粤港澳大湾区法治建设论纲

王春业

一、研究现状与研究价值

2019年2月18日，中共中央、国务院印发《粤港澳大湾区发展规划纲要》，对大湾区发展作出规划，成为指导粤港澳大湾区当前和今后一个时期建设发展的纲领性文件。(1)该规划近期至2022年，远期至2035年。参见《粤港澳大湾区发展规划纲要》，载“中国政府网”，http://www.gov.cn/zhengce/2019-02/18/content_5366593.htm#1，最后访问日期：2020年2月10日。在大湾区合作建设与协同发展的过程中，如何加强大湾区的法治建设，如何让法治成为大湾区发展的促进力量，如何克服大湾区法治建设中的实践难题，是每个关心大湾区建设发展和国家发展大局的法律人必须关注的问题。

但就笔者目力所及，目前有关粤港澳大湾区法治建设的全局性、综合性、对策性研究还比较薄弱。既有的相关研究成果中，直接涉及粤港澳大湾区法治建设的成果明显偏少，既缺乏有分量的专著，也少见有深度的论文。(2)就学术专著而言，目前检索到的最新成果，参见滕宏庆、张亮：《粤港澳大湾区的法治环境研究》，华南理工大学出版社2019年版。该书分为上下两编，上编对粤港澳大湾区城市群的法治情况进行评价；下编对世界三大湾区的法治情况进行介绍，分析了其特殊性、不足之处和启示，并对标提出了粤港澳大湾区法治路径的具体建议。就相关论文而言，将“粤港澳大湾区”作为关键词输入“中国知网”，截至2020年3月31日，共有学术论文2 005篇，其中2017年151篇，2018年474篇，2019年1 190篇，三年共计1 815篇，占论文总数的90.5%，且2018年和2019年两年共计1 664篇，占比83%。由此可见，粤港澳大湾区的相关问题只是在近两年来，尤其是近一年来才成为研究热点。限于篇幅主旨，暂不罗列，下文根据需要随时引注。既有研究成果还存在着以下较为明显的不足：一是缺乏针对性。《粤港澳大湾区发展规划纲要》是粤港澳大湾区建设发展的纲领性文件，对大湾区建设具有里程碑意义，对大湾区发展具有非常重要的作用。如何结合规划纲要来研究大湾区的法治建设问题，是今后大湾区法治建设的重要课题。但由于该规划纲要颁布时间较为晚近，许多既有研究都没有来得及反映其基本内容和要求。二是缺乏系统性。大湾区法治建设问题涉及方方面面，需要作为一个系统来研究，然而，既有相关研究的内容或是过于泛化，有蜻蜓点水之嫌；或是过于精细，有只见树木不见森林之嫌。三是缺乏创新性。现有的成果往往体现为大湾区三方相向、对等交流的研究模式，是在现有的框架内进行的研究，缺乏具有真知灼见的创新性成果。由此可见，大湾区法治建设的现实发展，远远超前于相关法治理论上的研究；深入推进大湾区法治建设，迫切需要更多、更高质量的研究成果作为支撑。

系统、深入地研究粤港澳大湾区法治建设的理论与实践、困境与挑战、思路与方法等问题，至少具有三个方面的重要价值。一是丰富一国两制伟大实践的内涵。一国两制是党和政府为实现国家和平统一而提出的基本国策，在香港和澳门回归后得到了充分实施，取得了良好效果。粤港澳大湾区法治建设同样是一国两制实践的新发展、新探索，将进一步丰富一国两制的法治内涵，推动一国两制在港澳地区的进一步运用，为港澳地区拓展发展空间、提升发展内涵提供了新的机遇，并为今后台湾地区的相关实践积累经验。二是丰富和完善区域法治发展理论。我国内地关于区域法治发展的成功案例不少，理论研究成果颇丰，并由此形成了区域法治发展理论。(3)参见公丕祥：《法治中国进程中的区域法治发展》，载《法学》2015年第1期。但粤港澳大湾区所具有的一个国家、两种制度、三个法域、三个关税区、三种货币等特点，国际上没有先例，具有许多不同于其他区域之处，在法治建设方面也具有自身独特性。研究大湾区法治建设，将进一步丰富和完善区域法治发展理论，并在一定程度上具有填补区域法治发展研究空白的作用。三是拓展地方法治理论的研究范围。按照我国立法体制，我国的立法有中央立法和地方立法，而地方立法主要是具有地方立法权的各行政区的立法。本文所研究的粤港澳大湾区是由三个大的行政区或者说香港、澳门与珠三角九市共同组成的区域，其法治建设既不同于中央立法，也不同于现行的地方立法，而是一种多行政区联合立法。研究大湾区法治建设实践中不断创新的地方立法形式，将进一步拓展地方立法范围，丰富地方法治理论，助力地方法治的良性竞争与发展。(4)参见倪斐：《地方先行法治化的基本路径及其法理限度》，载《法学研究》2013年第5期。

二、大湾区法治建设的现状分析

新世纪以来，湾区经济成为主要发达国家经济发展的新形式。粤港澳大湾区是一个由香港特别行政区、澳门特别行政区和珠三角九市组成的湾区。粤港澳大湾区法治建设应当包括国家为大湾区提供的法律规范和政策支持、港澳与珠三角九市政府间的相关合作协议、港澳与珠三角九市既有的与大湾区法治建设相关的地方立法规范。以下围绕这三种情形来分析大湾区法治建设的现状与问题。

(一) 国家层面的法律与政策

宪法是我国的根本大法。我国宪法规定了特别行政区制度，明确由全国人大“决定特别行政区的设立及其制度”。《中华人民共和国香港特别行政区基本法》(下称《香港基本法》)和《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》(下称《澳门基本法》)将“一国两制”基本国策系统化、法律化，是“一国两制”的基本法，是粤港澳合作的基本法，也是粤港澳大湾区法治建设的基本法。此外，全国人大常委会对两部基本法相关条款的解释等，(5)目前，全国人大常委会共对《香港基本法》进行了五次释法：1999年对居留权问题的释法；2004年就普选问题的释法；2005年就新行政长官任期的释法；2011年就国家豁免问题的释法；2016年就宣誓制度的释法。在释法中所阐述的内容和原则，成为基本法实施的基本组成部分，也成为大湾区法治建设必须遵守的基本要求。是对基本法的发展，也是大湾区法治建设的重要法律依据。

国家针对粤港澳大湾区建设发展而发布的相关政策，旨在推动大湾区的进一步合作。国家出台的大湾区相关重要政策文件中，与法治建设相关的主要有：2016年3月发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出，要“支持港澳在泛珠三角区域合作中发挥重要作用，推动粤港澳大湾区和跨省区重大合作平台建设”。同年同月，国务院印发了《关于深化泛珠三角区域合作的指导意见》，明确要求广州、深圳携手港澳，共同打造粤港澳大湾区，建设世界级城市群。2017年10月18日，党的十九大报告提出要“支持香港、澳门融入国家发展大局，以粤港澳大湾区建设、粤港澳合作、泛珠三角区域合作等为重点，全面推进内地同香港、澳门互利合作，制定完善便利香港、澳门居民在内地发展的政策措施”。(6)习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，人民出版社2017年版。2018年11月，《中共中央 国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》明确指出，“以香港、澳门、广州、深圳为中心引领粤港澳大湾区建设，带动珠江—西江经济带创新绿色发展”。2019年2月18日，中共中央、国务院印发了《粤港澳大湾区发展规划纲要》，对大湾区今后的发展进行了较为详细的规划。这些虽然不是直接的法律规范，但作为国家规划、党中央重要会议精神等，必将对大湾区法治建设提供重要的政策依据，同时也为大湾区法治建设开辟了广阔空间。

(二) 相关具体领域合作协议

政府间的相关合作协议主要是指由国家商务部、国家发改委、最高人民法院等出面，为进一步实施《香港基本法》《澳门基本法》的相关内容而与港澳签订的合作协议。这些协议适用于内地与港澳的合作事项，当然也是广东省与港澳合作的规则和规范。

首先是商务部与港澳签订的合作协议。主要体现在2003年商务部与香港及澳门分别签署了《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》(7)《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》主要内容包括：就内地与香港货物贸易中的关税、关税配额和非关税措施、反倾销措施、补贴与反补贴措施、保障措施达成的协议；就原产地问题达成的协议；就服务贸易中的市场准入、服务提供者、金融合作、旅游合作、专业人员资格的相互承认等问题达成的协议；就贸易投资便利化中的措施、合作领域达成的协议；就机构安排、协议修改等问题达成的协议。及后来的十个补充协议、(8)分别是于2004年10月27日签署的《〈安排〉补充协议》；2005年10月18日签署的《〈安排〉补充协议二》；2006年6月27日签署的《〈安排〉补充协议三》；2007年6月29日签署的《〈安排〉补充协议四》；2008年7月29日签署的《〈安排〉补充协议五》；2009年5月9日签署的《〈安排〉补充协议六》；2010年5月27日签署的《〈安排〉补充协议七》；2011年12月13日签署的《〈安排〉补充协议八》；2012年6月29日签署的《〈安排〉补充协议九》；2013年8月29日签署的《〈安排〉补充协议十》。《内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排》(9)《内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排》在结构和内容方面与《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》基本相同。及后来的十个补充协议，(10)分别是于2004年10月29日签署的《〈安排〉补充协议》；2005年10月21日签署的《〈安排〉补充协议二》；2006年6月26日签署的《〈安排〉补充协议三》；2007年7月2日签署的《〈安排〉补充协议四》；2008年7月30日签署的《〈安排〉补充协议五》；2009年5月11日签署的《〈安排〉补充协议六》；2010年5月28日签署的《〈安排〉补充协议七》；2011年12月14日签署的《〈安排〉补充协议八》；2012年7月2日签署的《〈安排〉补充协议九》；2013年8月30日签署的《〈安排〉补充协议十》。简称CEPA协议。在此基础上，商务部又与香港、澳门分别签署了其他相关协议。例如，商务部与香港签署并于2016年6月1日正式实施的《内地与香港CEPA服务贸易协议》，是首个内地全境以准入前国民待遇加负面清单方式全面开放服务贸易领域的自由贸易协议，标志着内地全境与香港基本实现服务贸易自由化。(11)参见《〈内地与香港CEPA服务贸易协议〉在香港签署》，载“中华人民共和国商务部官网”，http://www.chinanews.com/ga/2015/11-27/7644801.shtml，最后访问日期：2020年4月21日。2017年6月28日，商务部与香港签署了内地与香港《CEPA投资协议》和《CEPA经济技术合作协议》，两个协议是CEPA升级的重要组成部分，是内地与香港在“一国两制”框架下按照世贸组织规则作出的特殊经贸安排。(12)参见《内地与香港〈CEPA投资协议〉和〈CEPA经济技术合作协议〉在香港签署》，载“金融界”，http://finance.jrj.com.cn/2017/06/28110022726503.shtml，最后访问日期：2020年2月7日。同年12月18日，商务部与澳门签署了内地与澳门《CEPA投资协议》和《CEPA经济技术合作协议》，是内地与澳门在“一国两制”框架下按照世贸组织规则作出的特殊经贸安排。(13)参见《内地与澳门〈CEPA投资协议〉和〈CEPA经济技术合作协议〉签署》，载“金融界”，http://finance.jrj.com.cn/2017/12/18131623808945.shtml，最后访问日期：2020年2月9日。2018年12月12日又签署了《CEPA货物贸易协议》，全面涵盖投资准入、投资保护和投资促进等内容，对接国际规则，兼具两地特色，开放程度高，保护力度大，为两地经贸交流与合作提供更加系统的制度保障。(14)参见《内地与澳门〈CEPA货物贸易协议〉在澳门签署》，载“新浪财经”，https://finance.sina.com.cn/stock/hkstock/ggscyd/2018-12-14/doc-ihmutuec9205030.shtml，最后访问日期：2020年2月17日。

其次是最高人民法院与港澳签订的司法协作协议。最高人民法院曾分别与香港、澳门签订了相关司法协助协议，以及香港与澳门之间签订的司法协助协议。(15)具体体现为：1999年的《最高人民法院关于内地与香港特别行政区法院相互委托送达民商事司法文书的安排》，2000年的《最高人民法院关于内地与香港特别行政区相互执行仲裁裁决的安排》，2008年的《最高人民法院关于内地与香港特别行政区法院相互认可和执行当事人协议管辖的民商事案件判决的安排》以及2017年《最高人民法院关于内地与香港特别行政区法院就民商事案件相互委托提取证据的安排》；2001年的《最高人民法院关于内地与澳门特别行政区法院就民商事案件相互委托送达司法文书和调取证据的安排》，2006年的《最高人民法院关于内地与澳门特别行政区相互认可和执行民商事判决的安排》以及2007年的《最高人民法院关于内地与澳门特别行政区相互认可和执行仲裁裁决的安排》；2013年的《关于香港特区与澳门特区相互认可和执行仲裁裁决的安排》，2017年的《澳门特别行政区与香港特别行政区民商事案件相互委托送达司法文书的安排》。这些协议涉及内地与港澳以及港澳之间的民商事司法文书相互委托送达、相互认可和执行民商事案件判决、相互承认和执行仲裁裁决、相互委托提取证据等方面事宜。这些司法协助安排，是内地与港澳司法协助的安排，也是大湾区法治建设的具体实践，对大湾区法治建设的进一步深入，起到了巨大的推动作用。

再次是国家发改委与港澳签订的协议。例如，2017年7月1日，国家发改委与三地政府签署了《深化粤港澳合作 推进大湾区建设框架协议》，对各方的合作进行了具体约定。

最后是三地政府之间签订的合作协议。三地政府在其他具体领域签订了不少合作协议，例如，2009年10月28日，粤港澳三地政府有关部门联合发布了《大珠江三角洲城镇群协调发展规划研究》。2010年4月7日，广东省与香港签署了《粤港合作框架协议》，(16)参见《粤港合作框架协议》，载“南方网”，http://news.southcn.com/g/2010-04/07/content_10828241.htm，最后访问日期：2020年2月11日。2011年3月6日，广东省与澳门签署了《粤澳合作框架协议》。(17)参见《粤澳合作框架协议》，载“中国新闻网”，http://www.chinanews.com/ga/2011/03-08/2890842_4.shtml，最后访问日期：2020年2月9日。2013年11月，珠海与澳门签订了《珠澳环境保护合作协议》等。这些合作协议的签订，对粤港澳大湾区的合作起到很大的推动作用，对大湾区法治建设也具有很好的促进作用。

(三) 三地现有的法治建设基础

三地十一市在各自的地方立法中，也围绕着大湾区法治建设问题进行了相关法治建设，尤其是广东省及珠三角九市，积极开展创新性法治活动，为大湾区法治建设打下较好的基础。广东省委、省政府于2019年7月印发了《关于贯彻落实〈粤港澳大湾区发展规划纲要〉的实施意见》，同时，该省推进粤港澳大湾区建设领导小组印发了《广东省推进粤港澳大湾区建设三年行动计划(2018—2020年)》，形成了推进大湾区建设的施工图和任务书。珠三角九市也积极开展有针对性的法治建设活动。例如，广州市人大常委会于2016年9月通过并于2017年5月1日施行的全国第一部对推进依法行政工作进行全面、系统规定的地方性法规《广州市依法行政条例》，既标志着广州市依法行政工作进入了新阶段，也为广州市参与大湾区法治建设奠定了基础。深圳市更是进行了一系列创新性法治建设活动。2016年5月，前海合作区法院诉调对接中心成立，明确了港籍调解员参与调解、涉港案件中心第三方评估等特殊制度；2016年10月，深圳国际仲裁院发布了国际仲裁规则适用“指引”，标志着前海蛇口自贸区片在国际化方面先行一步；2016年12月，深圳前海“一带一路”法律服务联盟成立；2017年8月，《深圳经济特区人才工作条例》通过，为各类人才创新创业保驾护航；2017年12月，深圳知识产权法院、深圳金融法庭揭牌，为深圳的科技创新和金融发展提供法治保障；2017年12月，深圳国际仲裁院整合资源、布局海外，提升了深圳法治化营商环境的国际影响力。江门市于2016年9月在全国率先实现“九证合一”，有助于深化简政放权、优化服务。佛山市于2017年5月开建广东省第一个国家级知识产权保护中心。肇庆市于2017年挂牌成立金融纠纷人民调解委员会，等等。这些地方的法治建设活动以及具体做法体现了珠三角九市主动适应大湾区法治建设的需要，在各自的法治建设中加入了合作元素，成为大湾区法治建设的重要组成部分。

(四) 大湾区法治建设情况简评

近年来，在党中央将粤港澳大湾区作为国家战略的背景下，大湾区法治建设进入了快车道，形成了一些较为成熟的实践经验，包括法律制度建设、司法协助合作、跨境商事仲裁、边境检验检疫、粤港澳版权登记、粤港澳警务跨法域合作等。然而，大湾区在法治建设方面，还存在诸多欠缺。

第一，在国家层面上，宪法和相关基本法虽然是大湾区法治建设的根本依据，但由于内容比较概括、抽象，很难直接适用；没有列入基本法附件三范围的其他法律、行政法规，不能在港澳地区直接适用，也难以作为大湾区法治建设的规范；有些法律条款虽然在广东省适用，但由于是全国性的法律，与大湾区先行先试的要求有一定距离，甚至会对大湾区法治建设产生一定的阻碍。

第二，国家近年来出台的一些专门针对大湾区的文件、指导意见等，还主要停留在政策层面，可操作性和可执行性不强，即使是对大湾区法治建设具有重要指导作用的《粤港澳大湾区发展规划纲要》，由于不是直接的行为规范，也难以直接作为大湾区建设的法律依据，需要将其法律化。

第三，国家相关部门，特别是国家商务部、国家发改委等与三地或三地之间签订的合作协议，虽然对大湾区的合作具有一定的实用性，但由于这些协议不是我国法律渊源的形式，没有被赋予法律效力，缺乏法律拘束力，是否执行与遵守完全取决于各自的自觉，存在一定程度的执行上的不确定性，缺乏实施的法律保障，没有给大湾区的法治建设带来预期效果。

第四，一国两制三法域背景下的三地各自立法，虽然有不少是围绕着大湾区合作而进行的地方立法，但由于没有形成立法合力，造成了法治建设的差异性；由于没有共同的立法规划，出现了不少立法盲区，影响了大湾区合作的深化。

三、推进大湾区法治建设的理论证成

粤港澳大湾区法治建设的必要性和紧迫性，虽然为人所共识，但鉴于大湾区的特殊性，仍需要从理论上加以证成，以提高大湾区法治建设的自觉性。

(一) 市场一体化呼唤法治一体化

《粤港澳大湾区发展规划纲要》对大湾区市场一体化的建设水平提出了更高要求，即“提升市场一体化水平”，包括“推进投资便利化”“推动贸易自由化”“促进人员货物往来便利化”，明确要“发挥市场在资源配置中的决定性作用，减少行政干预，加强市场综合监管，形成稳定、公平、透明、可预期的一流营商环境”，并提出，“到2035年，……大湾区内市场高水平互联互通基本实现，各类资源要素高效便捷流动”。(18)参见前引①，《粤港澳大湾区发展规划纲要》。而区域市场一体化的建设，必然要充分发挥法治的作用。市场与法治具有天然性关系，“有市场交易行为的人最需要法治，他们从自身权益的角度需要法治的保障，这也是市场发展的必然结果”，(19)孙笑侠：《局部法治的地域资源——转型期“先行法治化”现象解读》，载《法学》2009年第12期。市场经济就是法治经济，市场主体对法治的迫切需求就是因为法治的确定性、可预见性等优势，没有健全的法制，市场经济难以良性发展，“与其他经济体制相比，只有市场经济最适合法治，也只有市场经济最需要法治”。(20)刘军宁等编：《经济民主与经济自由》，生活·读书·新知三联书店1997年版，第115页。

就三地各自的情况而言，三地的市场成熟程度和法治建设水平还存在一定差异。广东的市场化水平虽然较国内其他地方更为发达，尤其是深圳、珠海、广州等市，市场化和法治化水平较高，但就大湾区整体而言，一体化的市场还没有完全建立起来，地区间的壁垒还广泛存在，“行政区划分割是制约区域合作的最大障碍之一，具体表现在经济区与行政区的矛盾上，危害在于限制区域内要素的自由流动，扭曲要素价格，破坏市场的公平公正原则”，(21)杨海波、高兴民：《粤港澳大湾区发展一体化的路径演进》，载《区域经济评论》2019年第2期。使得许多领域出现大门开而小门未开的现象。从合作的趋势来看，必须要建立大湾区一体化的市场，必须要打破三地间的壁垒，实现要素的自由流通。而大湾区一体化的市场，必然要求法治的整体和谐，以和谐融合的法治环境保护和促进区域市场的一体化。“粤港澳大湾区建设并非仅仅是粤港澳三地经贸合作的简单升级，而是要实现全方位深度合作，发挥引领创新、聚集辐射的核心功能，成为国家竞争力和创新能力的新载体”，(22)江保国、赵蕾：《粤港澳大湾区纠纷解决机制的设计理念与实施策略论纲》，载《理论月刊》2019年第4期。同样，大湾区法治建设不能是港澳与珠三角九市等不同地区法治的简单叠加，而是一个整合和融合的过程。区域法治的和谐不一定要求法治的完全相同，但需要相互补充、相互协调，至少是相互间不能冲突，否则，将影响市场一体化的形成，阻碍各经济要素的自由流动。因此，大湾区市场一体化的建设，必然需要通过法治建设，加强三地法治的协调与和谐，“粤港澳大湾区欲实现人、资金与货物的流通，就离不开一个统一、协调的法律制度”，(23)叶一舟：《粤港澳大湾区协同立法机制建设刍议》，载《地方立法研究》2018年第4期。甚至需要法治一体化来推动和促进区域市场一体化的形成和巩固。

(二) 高水平经济需要高水平法治

经济与法治的关系一直以来是人们关注的问题。经济基础决定上层建筑，上层建筑必须与经济基础相适应才不至于成为阻碍经济发展的障碍，这个基本原理不仅对国家上层建筑的构建具有基础性作用，对一国内不同地区也同样适用。粤港澳大湾区地处我国沿海开放前沿，区位优势非常明显，一直是我国开放程度最高、经济活力最强的区域之一。例如，香港拥有高度国际化、法治化的营商环境以及遍布全球的商业网络；澳门作为世界旅游休闲中心和中国与葡语国家的商贸合作服务平台，其作用被不断强化，多元文化交流的功能日益彰显；珠三角九市是内地外向度最高的经济区域和对外开放的重要窗口。(24)参见前引①，《粤港澳大湾区发展规划纲要》。三地强强联合组成的大湾区，经济实力雄厚，发展水平和国际化水平全国领先。“法律是事实的公认。经济越活跃、发展程度越高的地区，对立法的需求也越强烈。”(25)陈俊：《一国两制下法域法律冲突之协调》，载《国际经济合作》2007年第6期。经济发达的大湾区必然对法治建设提出更高要求，需要高于全国其他地方的高水平法治环境，特别是对广东及珠三角九市而言，必然要求与其经济发展和作为大湾区成员相适应的法治建设水平，其法治建设水平应当高于全国平均水平。“如果各个船只为航行准备的充分程度并不相同，那么，就应当允许各个船只根据自身的准备情况而决定起航日期，不应该武断地确定一个统一日期而强行起航”，(26)孙笑侠、钟瑞庆：《“先发”地区的先行法治化——以浙江省法治发展实践为例》，载《学习与探索》2010年第1期。只有这样才能有效参与大湾区合作。“粤港澳大湾区建设中，经济合作和法律合作应该是相伴相随同时推进的。……法律合作的止步不前甚至冲突隔阂，都将最终阻碍经济合作的深化，提高经济合作的成本。”(27)张淑钿：《粤港澳大湾区城市群建设中的法律冲突与法律合作》，载《港澳研究》2017年第3期。因此，加强大湾区法治建设，不仅要进一步提高广东省的地方法治建设水平，也需要进一步加强三地法治的共建与协调，营造适应大湾区发展需要的高水平法治环境。

(三) 先行先试亟待法律依据与保障

《粤港澳大湾区发展规划纲要》对粤港澳大湾区进行了明确定位，提出了先行先试的要求，特别是要求广东省要充分认识和利用“改革开放先行先试优势，解放思想、大胆探索，不断深化粤港澳合作”，(28)参见前引①，《粤港澳大湾区发展规划纲要》。还提出在构建经济高质量发展的体制机制方面、技术移民方面、账户管理体系方面等先行先试。先行先试，可以理解为“承担各项管理制度创新和试验任务的综合配套改革区域，按照决策者的思路，在改革试验的方式上发挥主观能动性，率先进行制度创新，来推动试点地区的经济发展和社会进步”。(29)倪斐、奚庆：《国家级新区先行先试权及其法治化改进》，载《哈尔滨工业大学学报》(社会科学版)2018年第6期。先行先试是对疑难问题的探索，涉及许多重要领域，属于重大改革事项，但凡属重大改革的事项都要于法有据，“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要”，(30)《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，人民出版社2014年版。都要高度重视发挥法治的引领和推动作用，确保在法治轨道上推进改革。“粤港澳大湾区特殊的前沿地位和制度安排，使之成为改革创新和法治建设的天然实验场”，(31)邢翔：《全面提升粤港澳大湾区法治建设国际化水平的思考》，载《中国司法》2019年第1期。然而现有的法律法规并不能满足先行先试中形成的新的社会经济关系调整的需要。为此，必须在赋予大湾区相关地方先行先试权力的同时，加强大湾区法治建设，“立法不仅仅是对实践的被动回应，更要对社会现实和改革进程进行主动谋划、前瞻规划和全面推进”，(32)王乐泉：《论改革与法治的关系》，载《中国法学》2014年第6期。为先行先试提供更多的法律规范，保障和促进大湾区的各项探索有序进行，也可以有效防止先行先试的盲目性。当然，先行先试必然与国家法治的统一存在一定的张力，甚至会与上位法存在一定的冲突，但不能以法治统一为由而阻碍先行先试，阻碍创新和发展，不应该把法治统一简单地理解为地方立法必须无条件、绝对地服从中央立法——那将会导致中央专断而扼杀地方的“活力”，(33)杨世建：《法制统一的反思：中央与地方立法权限的界分及冲突解决——以“洛阳种子案”为例》，载《南京大学法律评论》(2006年第2辑)，法律出版社2006年版。法治统一是整体法律秩序的内在统一，而不是具体法律规则、法律标准不分条件的机械性“同一”。(34)江必新：《试论社会主义法治的几个新命题》，载《中国法学》2010年第4期。为此，必须加强法治建设方式的创新，加强授权立法的力度，为先行先试提供充分的法治保障，对先行先试起到促进作用。

(四) 建构一流营商环境的内在要求

粤港澳大湾区本来就是一个外向度很高的区域和对外开放的重要窗口，在我国加快构建开放型经济新体制中具有重要地位和作用。而随着大湾区建设的进一步加强，国家又提出了要携手扩大对外开放，其中包括“加强与世界主要经济体联系，吸引发达国家先进制造业、现代服务业和战略性新兴产业投资，吸引跨国公司总部和国际组织总部落户大湾区。加快引进国际先进技术、管理经验和高素质人才，支持跨国公司在大湾区内设立全球研发中心、实验室和开放式创新平台，提升大湾区对全球资源的配置能力”。因此，建设粤港澳大湾区不仅是粤港澳三地的合作，更是新时代背景下推动形成全面开放新格局的新尝试，承载着对外开放的重任。大湾区在对外开放过程中，所面对的发达国家的法治水平一般也非常发达，对投资贸易等方面的法治化营商环境非常看重，法治水平成为他们是否愿意参与大湾区投资建设的重要衡量指标；世界主要经济体、跨国公司总部和国际组织总部等，也都非常看重区域的法治水平，法治被看作最好的营商环境。“在所有的软环境中，法治环境最具有覆盖性、包容性和决定性。优化营商环境要从完善营商法治环境抓起，评价营商环境也需要从评价营商法治环境做起。”(35)参见谢红星：《营商法治环境评价的中国思路与体系——基于法治化视角》，载《湖北社会科学》2019年第3期。因此，粤港澳大湾区法治建设情况如何，直接关系到能否实现国家对其进行的战略定位。在经济全球化和构建全面开放新格局的形势下，粤港澳大湾区需要根据营商环境建设的内在要求，不断加强法治建设，进一步营造和优化国际一流的法治化营商环境，进一步提升参与国际经济合作与竞争的水平。

(五) 借鉴域外湾区经验的可靠选择

湾区是指一个或者若干个海湾与港湾、临近岛屿形成的区域，这些湾区大都形成了各具特色的湾区经济，而且有的湾区已经成长为世界经济版图中最具活力的部分。(36)参见杨海波、高兴民：《粤港澳大湾区发展一体化的路径演进》，载《区域经济评论》2019年第2期。在世界范围内有许多湾区，(37)全球有八大著名湾区，分别是纽约湾区、旧金山湾区、东京湾区、悉尼双水湾区、香港浅水湾区、新西兰霍克湾区、马来西亚布拉海湾区、布里斯班鲁沙湾区。其中三大湾区最为典型，即纽约湾区、旧金山湾区、东京湾区，它们成功的经验不仅在于其天然优越的区位条件，更在于有高效优良的法治建设。而后者，恰恰是形成其区域向心力、激发区域优势、最大限度迸发湾区能量的关键。纽约湾区位于美国东北部大西洋西岸，是世界金融的核心枢纽和国际航运中心，有“金融湾区”的美誉。纽约湾区的发展与建设，离不开纽约湾区特有的规划机构，即纽约区域规划协会、纽约新泽西港务局、大都市运输署等，它们在各个领域对纽约湾区的法治环境起到了至关重要的优化作用。特别在处理行政区划关系方面，纽约湾区大多是通过州际协议方式建立跨州机构，进行湾区管理。由于跨州机构通常属于非政府的第三方机构，能更好地避免行政压力，发挥建设和维护湾区的积极作用。目前，纽约湾区已经形成了较为系统化的法律体系，涵盖制定程序、协定效力、争端解决等方方面面。(38)参见前引②，滕宏庆、张亮书，第112-113页。旧金山湾区由美国加利福尼亚州北部4县、东部2县、南部3县等9县组成，总面积1.8万平方公里。作为美国西岸最大的都会区，旧金山湾区自身的崛起与稳定发展，离不开完备而领先的区域规划及法律治理。特别值得借鉴的是，旧金山湾区的立法水平做到了精细化和专业化合二为一，在区域建设中将每部分剖析，再进行详细分析和研究，(39)参见前引②，滕宏庆、张亮书，第105页。不仅关注高科技与引进投资，也非常重视与民生关系密切的环境保护、住房用地等问题；此外，旧金山湾区在交通基建领域，率先引入了以避免诉讼和提高合作效率为目的的争端解决委员会，该委员会的最大优势在于：降低诉讼概率、提高争端处理速度、有效涵盖争端双方的利益诉求和具有普遍认同的公信力。东京湾区处于日本本州岛中部，由东京湾、横滨湾、横须贺湾、千叶湾、木更津湾、川崎湾组成，包括一都三县，是一个纵深80多公里、面积约为1 320平方公里的优质大港湾，是世界上第一个主要依靠人为规划而形成的大湾区。东京湾区的成功，离不开其法律建设，特别是1951年的日本港湾法、1967年针对东京湾区发展的《东京湾港计划的基本构想》以及后来的日本港湾劳动法、港则法等单行法。(40)参见前引②，滕宏庆、张亮书，第126-127页。其中，日本港湾法是东京湾区的一部基础性法律，明确规定由政府对整个国家的港口发展数量、规模以及政策进行统一规划部署，确立了政府在整个湾区建设规划中的领导地位，为政府对湾区建设进行严谨审慎地统筹提供了明确的法律依据。粤港澳大湾区的情况虽然与世界三大湾区有所不同，但法治在湾区建设中的作用则是相同的，可以说，法治是借鉴域外湾区发展经验的可靠选择，粤港澳大湾区要得到优先发展和可持续发展，必须加强法治建设。

四、大湾区法治建设的困境与挑战

粤港澳大湾区具备区位优势明显、经济实力雄厚、创新要素集聚、国际化水平领先、合作基础良好等条件，特别是香港、澳门回归祖国后，粤港澳合作不断深化实化，粤港澳大湾区的经济实力、区域竞争力显著增强，已具备建成国际一流湾区和世界级城市群的基础条件。这些都为大湾区法治建设提供了很好的条件和基础。但与此同时，大湾区法治建设也面临着诸多挑战，其中，制度落差是最大的挑战，也是制约大湾区效能发挥的重要因素。(41)参见文雅靖：《如何协调粤港澳大湾区法律制度体系》，载《开放导报》2019年第2期。

(一) 两种社会制度

根据基本法，港澳地区保留了以私有制为基础的资本主义制度，而广东省及珠三角九市实行的是以公有制为主体、多种所有制共同发展的社会主义制度。两种社会制度的差异，不仅体现了政治制度、经济制度的不同，而且也导致了意识形态、社会观念、司法制度、文化认知等不同，这给大湾区法治建设带来了较多困境和挑战。

与之形成鲜明对照的是，旧金山湾区、纽约湾区、东京湾区这三大湾区，尽管各有特色，但在制度上则是一个主权下的统一的社会制度，相同或相近的社会制度为这些湾区的建设提供了制度上的便利及优良契机。例如，美国的旧金山湾区在加利福尼亚州北部，由9个县组成，加州政府可以通过立法方式加强湾区建设，因此，旧金山湾区的法治建设实际上是在一个州下的法治建设问题。由此，加州政府通过立法对湾区进行全方位规划，为湾区的地方政府提供了重要法律依据。又如，美国的纽约湾区由25个县组成，包括纽约州的12个县、新泽西州的12个县和宾夕法尼亚州的1个县。纽约湾区的重要城市包括纽约市、纽瓦克市和新泽西市。(42)参见鲁志国等：《全球湾区经济比较与综合评价研究》，载《科技进步与对策》2015年第11期。尽管涉及三个州，且美国实行的是联邦制，各州有较大的自主权和立法权，但毕竟处于同一种社会制度，这就为湾区的法治建设提供了良好的前提和基础。再如，东京湾区位于日本本州岛中部，由东京都等一都三县组成，在一个国家同一社会制度下，该湾区通过1951年的日本港湾法、1967年针对东京湾发展的《东京湾港计划的基本构想》以及后来的日本港湾劳动法、港则法等单行法，较好地为政府对湾区建设进行严谨审慎地统筹提供了明确的法律依据。

粤港澳大湾区虽然是一个国家下的法治建设，但两种社会制度意味着不同的政治制度、经济制度、法律制度，加上高度的自治权使港澳在立法权、司法权、行政权、税务、货币、出入境管理、参加国际组织资格等方面自成体系，“制度层面显著差异，比一般行政区划之间的刚性机制要求更加严格，成为当前粤港澳大湾区合作中最扎眼的藩篱”。(43)前引②，滕宏庆、张亮书，第136页。此外，三地人民在观念、习惯、思维方式等方面也颇有差异，无疑给大湾区法治建设带来了较大难题。

(二) 三个不同法域

法域系指具有相对独立的一套法律制度和司法权的地理区域。(44)屈文生：《汉译法律术语的渊源、差异与融合——以大陆及台港澳“四大法域”的立法术语为主要考察对象》，载《学术界》2011年第11期。在大湾区三地存在三个不同的法域，香港沿袭了英国殖民统治时期的法律制度，在“一国两制”背景下大部分适用原有的法律制度，属于英美法系，判例法居于主导地位；澳门保留了葡萄牙殖民统治时期的法律体系，不仅有自己制定的法律，还有当年葡萄牙为其制定的法律，在“一国两制”背景下仍然适用原有的法律制度，属于大陆法系，以制定法为主，并有法典编纂传统；而广东省则属于社会主义法律制度，具有不同于港澳法律的自身特点。需要说明的是，大湾区的法治建设问题，与国内其他区域的法治建设具有本质的区别。在国内，有长三角区域法治建设、京津冀区域法治建设等，他们之间也会出现立法、执法、司法等方面的冲突与不协调，也需要通过一定途径进行合作，但他们的共同特征是，都是社会主义法律体系中的地方法治建设，具有相同的法律基础，因此，与大湾区法治建设具有明显的不同。大湾区并非普通的区域合作，具有深刻的复杂性以及特殊性，在很大程度上，有关区域合作的经验并不能提供直接可用的法治进路。(45)参见张亮、黎东铭：《粤港澳大湾区的立法保障问题》，载《地方立法研究》2018年第4期。

粤港澳大湾区的三个不同法域，在法律渊源、法律结构、诉讼程序、法律分类、法律术语、执法体制、司法体制等方面都存在着较大差异，“不同的法治文化下要建立起稳定又能求同存异的营商环境绝非易事”。(46)参见代中现、曾宪慧：《粤港澳大湾区营商环境法治化建设存在的问题及对策》，载《探索》2018年第6期。三地在以往的法律制度设计过程中，都按照各自的法律制度进行，而没有考虑到其他两地的法律体系情况。因此，对相同事项或领域，规定不同的内容，即使“诸多看似相同的法律规定，在立法宗旨、立法精神、立法原则等方面，存在根本性的差异”“蕴含了各自代表的法域所赖以生成、发展的文化背景以及生成机制间的差异。除了法律制度这一层面的冲突，法域间的冲突，还包含着法渊源、法习惯、法传统、法模式、法文化观念等内容，这些因素是综合起作用的，它们都是异质法文化的本质属性在各方面的具体表现”。(47)前引，陈俊文。在大湾区合作中，法治冲突问题不可避免，正如《粤港澳大湾区发展规划纲要》中所描述的那样，在“一国两制”背景下，粤港澳社会制度不同，法律制度不同，分属于不同的关税区域，市场互联互通水平有待进一步提升，生产要素高效便捷流动的良好局面尚未形成。(48)参见前引①，《粤港澳大湾区发展规划纲要》。这些为大湾区法治建设带来了前所未有的困境和挑战。当然，区域法治发展本身就存在着“多样性特质”，这些“多样性特质”并非互不相关、绝对排斥，它们彼此之间存在紧密关联，共同为国家法治发展这个“具体总体”所统摄，(49)参见公丕祥：《区域法治发展的概念意义——一种法哲学方法上的初步分析》，载《南京师大学报》(社会科学版)2014年第1期。如果能建立良好的机制，还可能成为法治建设的优势。

(三) 身份级别差异

和广东省相比，香港和澳门是享有“高度自治权”的特别行政区，“实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权”，(50)《香港基本法》第2条的规定，《澳门基本法》第2条的规定。而且是两个独立的关税区，具有WTO(世界贸易组织)单独关税区身份，享有中央政府保留权力以外的所有权力，具有一定的对外缔约权，因此，虽然在行政级别上仍然是省级行政区，但事实上或者自我感觉上高于省级行政区如广东省，更高于珠三角九市。就珠三角九市而言，广州市是省会城市，是副省级城市；深圳市是计划单列市，(51)深圳市作为计划单列市，享有副省级城市的行政地位，其各项财政收支从广东省划出，不向省政府上缴税款，其财政报表、金库等直接对接中央。享有副省级城市的行政地位；深圳市和珠海市还是经济特区，享有经济特区的权限；而佛山、中山、东莞、惠州、江门、肇庆等六个城市则是一般的设区的市。众所周知，在一个讲究对等交流的文化传统里，只有相同或相似身份、相同行政级别才有平等的话语权，才能进行平等协商。而不同身份和有差异的行政级别，很难有平等的协商和协作。城市“论资排辈”，政府交往强调级别对等，任何一方谋求主导地位的期望都将造成合作机制运作上的阻碍，致使其流于空谈。(52)朱孔武：《粤港澳大湾区跨域治理的法治实践》，载《地方立法研究》2018年第4期。因此，大湾区三地在身份和级别上的悬殊，使得合作、资源共享都存在重重障碍，也给大湾区法治建设带来了一定挑战。

(四) 立法权限差异

立法权是法治建设的重要抓手，立法权的大小，直接关系到立法主体在法治建设中所能起到的作用以及作用的大小。就立法权限而言，各方的差异很大。在“一国两制”背景下，基本法已经授予香港与澳门立法权，使得港澳拥有很大的立法权限，除了少数立法权由中央行使外，剩余立法权力都归他们行使，只要不与宪法、基本法相违背，香港、澳门的立法会几乎可以制定所有的法律规范，只需报全国人大常委会备案即可，而且备案本身并不影响法律的生效。而广东省仅为我国普通省级行政单位，无论是地方性法规还是政府规章，其立法权限都由立法法作出了明确规定，大都是对上位法的规定作出具体细化，难以对上位法作出突破。深圳和珠海，虽然拥有经济特区身份，具有经济特区立法权，但当下的经济特区立法权限已经远远小于改革开放之初的立法权限，难以对上位法作出突破性规定。而佛山、中山、东莞、惠州、江门、肇庆等六个城市是我国普通的设区的市，仅享有修改后立法法所规定的设区的市立法权限，只可对“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”等事项进行立法，而且设区的市地方性法规还需要经过省级权力机关的批准才能生效。此外，按照行政处罚法、行政强制法、行政许可法等行为法的规定，省级以及设区的市地方立法不能在行政处罚、行政强制、行政许可等行为设定方面有所突破，(53)按照《中华人民共和国行政处罚法》的规定，地方性法规在有法律、行政法规规定的情况下，“必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定”。按照《中华人民共和国行政强制法》的规定，“法律对行政强制措施的对象、条件、种类作了规定的”，地方性法规不得作出扩大规定。按照《中华人民共和国行政许可法》的规定，“不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可；不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。其设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场”，如果有了上位法规定，地方立法只能作出细化性规定，而且“不得增设行政许可；对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件”。这使得广东省及珠三角九市立法权的创新性空间非常狭小。因此，在大湾区内，实际上存在着特别行政区立法权、经济特区立法权和普通设区的市立法权的巨大差异，特别是与港澳特别行政区的立法权限相比，广东省及珠三角九市的立法权限非常小，能够参与的范围和程度也非常有限，使其难以承担参加大湾区法治建设的重任。

综上，由于粤港澳三地存在两种制度、三个法域、不同身份、不同权限，以及关税区、货币等诸多差异，在多个方面的法治冲突明显。这不仅表现在立法方面，而且表现在执法、司法、法治文化等方面。如在立法方面，有学者就海关法律规范的冲突问题，从货物、服务、资本和人员等市场四大基本要素着手，分析了广东与港澳在关税政策、贸易管制、外汇管制、旅客监管等方面的法律冲突。(54)参见欧阳曦：《粤港澳大湾区建设中的区际海关法律冲突及合作》，载《湖北警官学院学报》2018年第3期。在执法方面，广深港高铁香港段“一地两检”也涉及行政执法权的冲突问题。(55)《张晓明谈“一地两检”：有关担心大可不必》，载“中国日报网”，https://www.chinadaily.com.cn/interface/yidian/1120781/2018-09-20/cd_36951495.html，最后访问日期：2020年2月12日。许多领域“大门开、小门不开”的情形，更暴露了法治文化的深层次冲突。

五、大湾区法治建设的推进路径

(一) 明确大湾区法治建设指导思想

首先，以政府为主导推进大湾区法治建设。法治建设有多种方式，包括政府推进和社会演进，前者是对法治建设先进行顶层设定，然后借助于政府强有力的权力自上而下地推动法治建设，具有强制性、高效性等优点，但也可能会出现不满足现实需要的水土不服现象；后者则依靠社会自身演变，逐步形成法治状态，具有贴近现实、本土化色彩较浓、民主性较强、易为社会所接受的优点，但也有进展缓慢，不确定因素过多等缺陷，两者各有利弊。在大湾区法治建设过程中，应以政府推进为主，最主要是要发挥中央政府的积极推进作用。我国是大政府，中央政府拥有较高的权威性，加上港澳本身就是中华人民共和国主权下的一部分，是一国下的地方单位，中央对香港、澳门特别行政区具有全面管治权，(56)2014年6月10日国务院新闻办公室发布的《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮书中指出，中央拥有对香港特别行政区的全面管治权，既包括中央直接行使的权力，也包括授权香港特别行政区依法实行高度自治。中央直接行使对香港特别行政区管治权的权力主体包括全国人民代表大会及其常委会、国家主席、中央人民政府、中央军事委员会。从理论上讲，所有的权力都属于中央，而地方的高度自治权是中央授予的，而非其本身所固有的。在这个背景下，中央政府必须在大湾区法治建设中发挥关键性作用。目前，《粤港澳大湾区发展规划纲要》已经发布，这是指导粤港澳大湾区当前和今后一个时期合作的纲领性文件，要按照规划纲要的要求，加强对规划实施进行统筹指导，研究解决大湾区建设中政策实施、项目安排、体制机制创新、平台建设等方面的重大问题，积极推进大湾区各领域的法治建设；要充分利用两制的优势，在法律方面相互取长补短，逐步实现一国的真正融合；要对不同法律体系的相关规则进行整合，整合出一套适合大湾区合作和进一步发展的规则体系。此外，三地的地方政府也要积极行动，通过相互合作和成立联合机构等方式，及时解决法治建设中遇到的具体问题，共同推进大湾区法治建设。

其次，把对广东省的多元化立法授权作为突破口。面对大湾区法治建设的要求，广东省还存在着地方立法权限不足的问题。香港和澳门都拥有相对独立的完整的立法权，拥有较大的立法权限，可以制定自己所需要的法律规范；而广东省的立法属于地方立法，其立法权限非常有限，即使按照地方性法规的不抵触原则进行立法，在上位法已经比较完备的情况下，地方性法规也很难有任何创新性规定，而且地方立法并不享有诸如财税、仲裁制度、海关等法律保留的立法事项，与大湾区法治建设的需要不相匹配，难以制定参与区域合作所需要的法律规范，这是大湾区法治建设的弱项和难点之一。针对广东省及珠三角九市地方立法权限较小、难以支撑起参与大湾区法治建设重任的现状，必须对广东省及珠三角九市进行立法授权。在必要情况下，国家权力机关应当对广东省在大湾区法治建设方面进行更多的特别授权，可以采取清单式批量授权和一事一授权的精准授权相结合的方式，解决广东省及珠三角九市地方立法权限不足的问题，进而支持和促进大湾区的法治建设。

具体可采取三种授权途径：一是由被授权的广东省及珠三角九市提出具体明确的授权方案，在获得国家权力机关批准后制定地方性法规。这种途径的特点是在制定地方立法之前，先提出授权方案，在方案中提出要求授权的立法事项与权限要求，国家权力机关进行审查后作出授权，明确可以突破上位法的具体内容。二是被授权地方提出具体的地方立法文本，指明哪些内容可能要突破上位法，并论证突破的必要性等，国家权力机关进行审核后作出授权决定。三是对影响大湾区法治建设、在广东省及珠三角九市不适用的相关法律、行政法规等，由广东省及珠三角九市的相关部门依照法定程序在获得国家授权后暂停实施或作出变通。

(二) 创新大湾区法律规范供给方式

法治建设关键要解决法律规范的供给问题，没有充足的法律规范的供给，法治就难以形成。当下，还存在着大湾区法律规范供给不足的问题，为此，必须创新法律规范供给方式，多管齐下，为大湾区供给更多的法律规范。

第一，中央制定统一的大湾区合作促进法。鉴于大湾区法治建设的特殊性，特别是一国两制的制度设计，其具有很高的政治站位，需要国家积极介入，并通过法治的方式进行介入，而最佳方式就是为大湾区制定一部具有促进作用的法律，一方面将国家的意图体现其中，另一方面将国家的相关政策法治化。当下，全国人大常委会可以为粤港澳大湾区制定一部名为《粤港澳大湾区合作促进法》(57)有学者曾建议国家出台的法律名称为《区域合作法》。参见前引，张亮、黎东铭文；杨治坤：《区域治理的基本法律规制：区域合作法》，载《东方法学》2019年第5期。其实，名之为《合作促进法》更符合“一国两制”背景下粤港澳大湾区合作的现实状况。的法律，要将当前《粤港澳大湾区发展规划纲要》中的相关内容法律化，将国家战略规划转变为法律规范，使之成为具有可操作性的行动规则，“要通过立法转化改革决策、引领改革进程、推动科学发展”。(58)石佑启：《论立法与改革决策关系的演进与定位》，载《法学评论》2016年第1期。同时，在该促进法中，要对以下问题进行明确：一是明确中央在大湾区合作中的作用，体现出中央对港澳的管治权；二是明确大湾区地方政府协作机构的设立及其相关职责；三是针对广东省及珠三角九市在许多领域甚至没有合作权的现状，明确赋予广东省及珠三角九市的区域合作权；(59)按照基本法规定，香港和澳门具有对外缔约权，可以以中国香港或中国澳门的身份参加国际组织，但并不能直接推导出他们可以与内地的地方单位之间进行合作。而按照《中华人民共和国宪法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，各级政府在行使职权时都有“在本行政区域内”的限定性规定。同时，我国法律中尚没有明确的区域间政府有关合作条款，并未规定行政机关跨区域合作的权限。因此，需要通过立法形式，明确赋予广东及九市政府的区域合作权，以便为大湾区深度合作提供明确的法律依据。四是明确各方可以采取的具有法律约束力的合作形式，包括签订政府间协议，并规定通过对政府间协议批准的方式赋予其法律效力等。当然，《粤港澳大湾区合作促进法》制定之后，要将其列入《香港基本法》附件三和《澳门基本法》附件三，(60)《香港基本法》和《澳门基本法》都作出了类似的规定，即全国性法律除列于本法附件三者外，不在香港(澳门)特别行政区实施。凡列于本法附件三之法律，由香港(澳门)特别行政区在当地公布或立法实施。全国人民代表大会常务委员会在征询其所属的香港(澳门)特别行政区基本法委员会和香港(澳门)特别行政区政府的意见后，可对列于本法附件三的法律作出增减，任何列入附件三的法律，限于有关国防、外交和其他按本法规定不属于香港(澳门)特别行政区自治范围的法律。并分别由香港、澳门在当地公布后实施，以便从法理和程序上解决在港澳直接适用的问题。

第二，赋予三地政府间协议以法律效力。在纵向上，要以国家立法授权的方式，解决大湾区法治建设中广东省及珠三角九市地方立法权限狭窄的问题；而横向上，则要充分发掘三地政府间行政协议的作用，从中寻求法律规范供给模式的创新。粤港澳在不同时期的合作中签订了不少双方或多方协议，就相关领域事项进行合作。有的是国家相关部委出面与香港或澳门签订的。例如，《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》《内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排》等；有的是三地政府部门在地方政府的同意下签订的，如有关基础设施合作专项规划协议等；还包括港澳与设区的市所签订的协议。(61)深圳、珠海、广州三市与港澳之间的协议尤多，如珠海与澳门签订的《珠澳环境保护合作协议》。然而，我国宪法对地方政府间是否可以签订合作协议，以及可以签订什么样的协议没有明确规定，目前也尚未有专门的区域合作法或中央与地方关系法来对区域合作协议作出规定，(62)参见王禹：《全面管治权理论：粤港澳大湾区法治基石》，载《人民论坛(学术前沿)》2018年第21期。《香港基本法》《澳门基本法》也没有对香港与澳门特别行政区与全国其他地区签订合作协议作出规定。不过，尽管这些协议的法律性质尚不明确，但有一点可以肯定，即这些协议并不是我国法律的渊源形式，不具有强制执行力，难以作为司法机关解决纠纷的法律依据。虽然有学者提出以法解释学方法，解决区域合作过程中法律依据问题，“之所以选择解释性研究而不是构建性研究来支持，是因为通过解释来挖掘宪法和法律文本的制度资源，能够以更低廉的成本解决我们所面临的挑战”。(63)叶必丰：《区域经济一体化的法律治理》，载《中国社会科学》2012年第8期。但本人认为，对于行政机关尤其是地方政府间的行为，以法律的明确规定为最佳，而不应采取似是而非的解释学方法，否则就会出现任意解释的乱象。

为此，有必要借鉴美国对州际协定的做法，对这些由国家相关部门与港澳或三地之间的协议赋予其法律效力，创新我国法律渊源的形式。在美国，各州被允许在国会同意的前提下缔结协定，经国会批准的州际协定既是成员州的法律，也是它们之间的契约。(64)The Council of State Governments,the Book of the States 1984-1985,vol.25.p.11.州际协定高于与其条文相冲突的州法；任何一方都不能单方面放弃契约或拒不履行相关义务，一旦缔结了州际协定，各州就不能随意单方面修改或者撤销该协定，契约对成员州的所有公民都有约束力。(65)参见何渊：《州际协定——美国的政府间协调机制》，载《国家行政学院学报》2006年第2期。因此，全国人大常委会可以通过审查批准的方式赋予大湾区合作中已有的协议以法律效力，并将之作为我国法律渊源的一种形式，为大湾区法治建设供给更多、更实用的法律规范，同时也要对这些协议的内容进行充实，改变其在内容上倡议性、框架性、方向性规定居多，而实质性、具体性、操作性规定缺失(66)参见前引，杨治坤文。等问题。

第三，三地共同制定立法规划并分别立法。大湾区法治建设需要有国家的立法，也需要有共同达成的合作协议式的立法，更需要各自的立法；而且国家立法和合作协议往往只能作出概括性规定，而各自的立法才能将原则性规定细化并落到实处。然而，各自立法最大的障碍就是可能会出现只考虑本地而不考虑区域合作的情形。所以加强立法规划的合作，并在立法规划的指导下，各自围绕大湾区法治建设进行立法，就显得非常重要，笔者建议先由三地的立法部门共同制定立法规划，对大湾区法治建设中需要共同合作的领域进行立法规划，并进行立法分工。列入共同立法规划中的立法事项，既可以是需要作出一致规定的立法，也可以是发挥各自优势的立法，而后者更为重要。(67)参见王春业：《论粤港澳大湾区合作中法治壁垒及其消解》，载《天津行政学院学报》2019年第3期。目前，大湾区法治建设方面存在一定程度的同构化现象。(68)同构化本来是运用于产业领域，是指在一地区产业结构变动过程中不断出现和增强的区域间结构的高度相似趋势，这种现象虽然在短期内可能使地区快速发展，但这种产业结构相似性的增强使得资源配置效率低，区域内竞争激烈，影响合作，严重阻碍着经济发展。作为一个整体，大湾区的各市要实现优势互补，错位发展，需要通过共同立法规划的方式，为各自立法作出具体立法分工，正如《粤港澳大湾区发展规划纲要》所强调的那样，“实施区域协调发展战略，充分发挥各地区比较优势”。在三地共同立法规划的基础上，各地依据各自的立法程序，进行立法起草、审议、通过、公布程序，形成大湾区法治建设所需要的法律规范。这种立法方式，不仅可以为大湾区法治建设提供丰富、具体的法律规范，而且可以在不改变现有各自立法体制的情况下，为大湾区提供更多有针对性的法律规范。

第四，借鉴示范法协调立法冲突。示范法是联邦制国家如美国、加拿大等经常使用的协调国内各州立法的方法，也是国际法领域经常用来协调各成员国立法冲突的一种方法。其基本原理是：由具有专业水平的社会组织起草立法示范性文本，然后交由相关的立法主体从中选用或进行修改，各立法主体按照自己的立法程序，将选用或修改的示范性文本转化为各自的立法规范。(69)参见王春业：《区域合作深化背景下地方联合立法研究》，中国经济出版社2014年版，第116页。示范法最主要的优势在于：一是文本的提供者具有专业性和中立性，可以保证示范性文本的质量和文本内容的中立性；二是示范法本身不具有法律约束力，只是为立法者提供一个参考性文本，相关立法者可以对示范性文本进行选用或修改，因此，并不影响立法者的立法权问题。示范法既适用于粤港澳三地的立法协调，也适用于广东省九个城市间的地方立法协调。具体可以采取如下程序：一是确定需要协调的具体领域，一般是需要各方制定一致或相似内容的事项，特别是执法标准事项；二是由各方共同委托专业的社会组织起草立法文本，通常委托专业水平高、没有利害关系的专家学者或具有专业性的团体、科研机构；三是各方对立法文本进行讨论，可以对其中的内容做适当修改并达成一致意见，也可以由各方对示范性文本进行直接选用；四是各方对示范性文本按照各自的立法程序，转换为各自的立法规范，并在各自辖区内实施。

综上，通过国家的合作促进法、国家对地方政府间合作协议赋予法律效力，以及各地围绕大湾区法治建设的地方立法，可以极大地丰富大湾区法律规范的供给渠道和供给方式，并由此构建一个具有大湾区特色的法律体系，实现三地法律法规的有机衔接。

(三) 健全地方政府间协作体制机制

大湾区法治建设需要政府发挥推动作用，设置相关共同的政府机构，及时解决合作中出现的问题。《粤港澳大湾区发展规划纲要》规定“设立粤港澳大湾区建设领导小组，研究解决大湾区建设中政策实施、项目安排、体制机制创新、平台建设等方面的重大问题”，该机构的设立，必然有助于大湾区法治建设。但该机构目前尚处于初建时期，还属于务虚机构，并没有进行实质化运作，而且由于过于宏观，往往并不具有专业性，难以发挥实质性作用。因此，如果要使得该机构具有实质性作用，还必须在此基础上设置一个致力于大湾区公共管理事务的日常管理的地方政府间机构，以便统筹协调相关领域重要的专业事项。在世界三大湾区之一的旧金山湾区，就有一个由湾区内各地方政府联合组成的“湾区政府协会”，这“是一个联合加州湾区多个地方政府的区域规划机构，主要负责和处理湾区土地利用、住房、环境质量、经济发展等方面的跨界协调治理工作”。(70)陶希东：《全球城市区域跨界治理模式与经验》，东南大学出版社2014年版，第102页。在粤港澳大湾区也可以架构这样一个机构，可以称之粤港澳大湾区合作委员会，该机构可以由三地的一把手组成，委员会主任可以由三地的负责人每年轮流担任。合作委员会下设与合作相关的工作指导小组，包括：规划工作指导小组，主要解决大湾区发展规划实施中的具体问题；立法工作指导小组，解决三地立法过程中出现的具体问题；执法工作指导小组，解决跨区执法、联合执法、执法一体化等问题；纠纷解决工作指导小组，协调纠纷解决中的具体问题等。合作委员会每年召开一次会议，对上一年合作情况进行总结，对下一年合作工作进行安排。各工作指导小组作为合作委员会在相关领域的常设机构，负责日常工作。

(四) 构建多元化国际化纠纷解决机制

由于粤港澳三地存在多方面差异，加上对外开放中多元化利益主体的存在，各类纠纷时有发生，为此，及时有效地解决纠纷就显得非常重要。而“在长达二十多年的合作中，粤港澳三地欠缺共同构建的纠纷解决机制，一直被认为是粤港澳合作的制度缺陷”。(71)前引，张淑钿文。因此，纠纷解决体制机制建设就成为大湾区法治建设中的重要内容。当下，应当在以下几方面加强大湾区纠纷机制建设。一是借鉴香港仲裁经验，在大湾区建立统一的具有国际公信力的纠纷解决机制。香港仲裁法律经验受到国际认可，其具有世界领先的仲裁规则、高效的仲裁执行率、语言多元化等优势，国际仲裁服务质量不亚于欧洲国家或地区。(72)参见前引，文雅靖文。目前，大湾区的其他城市已经在不同程度上吸收了香港仲裁中的先进元素，尤其是深圳市，但还没有形成大湾区统一的仲裁制度。今后要进一步借鉴香港仲裁制度，建立大湾区统一的纠纷解决机制，制定统一的商事仲裁规则。通过统一的纠纷解决机制，解决投资和经贸往来中出现的各类纠纷，不仅包括粤港澳三地的民商事纠纷，还包括国际商事纠纷。二是进一步深化三地司法合作。司法在解决纠纷中具有非常重要的作用，司法协作是大湾区法治建设的重要内容。要在内地与港澳司法合作的基础上，进一步建立和完善粤港澳大湾区司法合作平台，建立和完善三地司法信息交流共享机制，建立常态化的合作交流协商机制，实现司法案例、法律规范等信息互联互通；建立大湾区知识产权法院、环境法院等司法机构；探索司法人员方面的交流和互派制度等。三是充分发掘最高人民法院第一巡回法庭的功能。作为最高人民法院派出的常设审判机构，第一巡回法庭设在深圳市。目前，要适当提升第一巡回法庭在区际司法协作领域中的职能，在充分尊重特别行政区自治的基础上，发挥第一巡回法庭在解决大湾区各类纠纷的作用，形成具有中国特色的司法协作模式。四是深化法律服务合作。培育和发展专业化、国际化的律师、调解、公证、鉴定等法律服务机构，推进粤港澳律师事务所联营、合作，为大湾区的纠纷解决提供优质、高效的国际化法律服务。