纳入国内刑法的规则范围。我国作为负责任的大国，应当在履行《公约》和遵守核不扩散机制方面承担主要责任。因此，在打击核恐怖主义犯罪方面，我国应当首先带头落实《公约》的相关规定，在我国《刑法》中设立全面打击核恐怖主义犯罪的相关罪名，推动我国《刑法》与《公约》的进一步协调。

（一）增设“破坏核设施、核装置罪”

相比于美国等几个工业大国，我国的核电站数量并不算多。目前我国的核电站有以下几座，分别是：1994年的广州大亚湾核电站、浙江秦山第一核电站，2002年的广州岭澳核电站、浙江秦山第二核电站，2003年的浙江秦山第三核电站，2006年的江苏连云港田湾核电站，以及正在建成中或正在投入使用中的辽宁瓦房店核电站一期工程、广东阳江核电站、浙江台州三门核电站、海阳核电站以及广东岭澳核电站第二期工程。虽然我国核电站数量有限，且在技术方面相当成熟，在安保方面已经达到军事化级别，但通过健全法律规范以防范如此严重的恐怖主义犯罪仍是十分必要的。

《公约》第五条规定，每一缔约国都应当酌情采取必要措施，将第二条中提及的犯罪行为规定为犯罪，而第二条中明确规定“以任何方式利用放射性材料或装置，或者以使放射性材料外泄或有外泄危险的方式利用或破坏核设置”的行为构成本公约所称的犯罪。由此可见，《公约》呼吁缔约国在其刑法中设置类似于“破坏核设施、核装置罪”的罪名。但遗憾的是，我国《刑法》中并未设置相应罪名对破坏核设施和核装置的违法行为进行规制，这不仅是对《公约》第二条相关规定的忽视，也是对潜在的核恐怖主义犯罪行为的放纵。如果我国《刑法》不积极响应《公约》的号召，则在未来发生破坏核设施或核装置犯罪时，我国便无法采用适当的罪名对其进行规制，即便是在引渡过程中，也会因不符合“双重犯罪原则”而无法顺利将犯罪嫌疑人引渡到相关国家对其进行起诉或审判。因此，笔者建议在未来的立法中增设“破坏核设施罪”等相关罪名，给潜在的犯罪行为以警示，同时为该领域中的国际司法协助活动扫清不必要的障碍。

（二）增设“非法持有核材料罪”或“非法持有放射性物质罪”

相比其他国家的立法，我国对核恐怖主义犯罪的前期或预备行为关注的相对较少。笔者认为，应当将涉嫌核恐怖主义犯罪的前端或上游犯罪行为也纳入犯罪的范畴。德国、俄罗斯等国家的法律体现了对核恐怖主义犯罪前端行为的刑法规制的高度重视。《德国刑法典》第310条、第328条和《俄罗斯联邦刑法典》第220条都对涉及核材料的刑事犯罪做了较为全面的规定。《德国刑法典》除了将制造、买卖、运输、储存核材料的行为规定为犯罪，还包括加工核材料的犯罪。《俄罗斯联邦刑法典》则将非法取得、保管、使用、移交、销毁、侵占、勒索核材料等一系列行为规定为犯罪。而依据《公约》第二条规定，“拥有放射性裁量或制造或拥有一个装置”的行为构成本规约所称的犯罪，可见《公约》呼吁缔约国在其刑法中将持有核材料或放射性材料的行为规定为犯罪。而我国《刑法》并没有将某些可能涉嫌核恐怖主义犯罪的前置行为规定为犯罪，尤其缺乏对持有核材料或放射性物质的刑法处置。可见，目前我国刑法关于打击核恐怖主义犯罪的罪名设置不能满足《公约》的基本要求。

目前我国刑法中至少有五种持有类犯罪，分别是非法持有枪支、弹药罪，持有假币罪，非法持有国家机密、机密文件、资料、物品罪，非法持有毒品罪，非法持有毒品原植物种子、幼苗罪。在我国刑法体系中，持有型犯罪的地位十分重要。首先，持有型犯罪具有严密刑事法网的功能，能够尽可能地扼制犯罪的危险源，提前对犯罪进行控制，保卫公民人身与财产安全；其次，在公诉机关无法证明行为人具体构成何种犯罪时，只需证明行为人具有“持有”行为即可，这种办法有效减轻了公诉机关的证明责任。以非法持有、私藏枪支罪为例，如果公诉机关无法证明行为人具有非法私藏枪支的行为，则只需证明行为人持有枪支即可定罪，由此可见持有型犯罪的存在，有效地降低了行为人逃脱法律处罚的可能性，其某种程度上可以看作其他犯罪的兜底性犯罪。

虽然我国刑法中规定了非法制造、买卖、运输、储存危险物质罪，盗窃、抢夺危险物质罪，抢劫危险物质罪和非法携带危险物品危及公共安全罪，但却没有规定“非法持有核材料罪”或“非法持有危险物质罪”，这从严密法网，有效打击核恐怖主义前置行为来看，确实是我国刑法存在的短板。鉴于持有型犯罪所具有的兜底性以及严密法网的功能，应当考虑在未来的刑事立法中设置“非法持有核材料罪”或“非法持有危险物质罪”。虽然非法持有核材料和危险物质的行为人并不一定必然会实施严重危害社会公众的行为，但是由于核材料等危险物质具有极强的杀伤力，极易造成无法扭转的悲剧，因此十分有必要将持有此类物质的行为规定为犯罪。只有如此，才能使我国《刑法》中关于反核恐怖主义的规定与《公约》中严厉打击核恐怖主义犯罪前置行为的态度相呼应，才能在国际刑事司法协助中尽量避免出现难以引渡犯罪嫌疑人或被告人的情况。

（三）增设“核事故责任罪”

核电站关乎国家大计和人类生存，因此，我国的核电站均为国家所有，并不存在私人所有和管控的核电站。在发生核事故后，相关国家往往将依据相关国际法的规定对核事故造成的损害承担民事责任，这是针对国际社会而言的。而在一个国家内发生核事故后，法律应当追究相关人员的刑事责任，这对于核能源管理、控制人员来讲，有利于促进其恪尽职守的工作态度，从而减少工作失误，降低核事故发生的风险。《公约》第八条也指出，缔约国应当尽全力采取措施确保放射性材料受到保护。笔者认为，设立“核事故责任罪”就是保护放射性材料的有效措施之一。

虽然《公约》中并未提及有关核事故责任的犯罪，也未规定相关人员应当对核事故承担责任，但是从加强核安全、减少核泄漏、降低核恐怖主义犯罪发生的可能性等角度出发，加之《公约》要求缔约国积极采取措施保护好放射性材料，我国应当增设核事故责任罪，以规范核电站负责人员或管理人员的管理行为。正如反恐专家、中国现代国际关系研究院院长特别助理李伟所言，包括核电站在内的核设施是各国重点保护对象，安保几乎达到军事化级别。恐怖分子肯定在打核电站的主意，但直接发动袭击的难度非常大[8]。他认为，恐怖分子最可能采取内外勾结的方式攻击核电站，即派人渗透到核电站内部，或拉拢核电站工作人员入伙，这也应是各国重点防范之处，具体措施包括对核电人员进行严格和全面的背景调查、加强日常管理等[8]。针对核电站负责人以及其他合法管理、运输、储存核材料的人员设立核事故责任罪，有利于提高此类工作人员履行职务的警惕性，有利于促进其严格规范自身行为，防止因自己的过失行为而使得犯罪分子有机可乘。或许有论者会提出，我国《刑法》中设置了重大责任事故罪，完全可以用重大责任事故罪对核事故的责任人进行定罪处罚，但是笔者认为，该罪名的法定刑相对较低，将其适用于普通生产、作业中尚且适宜，但核作业并非普通的生产、作业活动，对造成核事故的行为人适用重大责任事故罪明显不符合罪刑相适应原则，因此单独设立核事故责任罪是非常必要的。至于在主观状态的认定上，应当比照重大责任事故罪，将核事故责任罪认定为过失犯罪，而如果相关人员是故意造成核事故发生的，则应当将其行为认定为“破坏核设施、核装置罪”等。