我国地方政府债务问题综述

■闫艺多

（天津财经大学金融学院）

1 历史背景

地方政府债务问题因其期限结构复杂、规模较大、监管成本以及难度较高，一直受到各国学者的广泛关注和研究。我国的地方政府债务也经历了逐步发展至相对完善的过程，自1994年《预算法》出台到2009年以来，地方政府没有自主发行地方政府债券的权利。为了应对2008年世界金融危机带给我国的负面冲击，中央出台了以“四万亿”为代表的一揽子积极财政政策以刺激经济。在这之后，地方政府债务因其规模快速扩大，违规借贷风险增加且利息支出成本过高等诸多因素，受到了相关部门和学者的关注。2009年3月之后，我国采取了“代发代还”模式，即财政部代理地方政府发行债券并还本，2010年国务院宣布融资平台不能新增债务，2011年至2014年采用“自发自还”和“代发代还”并举模式，这一时期可以看作一个由中央发债到地方发债的过渡期。2014年修订《预算法》以及2015年新《预算法》正式颁布实施。总而言之，我国采取的一系列积极的措施颇有成效：地方政府债务的主要组成部分由过去的隐性债务逐渐转化为今天的显性债务，相关的制度管理也由过去的粗放式管理变为今天的规范化管理。截止到2019年末，我国的地方政府债务总额为18.46万亿，占当年GDP约为18.6%，远远低于国际警戒线，同时，我国的金融系统也从中受益匪浅，银行不仅消除了大量的坏账损失，还将大量的劣质资产转化成优质资产，最后优化了资产结构，降低了风险水平。

2 地方政府债务风险测算

2.1 指标和相关数据

新《预算法》的出台不仅赋予地方政府自主举债权利，同时也表明地方债务风险逐步得到控制。对于风险的测算，文献主要从以下两个大的方面进行研究：一是用指标和相关数据进行定义。目前学界衡量债务风险的指标有担保债务比重（缪小林、伏润民，2012）[1]、利息支出率、偿债率等十多种指标，其中债务率、负债率两个指标在国际上被广泛公认。债务率通过债务与地方政府综合财力做比，衡量了地方政府偿债的综合能力；负债率则是指债务存量与同期GDP的比值，衡量其融资主体的应债能力——来自中国人民银行《2019年社会融资规模存量统计数据报告》的数据显示，用负债率指标计算出的2019年政府端的负债率为38%，远远低于欧盟对其成员国不超过60%的警戒线水平。

2.2 模型和研究方法

上文论述了测算地方政府债券风险的较为经典的指标和所用的数据，而相关文献中，也有很多学者使用了多种不同的模型进行相关的测算和研究。常用的模型有衡量信用风险的VAR、CAR等基础模型，资产负债管理模型ALM以及基于风险债务理论和BS期权定价理论的KMV模型（韩立岩，2013；李腊生，2013；何德旭，2020[6]等）。学界针对债务风险测算的方法也在不断地改进，洪源（2012）用神经网络方法建立了非线性预警系统，缪小林（2012）[1]通过因子分析法构建了地方性债务风险指标体系，郭玉清（2015）[2]用客观熵值法衡量省级融资单位偿债能力。

2.3 相关研究结论

对于地方债务风险的研究，有以下几方面的结论：从数据的角度分析，我国目前的负债率仍远低于国际警戒线水平；从学者的相关模型结论分析，何德旭（2020）[6]基于31个省区市的GM(1,1)模型测算数据，研究发现地方政府整体上债务风险可控，且没有显著的区域特征。郭敏和宋寒凝（2020）[7]基于2015—2017年相关数据，通过熵值法测算加权债务总规模得到我国大部分地方政府债务风险仍在可控范围内的结论等。

总体而言，学者普遍认为我国的地方政府债务风险总体可控，但是学者的研究结论也认为地方政府债务存在一定的债务风险，尤其是面对“灰犀牛”和“黑天鹅”等事件时，地方政府债务可能会冲击到宏观经济和金融系统的稳定，主要的研究方向分为隐性债务风险和逐年攀升的负债预期风险（徐果、方磊，2019）。

3 隐性债务

关于隐性债务的定义，许多学者的观点各不相同，这是由于：首先，隐性债务无法计算在政府债务余额中，且由于隐性债务举债方式隐蔽多样，没有统一具体的口径加以衡量，所以对于隐性债务规模的分析依旧是研究重点。此外，部分地方政府隐性债务规模快速膨胀，地方政府债务是否得到了确实妥善缓解，影响到我国实体经济能否持续健康发展以及正规融资平台的稳定（刘海申，2020）。事实上，为促进地方经济高速度发展，地方政府早已采用了债务融资的方式筹集资金以建设“短、平、快”的项目（杨慧声、何德旭等，2006）[9]，其中被学者广泛研究的“城投债”即被归类于地方政府隐性债务范畴（贾洪文、胡琴，2009）。隐性债务的规模方面，闫衍（2018）[11]估计我国地方隐性债务余额在34万亿左右，是显性债务的两倍多。汪德华（2019）估算2018年底我国地方政府隐性债务应在21.39～45.14万亿元，且上限下差距较大。针对隐性债务规模的估算，学界对于隐性债务的风险防控得到了相关的结论并提出政策性建议：殷明（2019）通过构建中央、地方政府和社会公众的三方博弈模型，指出信息披露与全口径预算监督能够有效防范隐性债务风险。王涛和高珂（2019）则运用KMV模型测算，认为考虑到隐性债务以及财政刚性支出等后，其整体债务风险显著上升，处于较高水平。郭敏和宋寒凝（2020）[7]也得出了相同的结论，并指出目前地方融资平台债务和借款、PPP项目已成为地方政府债务的重要来源。

4 债务置换

隐性债务的积累使得地方政府的借贷成本和风险都呈现出逐年上升的趋势。在2015年新《预算法》正式出台后，地方政府获取了正规融资的权利，之后几年内逐渐完成了大规模的债务置换（李振，2016）。债务置换是指地方政府通过将高成本的存量债务置换成融资成本更低的债务，把从违规借贷平台融资的隐性债务置换成从正规融资平台借贷的债务。地方政府通过债务置换的方式，可以在短期降低地方政府融资成本，并进一步降低违规借贷所造成的潜藏风险。

从我国地方政府长期债务预期角度分析可知，抓好债务存量化解和增量控制已成为2019年各级政府融资平台债务风险防控的重点（陈放，2019）。梁琪和郝毅（2019）通过构建五部门DSGE模型，肯定了债务置换对于宏观经济风险的缓释作用。

整体来看，新《预算法》的出台对于推进地方政府正规发债融资有着积极的作用，同时也通过债务置换的方式，节省了地方政的利息成本近1万亿元，缓解了地方政府的财政压力和债务风险。

5 新增债券与专项债券

随着债务置换的推进，地方政府融资平台愈加将工作重点放在“开前门”上，置换债券和再融资债券的发行额度及比例不断减少，新增债券（包括一般债券和专项债券）的发行逐渐占据主要地位。其中，一般债券为没有收益的公益性项目发行，主要以一般公共预算收入还本付息。而专项债券与之不同，专项债为有一定收益的公益性项目发行，以对应的政府性基金或专项收入还本付息。随着地方政府部门拉动经济发展的主要动力在未来很长一段时间内依旧会是以投资项目建设为主，一般债券所占比重相对于专项债券来说将会呈现明显劣势，我国地方政府债务总体风险呈现可控态势。

有鉴于此，未来学界的研究重点将更倾向于专项债券风险分析，其中葛海玲和郑联盛（2019）指出地方专项债券发行使用将加快，并且将在经济建设中发挥更加重要的作用，但同时应强化专项债券成本收益性，在保证大型项目的社会效应的同时也应当保障其经济效应。目前，专项债券主要使用相对集中在土地储备和棚户区改造等领域，资金偿还渠道主要是土地。但是地方政府的土地收入总归是有限的，我们应该逐步改变政府债券偿还来源仅有土地收入的被动局面，就像中央制定的针对贫困群众的扶贫政策应当以“造血”为主而并非单纯“输血”，地方政府也应该寻找更多能够自身产生现金流的项目，进而拓宽专项债券的还款渠道，最终达成其可持续发展的目标。徐果和方磊（2019）认为目前专项债券其打包发债的模式不利于风险的分散，同时这种债券由于其不透明的发行过程也存在着权力寻租、腐败的空间。在债务的可持续性方面，中央提出“项目治国”和“专款专用”的方针，因此，专项债券也逐渐成为决定地方政府总体债务可持续性的关键因素。但是，专项债券的估值难度与流动性不佳将成为该类型债券发展的新难点。

6 结论与政策性建议

地方政府债务在促进地方基建和项目投资、经济发展、金融稳定等方面一直都发挥着重要的作用，因此，探究地方政府债务的风险与可持续性对维护经济、金融稳定具有重要意义。新《预算法》的正式颁布实施，对引导我国地方政府债务问题发展方向具有正向积极的作用，过去五年，新《预算法》通过债务置换等方式调整了地方政府债务的期限结构和借贷成本，降低了金融风险，同时使地方政府违规借贷的“后门”越堵越小；在新增债券方面，对于一般债和专项债的发行进行适度的规范和引导，促进了社会投资和民生经济，使得融资渠道更加透明，融资平台更加规范，资金使用效率更高，使地方政府正规发债的“前门”越开越大。

针对文献综述得到的结论，本文提出如下政策性建议：①针对国外地方政府发债的实行情况，进一步完善中央与地方的财权、事权的划分，使得中央在地方政府发债的过程中，既不“越位”干扰，也不“缺位”监管，使中央和地方的财权、事权等相匹配；②从长期来看，地方政府可以充分利用民间资本，发挥民间资本与市场的重要作用，提高资本的使用效率，使用近年来比较活跃的PPP模式和ABO模式，这些模式可以帮助地方政府节省建设资金，从根本上节省地方政府的资金消耗。③完善地方政府债务监管平台，完善地方政府债务信息披露机制，确保信息和数据的真实、准确、及时，降低“黑天鹅”和“灰犀牛”事件对地方经济和金融发展的冲击。④专项债券作为地方政府债券未来发行的主体，其还债来源应该得到拓宽，或者创新更多的专项债券种类，同时权衡风险利弊，更加重视项目的经济效应。