“时间银行”引入互助养老服务的实现路径及法律规制
——以X 市为例

郭淑君

（西安培华学院，陕西 西安710000）

“时间银行”作为一种新型的互助养老模式，以“储存现在，支取未来”理念为核心，由低龄老年志愿者服务于高龄老人，志愿者们积累的服务时长可用于自己日后所需的养老服务。将“时间银行”引入互助养老服务，有助于补齐家庭成员照料不充分、政府购买服务不足的缺口，有助于盘活养老服务人力资源，扩大养老服务的供给。

一、“时间银行”的概念

“时间银行”这一概念最早由美国学者埃德加·卡恩提出，最初的目的是在高失业率时期，用支付时间来换取别人的帮助。引入中国后，“时间银行”先后与志愿服务、养老服务相结合，“时间银行”式互助养老应运而生。

“时间银行”即低龄老人在身体健康、有余力时为高龄老人提供各类服务活动，由“时间银行”统计、核实、折算并记录服务时长，志愿者或者家人有需求时即可兑换相应时长的服务。

二、国内“时间银行”互助养老的实践经验及运作模式

（一）社区发起式“时间银行”

社区发起式“时间银行”是“时间银行”理念引入我国后，最初、最主要的运作模式。1998年上海晋阳居委会首创的“养老爱心储蓄”、2005年南京兆园社区居委会发起的“时间银行储蓄卡”即是这类“时间银行”的开创者和典型。此类“时间银行”一般开办时间较早，适用范围较窄。

（二）社会组织、企业主导式“时间银行”

社会组织、企业主导式“时间银行”采取由第三方设立、组织、管理的运作模式。2014年上海“时间银行”与幸福九号电子商务公司联合开创的O2O互助公益模式即是这类“时间银行”的典型代表。此类“时间银行”相比于社区式“时间银行”，适用范围更广，志愿服务的专业性更强，运作管理更加透明、高效。

（三）政府主导式“时间银行”

2019年8月，《南京市养老服务“时间银行”实施方案（试行）》发布，南京市“时间银行”由市、城区政府领导、民政部门会同相关部门负责，是政府主导式“时间银行”的典型，其在全市层面建立统一养老服务“时间银行”体系也是国内首创。政府主导下的“时间银行”，能够有效解决资金短缺的问题，公众基于政府的公信力易对“时间银行”产生信任感，有利于“时间银行”的推广和发展。

（四）合作式“时间银行”

2019年12月，杭州滨江区民政局与阿里巴巴公益基金会签署了“时间银行”合作备忘录。政府与社会组织合作式的“时间银行”结合了上述两种模式的优势，将政府的公信力与社会组织的创新高效有机结合。此类模式目前尚处于试点阶段，合作过程中的各项细则有待进一步探究和完善。

三、X市“时间银行”引入互助养老的现实阻力

（一）X市低龄老人参与“时间银行”互助养老意愿分析

笔者以X市50周岁以上老年人为调查对象，通过问卷调查法、个案访谈法对本市老年人参与“时间银行”互助养老意愿进行研究分析，在此基础上借鉴已有调研成果，初步得出以下结论：

1.老年人对“时间银行”互助养老的认知情况普遍偏低；2.低龄老年人参与“时间银行”互助养老的意愿普遍偏低；3.个人特征、家庭特征、社会特征都不同程度地影响着老年人的选择意愿；4.老年人较多关注“时间货币”兑付问题，组织管理问题，服务地点、对象、内容的选择问题，服务过程中的法律风险问题；5.大多数老年人愿意参与由政府主导、有公信力保障的“时间银行”。

（二）“时间银行”引入互助养老的现实阻力

1.认知程度较低，推广力度不够。2019年《西安市养老服务设施布局规划(2018—2030年)》《关于推进养老服务发展的实施意见》先后发布，文件指出，要创新推广“时间银行”互助式养老服务。但是笔者在调研过程中发现，受访者对于“时间银行”的认知程度并不高，部分老年人甚至对此表现出了抗拒和不信任。之所以出现此种情况，主要原因在于政府的参与度、推广力度不够。此外，出台的只是宏观层面的养老方针，并没有具体实施方案与之配套。

2.配套制度缺失，运营发展受阻。“时间银行”在运营的过程中，需要较为完善的制度予以配合。例如：组织管理制度、“时间货币”兑付制度、监督评价制度、保险制度等。其中，受访者最为关注“时间货币”兑付制度。“时间银行”最初被提出时，其基本假设是劳动不分贵贱，时间是衡量劳动价值的唯一标准。但当“时间银行”引入互助养老后，相同时间不同劳动强度和劳动技能的现实导致仅用时间作为衡量标准并不公平。如何制定科学、合理、公平的兑换标准，是“时间银行”运营发展中需要重点关注的问题。此外，“时间货币”如何定性，能否转让和继承等问题均有待进一步的解决。

3.信息管理滞后，通存通兑困难。调研资料显示，大多数受访者认为通过人工记录和保存会出现登记错误、数据丢失、难以通存通兑等问题。此外，也有不少老年人提出服务提供者和服务接受者的配对问题，希望能够自主选择服务对象和服务内容。笔者认为，只有建立统一的信息平台才能满足老年人参与志愿服务的现实需求。

4.风险防控不足，法律责任模糊。“时间银行”运营过程中，隐藏着较大的法律风险。诸如，政府投融资风险，参与者人身损害风险、个人信息泄露风险，运营管理者资金、人员管理风险，网络平台信息收集、处理、共享风险。调研资料显示，大多数受访者对服务过程中自身权益保障顾虑较大，尤其担忧当服务对象自发性身体不适甚至伤亡的情况下，责任如何承担。

5.运营资源匮乏，可持续性受限。“时间银行”式互助养老的可持续性发展，离不开大量的资源支持，但是从“时间银行”的发展现状分析，资金短缺、人员不足问题十分突出。人员不足主要是基于老龄化的社会背景，高龄老年人数量增加，低龄老年人数量相对减少，一增一减的结果是后续参与“时间银行”的人员不足，没有足够的低龄老年人提供志愿服务，当年在“时间银行”存储时间货币的低龄老年人又已集体步入高龄，集中支取时间货币，志愿服务供不应求。

四、“时间银行”引入互助养老的实现路径及法律规制

（一）强化政策引导，加大宣传力度

政策引导层面，笔者建议制定X市养老服务“时间银行”实施方案，让“时间银行”互助养老服务有据可依、有据可查，增强公众对“时间银行”的信任程度；宣传推广层面，笔者建议社区宣传为主，媒体宣传为辅，“典型示范”为补充。“典型示范”主要鼓励社区内一部分积极分子先行动起来，让社区成员看到“时间银行”互助养老服务的实际效果，以此营造起社区互助养老服务的良好氛围。

（二）健全规章制度，推进运营发展

如果说有效的政策引导是“时间银行”发展的前提，那完善的制度则是“时间银行”制度化、规范化的保障。对此，笔者建议借鉴南京经验，在组织管理方面，制定参与者审核、注册、培训、退出等相关标准规范，制定“时间银行”专项基金管理办法；在“时间货币”兑付方面，借鉴阿里巴巴《公益时评定准则》，制定科学的时间存储、兑换、转移、发放规则以及志愿者账户管理、注销规则；在监督、评价方面，制定监督管理办法及服务评价标准；通过服务对象评价、电话回访、抽查抽检等方式加强事中事后监管；在保险方面，建立“时间银行”服务志愿者和服务对象保险补贴制度，降低服务风险。

（三）统一信息平台，创新管理系统

建立统一的信息平台，提高社区养老服务管理信息化水平，不仅可以保证服务时间支取的可携带性及通存通兑，还可根据“储户”性别、年龄、地域、职业、技能、健康状况、需求等差异实行分类管理，有利于服务供求的有效匹配。鉴于信息平台搭建的专业性和复杂性，笔者建议政府通过招标方式选择专业团队进行平台开发，同时可考虑研发配套APP，供市民实时查询操作。

（四）加强风险防控，落实法律责任

“时间银行”互助养老的法律风险应区分不同主体，从事前、事中、事后三个阶段进行系统防控。首先，笔者建议聘请专业的法律顾问，对运行过程中可能发生的法律风险进行识别、评估，制定相应的风险管理预案；其次，建议成立专门的法务部门，负责日常法律事务的处理以及法律风险的实时监控；再次，建立责任追究制度，明确法律纠纷后的责任承担主体和承担方式；最后，加大普法培训力度，通过法制讲座、庭审观摩等活动，全方位、多角度、分层级地提升全员的法律素质。

（五）整合社会资源，探索融资渠道

针对人员不足问题，根本的解决方式即加大“时间银行”的参与人数。一方面要最大限度地吸引社区内低龄、健康、有余力的老年人加入，另一方面要吸纳老年人的亲朋好友、社会志愿者、在校大学生等社会力量加入；针对资金不足问题，根本的解决方式即探索多种融资渠道和融资模式。建议借鉴杭州、上海、南京经验，采取政府与第三方组织合作的运营模式，充分借助企业、基金会和其他民间公益组织的力量。

五、结语

X市“时间银行”互助养老服务相比于其他地区起步较晚，公众认知程度和参与度普遍偏低。政府参与度不够、配套制度不完善、信息平台滞后、风险防控不足、运营资源匮乏是阻碍“时间银行”发展的主要阻力。鉴于此，笔者从政策引导、制度完善、平台构建、风险防控、资源优化五个方面，为X市“时间银行”引入互助养老构建了一条多维度的实现路径。