乡村企业的特殊性及其发展思考

姜 长 云

(国家发展和改革委员会 产业经济与技术经济研究所，北京 100038)

推进产业振兴，是实施乡村振兴战略的首要任务。(1)姜长云：《推进产业兴旺是实施乡村振兴战略的首要任务》，《学术界》2018年第7期。习近平总书记早就指出：“产业兴旺是解决农村一切问题的前提。”(2)中共中央党史和文献研究院：《习近平关于“三农”工作论述摘编》，北京：中央文献出版社，2019年,第22页。乡村企业作为发展壮大乡村产业的微观基础和重要主体，以农业农村资源为依托，以推进农业农村经济多元化、综合化、融合化为结果，是推进乡村产业振兴的引擎或骨干支撑，是激活农业乡村多重功能价值的重要媒介，也是承载农民就地就近转移就业和城镇化的重要平台。实施乡村振兴战略，促进农业强、农民富、农村美，必须重视乡村企业的独特功能。融合城乡，衔接工农，增强农民获得感、幸福感、安全感，必须重视乡村企业的独特作用。要按照构建更加系统完备、更加成熟定型的高水平社会主义市场经济体制的要求，顺应建设高标准市场体系、发展更高水平开放型经济的需要，创新完善支持政策，促进乡村企业高质量发展，推进乡村企业与城市企业共生互融、竞争合作、优势互补、协同提升，为更好地发挥乡村企业对乡村振兴的顶梁柱作用创造条件。

一、乡村企业的特殊性和一般性同样不可轻视

乡村与城市或城区相对应。《国务院关于调整城市规模划分标准的通知》(国发〔2014〕51号)将城区界定为“在市辖区和不设区的市，区、市政府驻地的实际建设连接到的居民委员会所辖区域和其他区域”。据此，可将乡村界定为县域(含县级市、区、旗)除城关镇以外的地区，包括城关镇所辖行政村范围；换句话说，乡村即县域地区，不含县市政府驻地实际建设连接到的居民委员会所辖区域。(3)2020年6月开始征求意见的《中华人民共和国乡村振兴促进法》规定，“本法所称乡村，是指城市建成区以外具有自然、社会、经济特征和生产、生活、生态、文化等多重功能的地域综合体，包括乡(民族乡、镇)、村(含行政村、自然村)等”。乡村企业位居乡村，与城市企业之间有其作为企业的一般性，这是毋庸置疑的。进入21世纪以来，中央政策日益强调统筹城乡发展、促进城乡一体化发展、建立健全城乡融合发展的体制机制和政策体系，加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系。这对重视乡村企业作为企业的一般性提出了强烈要求。党的十九大以来，党中央更加强调坚持完善社会主义市场经济体制、深化市场化改革、扩大高水平开放的战略方向，更加强调建设高标准市场体系、推动高质量发展、建设现代化经济体系的战略要求，更加强调“完善公平竞争制度，全面实施市场准入负面清单制度”“强化竞争政策基础地位，落实公平竞争审查制度”“清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法”“促进内外资企业公平竞争，……健全外商投资准入前国民待遇加负面清单管理制度，推动规则、规制、管理、标准等制度型开放”。(4)习近平：《完善和发展中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化》，人民网，http://politics.people.com.cn/n/2014/0218/c1024-24386143.html.在此背景下，重视乡村企业一般性，更加具有重要性和紧迫性。

但是，任何事物都是矛盾普遍性与特殊性的对立统一，乡村企业的一般性与乡村企业的特殊性也是对立统一的，可以并行不悖。重视乡村企业的一般性，并不意味着要轻视甚至否认乡村企业的特殊性。矫枉过正，很可能适得其反。将重视乡村企业的一般性与重视乡村企业的特殊性有机结合起来，有利于更好地完善乡村企业支持政策，促进乡村企业高质量发展，更好地支撑乡村产业振兴和农业农村优先发展，加快推进农业农村现代化。乡村企业的特殊性从其主要作用可以看得非常清楚。

(一)发展乡村企业有利于资源要素的本地化利用，增加农业或乡村的就业增收机会

乡村企业根植于农业乡村,同农业、农村、农民的联系较为密切。习近平总书记就指出，“新农村建设一定要走符合农村实际的路子，遵循乡村自身发展规律，充分体现农村特点，注意乡土味道，保留乡村风貌，留得住青山绿水，记得住乡愁”“乡村社会与城市社会有一个显著不同，就是……熟人社会特征明显”“良好生态环境是农村最大优势和宝贵财富”。(5)中共中央党史和文献研究院：《习近平关于“三农”工作论述摘编》，北京：中央文献出版社，2019年,第111页。发展壮大乡村企业，有利于充分利用本地资源、地缘、市场和社会网络优势，推进农业和乡村资源变资产、资产变产业、产业变效益，培育农业乡村关联、衍生产业，更好地实现扬长避短并培育竞争优势，促进农村产业融合、农业与本地文化和生态环境等融合发展，带动农业和乡村延伸产业链、打造供应链、提升价值链，将更多的就业增收机会留在乡村、留给农民。改革开放以来，我国已经涌现了许多立足资源优势，依托乡村企业，发展乡土特色产业、农产品加工流通业、乡村休闲旅游业、推进农村一二三产业融合发展的先进典型，形成了富有区域特色和竞争力的农业农村服务业、乡村制造业发展模式，推动了农民就业增收渠道的拓展升级。近年来我国农民工仍以外出就业为主、就地就近就业为辅，外出就业对农民增收的作用更为突出。形成这种现象的一个重要原因是，乡村企业发展不足，难以为农民实现本地化就业增收提供充足机会。如2019年全国农民工总量2.9亿人，其中本地农民工和外出农民工分别占40.1%和59.9%；外出农民工月均收入4427元，较本地农民工月均收入高26.5%。(6)国家统计局：《2019年农民工监测调查报告》，国家统计局网，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202004/t20200430_1742724.html.日本推进农业“六次产业化”和我国近年来推进农村一二三产业融合发展，都涉及乡村企业发展，一个重要目标是将更多的就业增收机会留给农业农村。

2019年我们对安徽天长市(县级市)的调研显示，该地27家粮食产业化龙头企业，2018年共加工转化粮食150万吨，而全市粮食产量仅75万吨，不足部分从周边地区收购。这些粮食产业化龙头企业基本都位居乡村，属于乡村企业，其发展不仅带动了本地粮食加工转化和农民增收，还带动了周边地区粮食的加工转化和价格增加、农民增收。这些粮食产业化龙头企业的用工主要来自农民工，农民工在其中就业，每天收入可达100～150元；每吸纳一个农民就业，全年即可带动农户增收2万～5万元甚至更多。近年来，部分地处乡村的农业产业化龙头企业用工老化问题突出，成为制约其可持续发展的一个突出问题。但换个角度看，这也说明许多在城市就业竞争力较弱、年龄较长的农村劳动力，可以到乡村企业获得就业和增收机会。

(二)发展乡村企业有利于激活乡村人气和活力，丰富农业乡村发展的内涵底蕴

近年来，随着农村经济社会转型的加快和工业化、信息化、城镇化的发展，部分地区农村青壮年劳动力大量进城，农村经济农业化、村庄发展空心化、乡村劳动力老弱化不断深化，乡村人气和活力迅速下降，加剧了部分地区农业、乡村的萧条衰败，也给激活乡村多重功能价值、推进乡村产业振兴乃至乡村振兴带来了新的难题。与此同时，乡村劳动力老弱化叠加乡村人口老龄化迅速深化，导致留守儿童、留守妇女、留守老人问题日趋凸显，乡村社会自生能力和自我保护能力迅速弱化，影响乡村民生质量的提高，给延续乡村文化血脉、完善乡村治理增加了新的障碍。这还导致乡村地区对加强公共卫生、义务教育、健康养老等基本公共服务的需求迅速扩张，迫切要求通过“外部输入”等方式加强乡村基本公共服务，弥补不断扩大的农业乡村公共服务供给缺口，帮助乡村地区改变自生能力和自我保护能力弱化的状况，提高民生保障水平。围绕发展壮大乡村企业的需求，吸引城市人才、资源、要素进入或参与乡村发展，促进乡村产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴和组织振兴融合互动，不仅有利于提升农业乡村的生产功能、激活农业乡村的生活功能和生态功能；还有利于规避农村青壮年劳动力和精英人口外流对农村自生和自我保护能力的损害，丰富农业、乡村发展的内涵和底蕴，增强农业和乡村的自我发展能力；并通过增加更多“彰显地域特色、承载乡村价值、体现乡土气息”的乡村企业产品供给，更好地顺应居民消费结构升级和消费需求个性化、多样化、优质化、服务化发展趋势，带动城市“消费下乡”甚至人才、人口下乡。

长期以来，在部分发达国家，乡村地区生态宜居水平的提升和乡村企业发展，不仅减缓了乡村人口和劳动力外流，还有效带动了城市人口到乡村居住或创新创业。根据叶兴庆等的考察，二战以来德国促进乡村地区发展的重要措施是通过项目建设创造就业机会，增加农民收入；特别是通过完善产业基础设施和功能区布局，增强小城市和镇的产业配套与服务功能，增强对大企业的吸引力。(7)叶兴庆、金三林：《走城乡融合发展之路》，北京：中国发展出版社，2019年，第277页。根据芦千文、姜长云的研究，近年来美国农业农村政策的一个重要趋势是，加强对乡村小企业和新兴产业发展的支持，增强农业和乡村制造业的增长驱动力，挖掘乡村能源和生物经济增长潜力。(8)芦千文、姜长云：《乡村振兴的他山之石:美国农业农村政策的演变历程和趋势》，《农村经济》2018年第9期。近年来，我国许多地区农村一二三产业融合发展的推进，也有效促进了农业农村发展的多元化、综合化和融合化，增强了农村的人气和活力，为吸引城市人才和消费需求下乡创造了条件。(9)国家发展改革委宏观经济研究院、国家发展改革委农村经济司：《产业融合：中国农村经济新增长点》，北京：经济科学出版社，2016年，第129—180页。

(三)发展乡村企业有利于城乡融合和一体化发展，强化本土化、区域化、都市圈一体化的涉农产品供给保障

培育发展现代化都市圈，是“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局”“推进大中小城市网络化建设”的重要抓手，也是“坚持乡村振兴和新型城镇化双轮驱动”的重要平台。结合发展乡村企业，在都市圈内部统筹城乡发展空间，优化乡村发展布局，培育都市圈核心城市、梯级节点城市、小城镇和特色小镇，广域乡村产业的产业关联和梯度发展格局，有利于乡村企业(产业)更好地融入都市圈区域生产网络，增强乡村企业的本土根植性、抗风险能力和对城市企业的配套服务支撑能力，更好地发挥城市产业、城市消费对乡村产业发展的带动作用和牵引功能，培育城乡产业融合、协同发展新格局。长期以来，在我国客观形成了农业或乡村关联产品大跨度供给、长距离供求匹配格局，甚至对国计民生至关重要的主要粮食品种也出现生产、消费的空间分离拉大趋势(10)姜长云、王一杰：《新中国成立70年来我国推进粮食安全的成就、经验与启示》，《农业经济问题》2019年第10期。，增加了涉农供应链运行中的污染、资源浪费和产品损耗，甚至影响食品安全、消费体验和涉农产业链的质量、效益、竞争力。以都市圈为平台发展壮大乡村企业(产业)，强调重点打造本土化、区域化、都市圈一体化的涉农供应链，甚至基于底线思维强调对都市圈、区域中心城市的重要农产品自给率要求，有利于增强重要农产品和涉农民生产品的供给保障能力；也有利于优化涉农供应链的风险和机遇管理，培育需求导向的农业和乡村产业发展模式，增强乡村企业供应链对客户需求变化的快速响应能力。近年来，崇尚本地化食品、食品短链和可持续食品供应链日益成为重要的国际趋势。(11)张晓山、杜志雄、檀学文，等：《可持续食品供应链：来自中国的实践》，哈尔滨：黑龙江人民出版社，2009年，第3—50页。地产地销在欧美特别是日本广受青睐。由此昭示的我国乡村企业发展空间值得重视。

(四)重视乡村企业发展，有利于更好地应对重大传染病疫情等突发公共事件的冲击

现代社会是高风险社会，突发事件往往多发频发，不确定性、破坏性强，容易呈现多种致灾因素复合叠加的特点。以类似新冠肺炎等重大传染病疫情为代表的突发公共卫生事件，更容易因城市人流的密集型、集聚性，甚至区域中心城市在区域经济和交通体系中的枢纽性，形成跨区域甚至跨国家快速传播扩散的特点和连锁复合影响。在我国现行城镇化模式下，农村劳动力大范围转移，跨地区流动，多数劳动力春节回家过年、春节后外出返工，呈现农户家庭精英人口与弱势留守人口空间分离的特点。面对重大传染病疫情等重大突发公共卫生事件，这种农村劳动力转移模式不利于发挥家庭的自救和自我防护功能，甚至容易增加疫情防控的难度，也会给常态化疫情防控阶段推动经济社会发展全面步入正常轨道增加障碍，妨碍企业复产达产、生活性服务业复业复市和学校复学复课进程。按照《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》倡导的方向，“引导农村劳动力外出就业，更加积极地支持就地就近就业”，并结合发展乡村企业壮大乡村产业，有利于减少农村劳动力大范围转移、跨地区流动，降低重大传染病等突发公共事件对经济社会发展的冲击效应。

二、不重视乡村企业特殊性妨碍乡村产业实现高质量发展

(一)城乡融合发展≠城乡企业一样化发展，不重视乡村企业特殊性容易加大其发展成本和风险

《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》提出：“乡村是具有自然、社会、经济特征的地域综合体，兼具生产、生活、生态、文化等多重功能。”乡村企业根植于乡村地区，必然打下乡村发展的深刻烙印。构建城乡融合发展的体制机制和政策体系，不等于不要尊重乡村企业的特殊性和差异性。否则，不仅不利于培育乡村企业的竞争优势，反而容易增加乡村企业的发展成本和风险。如有些地方让乡村民宿执行同城市酒店相同的消防和安全标准，加大了乡村民宿的运营成本和生存困难，甚至逼迫乡村民宿将违规经营常态化，增加了乡村民宿的运营风险，影响对乡村民宿的监管质量。习近平很早就强调搞乡村振兴和新农村建设，“要注重地域特色，尊重文化差异，以多样化为美”“注意乡土味道，体现农村特点，保留乡村风貌，不能照搬照抄城市建设那一套，搞得城市不像城市、农村不像农村”“城乡一体化发展，完全可以保留村庄原始风貌，慎砍树、不填湖、少拆房，尽可能在原有村庄形态上改善居民生活条件”。(12)中共中央党史和文献研究院：《习近平关于“三农”工作论述摘编》，北京：中央文献出版社，2019年，第105页。对待乡村企业与城市企业的关系也是如此。

(二)全面完善公平竞争制度≠不要考虑乡村企业特殊性，否则容易加剧乡村企业政策支持的边缘地位和竞争环境的不公平性

全面完善公平竞争制度，是建设高标准市场体系的基本要求。强化竞争政策基础地位，强化公平竞争审查的刚性约束，建立公平竞争审查抽查、考核和公示制度，已经成为新时代加快完善社会主义市场经济体制的迫切要求。但是，完善公平竞争制度，不等于不考虑乡村企业产业属性和地域环境的特殊性。况且，建立高标准市场体系，事实上的公平竞争比形式上的公平竞争更加重要。公平竞争审查制度有些例外规定也是国际惯例。这些例外性的政策措施虽然可能产生排除和限制竞争的效果，只要政策制定机关能够说明其对实现政策目的不可或缺，且不会严重排除和限制市场竞争，并有明确实施期限，公平竞争审查制度往往会给这些政策留出实施空间。如在我国公平竞争审查制度中，属于维护国家安全、实现扶贫开发和救灾救助等社会保障目的、实现节约能源资源和保护生态环境等社会公共利益情形的政策措施，都属于例外规定。(13)国务院：《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》(国发〔2016〕34号)，中华人民共和国中央人民政府网，http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-06/14/content_5082066.htm.我国和许多国家产业政策中也有关于中小企业的特殊支持措施。(14)如《中华人民共和国中小企业促进法》强调“坚持各类企业权利平等、机会平等、规则平等”，明确了对中小企业特别是小微企业发展提供财税支持、融资促进、创业扶持、市场开拓、服务措施和权益保护，许多措施较为细化实化。如要求“提高中小企业在政府采购中的份额”，甚至明确“向中小企业预留的采购份额应当占本部门年度政府采购项目预算总额的百分之三十以上；其中预留给小型微型企业的比例不低于百分之六十”。相对于城市企业，我国乡村企业在总体上存在天然性的竞争弱势，且基于多数乡村企业联农带农的利益联结机制，可以同实现前述社会保障目的、社会公共利益实现一定程度的对接。因此，只要拿捏好力度，注意不要严重排除和限制市场竞争，重视乡村企业的特殊性可以做到不违反公平竞争制度，符合公平竞争审查制度的例外规定，甚至在推进乡村企业与城市企业规则平等的同时，可以有效促进其与城市企业的权利平等、机会平等。实际上，公平竞争作为市场经济的基本原则和市场机制高效运转的重要基础，不仅强调竞争起点的平等性，还强调竞争机会的均等性、竞争结果的对称性。(15)翟巍：《欧盟公平竞争审查制度研究》，北京：中国政法大学出版社，2019年，第1页。

那么，相对于城市企业，乡村企业在总体上存在的天然性竞争弱势表现何在呢？由于地处乡村，乡村企业面临相对较差的基础设施和公共服务支撑条件，容易面临生产生活配套基础设施支撑不足、公共服务或生产生活服务集成性和可获性差的困扰。尽管近年来我国生产性服务业发展和中小企业服务体系建设取得了重大进展，但在总体上仍严重滞后于需求，且主要集聚于城市。乡村企业远离这些服务的供给中心，处于我国生产性服务体系或中小企业服务体系的“神经末梢”，且由于乡村基础设施和信息化条件等限制，存在服务供给成本高、可得性差的倾向，容易出现服务体系乡村企业“鞭长莫及”“可望难及”的问题，导致乡村企业获取人才、科技、融资等优质要素和对接中高端市场的条件较差、成本较高、风险较大。相对于城市，乡村地区发展机会少、生活比较单调，也增加乡村企业招聘员工特别是人才的难度。多数乡村企业立足农村，依托农业，行业属性的特点容易增加其规模小、成长慢、利润薄、风险高、资金回收期长、对地方财政贡献小、对金融支持和社会资本吸引力不足等倾向，加剧其在争取用地、融资、用工和财政支持方面的不利地位。许多涉农企业不仅容易面临原材料或产成品价格大起大落的困扰，还容易因食品安全、环境污染、动植物疫情等突发事件，导致正常运行的企业骤然陷入危机。如果不考虑由于行业属性、地域特点带来的乡村企业特殊性，简单采取城乡企业形式“等同”的所谓普惠性政策，容易加剧乡村企业在政策支持上的边缘地位，甚至实际“被歧视”状态。这不利于城乡企业的公平竞争，还会影响乡村企业竞争力和可持续发展能力的提升，更遑论坚持农业农村优先发展(16)如据我们对部分地区的调研，地方财政、金融支持实体经济的普惠性措施，往往难以真正惠及农产品加工企业，同其规模小、实力弱、盈利能力差有密切关系。见姜长云、张义博、芦千文：《当前农业产业化龙头企业发展形势及相关建议》，《全球化》2019年第6期。。与乡村企业天然弱质性相关的这些问题，可以通过引导乡村企业向小城镇、特色小镇和产业园区的方式部分解决，但难以根本消除。

(三)乡村企业重要性≠不要考虑乡村企业复杂性和差异性，否则容易影响乡村企业支持政策的针对性

除少数市民在企业就业外，绝大多数城市企业与所在地的市民没有多少利益联结。乡村企业与此明显不同。乡村企业发展不仅直接惠及当地农民就业增收和农民参与发展能力的成长，带动当地关联、衍生和配套产业发展，还会因乡村企业与当地农业和农村资源开发的关联效应，对农业乡村产业发展和农村资源环境产生深刻影响，影响农业农村生产、生活、生态、文化等功能的发挥和持续。国家引导发展壮大乡村产业，明确“以完善利益联结机制为核心”。但在乡村企业发展中能否真正做到这一点，还要看不同类型乡村企业在完善利益联结机制方面面临的特殊问题能否得到有效化解。乡村企业中有些属于大企业。德国排名前100名的大企业，许多将总部设在小镇上，带动了周边乡村地区发展和就业。(17)叶兴庆、金三林：《走城乡融合发展之路》，北京：中国发展出版社，2019年，第277—285页。我国乡村企业多属中小微企业，但也有一些行业龙头企业位居乡村地区。(18)如我们曾经调研的舜宇光学仪器科技(集团)有限公司是国内领先的综合光学产品制造商，2019年获财富中国500强企业第329位，位居浙江余姚市智能光电小镇，地处阳明街道丰乐村。因此，单纯的中小企业支持政策难以全面覆盖乡村企业。况且，近年来虽然我国中小企业支持政策在总体上不断加强，但就总体而言，仍有对中小企业政策支持力度不足、惠及面有限的问题。乡村中小微企业由于地处广袤乡村，实际位于中小企业支持政策的“神经末梢”，对国家中小企业支持政策多数“可望而不可即”，难以享受中小企业支持政策的“阳光雨露”。

此外，乡村企业就其本身而言，也是一个具有高度异质性的群体。对于乡村企业如果缺乏有效的分类指导，容易导致相关政策前瞻性和针对性不足，影响政策支持的效果。如相对于乡村小微企业，许多乡村大企业在完善联农带农利益联结机制方面面临的主要问题，是如何防止形成“企业控制产业”的垄断行为和压制农产品收购价格、农民就业工价的现象。对于多数乡村小微企业，类似问题往往不甚严重，完善联农带农利益联结机制的关键是完善激励机制，明确激励导向。

三、统筹考虑一般性与特殊性推动乡村企业高质量发展

基于前文分析，在坚持新时代加快完善社会主义市场经济体制总体要求的前提下，要制定专门性的乡村企业支持政策，帮助乡村企业改善发展环境，保障其公平参与市场竞争，维护合法权益，推进高质量发展，促进乡村企业更好发挥对推进乡村产业振兴乃至乡村全面振兴的引擎和骨干作用。为此，我们建议：

(一)坚持竞争中性原则和公平竞争制度，优化乡村企业发展环境

坚持竞争中性原则和公平竞争制度，是建设高标准市场体系、发展更高水平开放型经济的基本要求。2019年3月在第十三届全国人大二次会议上，李克强总理所作的《政府工作报告》明确要求：“按照竞争中性原则，在要素获取、准入许可、经营运行、政府采购和招投标等方面，对各类所有制企业平等对待。”2019年4月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于促进中小企业健康发展的指导意见》进一步强调：“按照竞争中性原则，打造公平便捷营商环境，进一步激发中小企业活力和发展动力。”经济合作与发展组织(OECD)认为，各国政府在提供服务与产品的国有企业和私有企业之间奉行竞争中立原则，营造公平竞争环境，需要夯实八大基石，即精简政府企业的运作形式、成本核算、商业回报率、公共服务义务、税收中立、监管中立、债务中立以及直接补贴、政府采购。如在公共服务义务方面，不仅要取消国有企业或先入企业的特权，还要对承担公共服务的企业进行充分补偿；在政府采购方面，采购政策和程序应具有竞争性、非歧视性并保证高透明度。(19)经济合作与发展组织：《竞争中立：经合组织建议、指引与最佳实践纲要》，谢晖译，北京：经济科学出版社，2015年，第1—8页。尽管坚持竞争中性原则涉及的主要是不同类型所有制企业之间的关系，但由于国有企业和政府准政府办企业主要分布在城市地区，乡村企业中民营企业较多坚持竞争中性原则和公平竞争制度有利于消除基于所有制类型等原因在融资、用地、人才等要素获得和准入许可、经营运行、政府采购、招投标等方面对乡村企业的歧视性待遇，增进乡村企业竞争环境的公平性。

2020年1月底以后，面对国内外新冠肺炎疫情的冲击和影响，许多乡村企业在原材料或资金供应、产品销售、对外贸易甚至劳动力使用方面都面临了严重困难，加大了运营成本、经营风险甚至生存困难。当前仍处于常态化疫情防控阶段，统筹推进疫情防控和经济社会发展工作，要求改变乡村企业相对于城市企业在政策和准入等方面的边缘化地位。事实上，为应对疫情冲击出台的投资政策、产业政策、消费政策等，虽然在总体上取得了明显成效，但部分政策可能自觉不自觉地潜伏着有利于城市企业、国有企业或大规模企业的门槛条件，形成对乡村企业发展的变相歧视。如消费券等政策的实施(20)万静：《公平竞争审查保障中小微企业生存发展》，《法制日报》2019年6月29日。，可能因发放条件、适用范围的不同设置，影响不同类型企业的公平竞争。(21)如2020年新冠肺炎疫情防控转入常态化阶段后，部分地区针对“餐饮娱乐、文化旅游、住宿、体育健身、商业零售等受疫情影响较重的行业”发放电子消费券，发放方式包括通过支付宝端分批定时发放，消费者抢券；或通过工会微信公众号抢券，先到先得，抢完为止，限期使用。消费券在该行政区内支持支付宝或微信收款，并愿意配套相应优惠让利活动的全部商户均适用。此项政策看似坚持了公平竞争原则，属于对全部消费者、全部商户的普惠性政策。但由于网络、交通等条件的限制，主要惠及的将是城市企业和城市消费者，乡村企业和农村消费者面临事实歧视。至于少数地方给出消费券适用的入围商家名单，则是直接违反公平竞争原则，对于乡村企业的不公平性更为突出。多数乡村企业难以达到其入围条件。进一步看，许多地方在疫情防控前出台的许多政策也存在类似情况。如隐含对乡村企业的歧视性技术标准、行政许可和备案审批手续，甚至部分存在滥用行政权力制造市场壁垒等倾向。因此，贯彻竞争中性原则和公平竞争制度，完善公平竞争审查制度，强化其实施机制，对于优化乡村企业发展环境、促进乡村产业乃至乡村振兴高质量发展，日益具有重要性和紧迫性。这不仅是当前在农业农村工作中做好 “六稳”“六保”工作的基本要求，从中长期情况来看也是如此。

(二)基于乡村企业发展的特殊性和外部性，适度加强对乡村企业发展的财税倾斜支持

从前文分析可见，乡村企业发展对于促进乡村振兴和城乡融合发展，具有特殊的重要性和外部性。但是，相对于城市企业，乡村企业往往面临较差的外部环境，特别是基础设施和公共服务支撑条件，导致其实现节本增效提质降险的难度加大，容易在争取资源、要素和市场的竞争中处于劣势。在坚持竞争中性原则和公平竞争制度的前提下，对乡村企业发展在财税政策方面提供必要的倾斜支持，可以较好地弥补乡村企业的竞争弱势并补偿其外部性，在实现乡村企业与城市企业规则平等的同时，更好地增进其权利平等和机会平等。这也是坚持农业农村优先发展、扩大农业农村有效投资的基本要求。当然，这种倾斜支持，应该采取对乡村企业普惠的方式并注意拿捏好力度，同以乡村产业园区、集聚区为重点积极推进乡村创新创业、加强乡村企业服务体系建设、鼓励乡村企业增强创新驱动能力、支持乡村企业开拓营销渠道并提升发展品质品牌品位、引导乡村企业集聚集群集约发展结合起来，同引导城乡企业联合合作、鼓励城市企业增强对乡村企业发展的带动能力结合起来，优先支持乡村企业围绕区域特色资源开发，培育特色产业竞争力、可持续发展能力和推进产业扶贫。如建议对于到乡村创办或与地方政府合作兴办乡村产业园、集聚区，或围绕产业链、供应链、创新链打造城乡大中小企业协同发展网络的城市大企业、中型企业达到一定条件的，分别准予其享受国家支持中小企业、微型企业的财税支持政策；对于城市企业在乡村开展经营活动达到一定规模的，可部分享受乡村企业优惠政策；准予乡村大、中型企业分别享受国家支持小、微企业的优惠政策。同时，国家支持实体经济发展的政策措施，建议根据行业领域不同对乡村企业实行一定程度的倾斜，并切块支持乡村企业发展，解决乡村企业对其“可望不可即”的问题。

上述政策建议可从国外相关支持政策的演变得到启示。如长期以来国外中小企业支持政策，日益呈现与支持区域经济和社会发展政策结合的趋势。许多国家对于落后地区或贫困地区的中小企业，往往给予更多的财政补贴和税收优惠，甚至鼓励地方政府与大企业合作兴办专业化的产业园区，支持相关中小企业入园并同大企业建立稳固合作关系。(22)姜长云、杜志雄、刘志荣，等：《农村中小企业转型发展论——关于政策转型和服务体系建设的研究》，北京：经济科学出版社，2011年，第169—176页。美国在通过新市场税收减免(The New Markets Tax Credit，简称NMTC)计划支持低收入社区发展时，确保有一定比例定向支持农村低收入社区发展。(23)美国国会从2000年开始建立新市场税收减免计划，旨在吸引必要的私人投资，重振陷入困境的地方经济，解决低收入社区投资不足的问题。NMTC计划允许个人和公司投资者获得联邦所得税税收抵免，以换取其对被称作社区发展实体的专业金融中介提供股权投资。借此，显著降低了低收入社区的资金成本和项目总成本，给之前面临发展融资困难的城乡低收入社区带来活力，支持其产业发展并创造就业机会。鉴于实施NMTC计划时农村社区与其对应的城市社区相比往往面临不利地位，2004年美国国会和财政部修正了NMTC计划，以确保其一定份额定向支持非大都市的县，有效促进了对农村低收入社区的投资。Goldsmith Chase,“NMTC Program Paves Way for Expansion of Investing in Rural America”，Journal of Tax Credits( 2019).这方面的经验值得我国借鉴。2018年由美国国家科技委员会发布的《美国先进制造业领导力战略》提出了为确保国家安全和经济繁荣，美国要实现在跨工业部门先进制造业领导力的愿景；这一愿景要通过追求开发和转化新的制造业技术，教育、培训和连接制造业劳动力，扩展国内制造业供应链能力等三个目标来实现，并将加强粮食和农业制造业的机会、加强农村社区先进制造业分别作为未来四年开发和转化新的制造业技术、扩展国内制造业供应链能力的具体战略目标之一。《美国先进制造业领导力战略》还明确提出，制造业是全国农村经济的主要来源，对美国农村尤为重要。食品制造业是农村制造业最大的部门。在农村，制造业占收入和就业的比例高于城市区域。联邦政府支持那些专门为农村地区量身定制用于增强其制造业实力和适应能力的项目，该项目的重点是旨在促进农村繁荣的先进制造业、资本进入、投资和商业援助。(24)美国科技委员会：《美国先进制造业领导者的战略》，https://www.docin.com/p-2158544496.html.

(三)加强对乡村企业发展的统筹规划和创新生态建设，强化乡村企业发展的融资和用地用电保障

要结合把都市圈作为推进乡村振兴与新型城镇化“双轮驱动”的战略平台，着力培育“中心化提升、网络化发展”的都市圈发展格局，将提升都市圈中心城市功能和发展能级、推进其集约型紧凑式发展，同打造都市圈梯级增长节点、培育网络发展的都市圈城镇体系结合起来。结合推进县城城镇化补短板强弱项，夯实县城在都市圈建设中的重要节点功能，鼓励其培育衔接城乡、承接大中城市功能疏解和产业转移的关键纽带功能，增强县城引领县域乡村产业转型发展的能力和配套服务、公共服务软实力，打造推进乡村产业转型升级的“领头雁”和乡村人口就地就近城镇化的“压舱石”，推动县城形成都市圈城乡融合、产业融合、产城融合的中转放大站。鼓励有潜力的县城转型成长为都市圈新生次级区域中心城市，将支持部分收缩型县城瘦身强体同培育新生县域发展中心结合起来。

在此基础上，引导乡村企业优化空间布局，并同优化都市圈区域城镇体系布局结合起来。要顺应区域经济、社会、交通和信息联系，尊重乡村企业产业属性和产业关联，鼓励乡镇联手打造具有较强竞争力和辐射带动力的区域中心镇和特色小镇，培育县域城乡产业协同发展平台和区域公共服务中心，引导乡村产业和公共服务向中心镇、特色小镇适度集中，并形成集聚集群集约发展态势，培育规模经济、范围经济和网络效应。顺应农村经济社会转型和村庄空心化趋势，在尊重乡村特色、文化内涵和群众意愿基础上，循序渐进、因势利导稳健推进合村并居，并结合加强县域乡村产业发展载体建设，培育乡村产业区域差异化、网络协同化发展格局，鼓励打造各具特色的乡村产业链、乡村产业联合体或适(适度规模)组(组团式)微(微田园)生(生态化)分(分布式)乡村振兴综合体，推动县域乡村产业发展网络同都市圈区域生产网络融合对接。结合优化乡村企业布局和统筹城乡生产、生活、生态空间，重点依托县城和中心镇，培育乡村产业发展生态，提升创新创业、融资支持和科技成果转化等配套服务能力，鼓励一二三产业融合发展、产业同科技和文化等融合发展、大中小企业融通发展，打造本土化、区域化、都市圈一体化的乡村产业圈。在乡村产业发展生态建设中，要把优化营商环境，加强企业家创新创业培训，完善创新创业服务体系放在突出地位。

如前所述，乡村企业产业属性和发展环境方面的原因，容易导致其在争取融资、用地、用电等方面处于不利地位。建议借鉴设立中小企业发展专项资金、中小企业发展基金、中小企业贷款风险补偿基金等方式，设立乡村企业发展专项资金、乡村企业发展基金、乡村企业贷款风险补偿基金，加强对乡村企业发展的资金支持，帮助乡村企业弥补其在享受政府实体经济支持政策中的边缘地位。完善差异化信贷政策，鼓励商业金融机构或金融机构同国家开发银行、农业发展银行合作，加强对乡村企业的中长期信贷支持。鼓励地方金融机构在有效控制金融风险的前提下，推进深化农村金融联结的制度创新，将发展正规金融、民间金融的比较优势有机结合起来，拓展乡村企业融资渠道。

最近几年来，涉及乡村产业发展的政策文件都把化解乡村产业发展用地难题和用电等要素保障放在突出位置。我们认为，要在坚守耕地和永久基本农田保护红线、明确用地类型和供地方式并实行分类管理的前提下，一方面，顺应农业新技术新业态新模式发展需求，支持探索将一定比例的辅助设施用地纳入农用地管理，逐步提升政策支持的精细性、有效性，并保持一定弹性；另一方面，在符合国土空间规划、推进集约节约用地的前提下，对通过村庄整治、土地整理等方式节余的农村集体建设用地，要通过明确的制度规定，确保有底限比例用于乡村产业发展，或鼓励乡村集体经济组织通过土地出租、入股等方式联合参与乡村产业开发，夯实乡村产业发展的用地保障。考虑乡村企业及其用地的特殊性，对于乡村产业用地的投资强度、建筑密度、容积率等指标要求，应与城市产业园等有一定差距；并在乡村企业用地中优先实施弹性化用地制度和混合用地供应方式。此外，在粮食生产功能区、重要农产品生产保护区、特色农产品优势区特别是贫困地区，为鼓励依托农业和特色资源发展乡村企业，建议适当降低乡村企业用电价格，或准予其有条件地享受农用电价政策，帮助乡村企业降低生产经营成本。

(四)鼓励乡村企业完善联农带农的利益联结机制，规范其资源开发利用和经营行为

国家鼓励发展乡村企业，要借此激发农业乡村多重功能价值，增加乡村人气活力，也要注意培育对农业强、农民富、农村美的带动能力。因此，引导乡村企业完善联农带农的利益联结机制，也是至关重要的。完善乡村企业支持政策，要注意同引导乡村企业完善联农带农的利益联结机制结合起来，引导乡村企业在发展过程中培育联农带农的内生动力。有些财政支农项目虽然注意激发支持对象联农带农的积极性，甚至将其作为企业参与的前置条件；但待项目结束后，利益联结机制又“回归过去”，说明在培育企业联农带农的内生动力方面存在严重问题。要结合支持家庭农场、农民合作社、农业产业化龙头企业成长和农业农村创新创业，鼓励这些经营主体在参与乡村企业发展中发挥作用，增强乡村企业发展的本土根植性和联农带农的内生动力。要拓展完善利益联结机制的视野，鼓励乡村企业将培育对农户就业增收的带动能力与提升农民创新创业和参与发展能力结合起来，与推进美丽乡村建设或乡村振兴结合起来，鼓励乡村企业结合延伸产业链、打造供应链、提升价值链，带动新型农业经营(服务)主体和农户协同发展、合作共赢。

乡村企业的资源开发利用和经营行为，必然对农村资源环境、市场、价格甚至乡村文化演变等产生深刻影响。在此背景下，发挥立法对乡村企业发展的保障和推动作用，明确对乡村企业行为“引导、倡导、激励、扶持”的方向，甚至配之以必要的管理约束和禁止类规范，有利于发挥乡村企业发展在乡村振兴中的独特功能，强化对乡村企业的合法权益保护和行为引导，推动乡村企业更好地走向高质量发展轨道。2020年6月，《中华人民共和国乡村振兴促进法(草案)》已进入征求意见阶段。如果进展顺利，《中华人民共和国乡村振兴促进法(草案)》很可能在2020年内出台、2021年实施。其中有些条文涉及乡村企业发展。但受其目标和重点限制，难以进一步聚焦乡村企业。考虑到一项立法工作往往涉及面广，耗费时间长，加之随着乡村振兴战略的推进，强化乡村企业发展法治保障的需求迅速凸显，推进各地卓有成效的乡村企业发展政策制度化和法定化，其条件也日趋成熟。因此，在《中华人民共和国乡村振兴促进法》征求意见的同时，建议尽快启动《乡村企业促进法》的研究，并待条件成熟后正式启动《中华人民共和国乡村企业促进法》的起草、编制工作。这对于推动乡村企业高质量发展行稳致远，更好地促进乡村振兴，日益具有重要的战略意义。

(五)加强乡村产业发展的统计工作，强化对乡村企业发展的分类指导

发展乡村企业对于实施乡村振兴战略、促进农民就地就近转移就业和城镇化至关重要。但缺乏相关统计，导致对乡村企业发展情况“家底不清”，问题不明。这是影响乡村企业发展的一个突出问题。近年来国家统计局在完善健康服务业、旅游及相关产业、文化及相关产业和新产业新业态新模式等统计标准方面进行了大量卓有成效的工作，甚至2020年7月7日已能发布上年全国“三新”(新产业、新业态、新商业模式)经济增加值及其占GDP比重数据，信息发布较往年明显提前。只要廓清乡村范围，完善乡村企业统计及其信息发布制度的难度未必明显大于“三新”经济。建议国家统计局加快启动乡村企业统计和信息发布制度。这对于及时了解乡村企业发展中的困难、问题，优化乡村企业发展的宏观决策具有重要意义，也有利于乡村企业发展中更好地加强分类指导，增强相关政策的前瞻性和针对性。

基于乡村企业的异质性，要加强对乡村企业发展的分类指导。以完善利益联结机制为例，对全部乡村企业都需要鼓励其完善联农带农的利益联结机制，规范其对农业农村资源的开发利用行为，约束其对农业资源环境的破坏现象，有效防控“开发利用资源时赚钱主要给企业，破坏环境后把问题和危害甩给乡村、农民”的现象，鼓励乡村企业带动农民向乡村企业家或乡村产业工人转型，帮助参与乡村企业发展的农民提升参与发展能力。这也有利于增强农业农村发展的内生动力，为持续提升农民获得感、幸福感、安全感创造条件。但相对于乡村小微企业，对乡村大企业的支持政策要将重点从扶大扶强转向鼓励其增强对乡村产业链、产业集群、产业区和中小微企业发展的辐射带动作用上。同时要鼓励农村新型经营主体和中小微企业联合合作，形成对乡村大企业操控市场等垄断行为的制衡效应，并通过必要的法律约束引导其规范联农带农的利益联结机制。对于多数乡村小微企业来说，完善联农带农的利益联结机制，关键是要明确规范提倡性、促进性的政策措施，引导其更好地将推进自身做强做大做优，同鼓励其与农户和新型经营(服务)主体合作共赢、协同发展结合起来，增强促进农民共同富裕的能力。