政府投资代建项目的成本管控探索

■符启丽

（海南省发展控股有限公司）

1 政府投资项目代建制的概述

政府投资项目代建制，是指项目单位将部门或本政府投资项目的策划、建设等管理行为，委托给专业建设管理机构代理项目单位在一定期限内具体负责项目策划、建设的管理模式。建设管理代理项目单位即代建单位，是指具备同类工程建设管理相适应的工程管理人员、技术水平和管理能力，具有满足项目管理需要的资金和防范风险的实力等专业建设管理机构。代建项目可采取全过程代建方式，即由项目单位委托代建单位对代建项目从项目建议书批复后直至竣工交付使用实行全过程管理；也可以根据项目的实际情况分阶段的代建方式。项目代建的责任主体是项目单位（非代建单位），负责全过程管理。代建制存在实际执行主体与管理主体分离、项目建设与使用单位等情况。

鉴于此，我们将从代建单位出发，阐述和分析当下其在政府代建项目中成本控制的现状和问题，基于此提出有针对性的措施建议以期能够切实的提升政府代建项目成本控制效果。

2 政府代建项目成本控制的现状及问题

2.1 缺乏机制引导，成本控制动力不足

在代建单位承接政府基础设施代建的过程中，由于代建单位的性质特殊，代建费一般由同级财政参照基本建设项目建设成本管理规定计算，按照投资额分等级，收费标准为投资额的0.4%-2%等，相对较低，各地方财政可能会结合实际情况相应调整代建管理费比例。作为代建单位，在固定收益下并没有很强的动力去进行相应的成本控制。在实际操作中，也很少将成本管控水平与代建单位的代建内容、代建绩效挂钩，这正是由于这种机制的缺失，使得政府项目代建过程中的成本控制行为的原始动力不足，也就难以在实际操作中达到预期的强度和力度，进而达不到预期的控制效果。

2.2 政府代建项目特殊性，成本管控难度大

政府投资项目一般向市场不能有效配置的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护和修复、重大科技进度、社会管理、国家安全等公共领域项目倾斜，由于很多领域不是具有普遍性，没有太多可借鉴的经验。从项目的可研角度来看，可能存在可研做的不够深入细致，或者对于变动部分未能完整准确预估，导致成本超支。从概算编制的角度来看，可能存在概算编制不清晰全面、不够细致，同时对于部分施工项目的分解不准确，同时个别市场价格取数不准，使得概算编制不准确，导致成本超支。从建设过程的设计来看，可能存在设计单位对于功能设计不够深化，使得设计效果与项目使用单位想要的效果不一致，从而在施工过程中不断深化设计，或者不断有新的更改，导致了项目成本的上升。在施工变更方面，由于设计原因，或者是项目业主的需求发生了客观变更，而在相关的合同中对于变更成本增加未能准确约定，导致项目成本超支。

此外，还可能因为有些项目前期手续办理、资金未落实等原因，未能在项目批复后及时实施，工期延后，导致人工材料价格上涨、定额更新导致投资增加。

2.3 代建单位自身能力不高，成本管控效率不高

建设项目的成本控制具有相当的技术性和复杂性，需要强有力的技术支撑才能高效的取得相应的控制效果。对于政府代建项目来说，由于其功能性的特性，使得在具体的成本控制中，代建单位的成本管理控制能力相对不足的弱势就体现出来了，给最终的控制效果造成了较大的影响。总体来说，政府代建项目在技术方面的问题主要体现在以下方面：一是相关人才的基础不扎实，技术储备相对不足。众多政府代建工程成本控制方式都还停留在传统的线下层面，不仅仅信息化程度较低，同时在聚焦的管控点方面也存在较大的局限性。二是对于新兴技术的应用不够及时，这里的新兴技术不仅仅包括了作为基础性技术的信息化，同时对于诸如人工智能、大数据等技术的应用还相对不足，比如对BIM技术的应用。三是于项目业主单位沟通不顺畅、协调不到位，于参建各方之间的沟通不到位，主动意识不强，代管单位内部制度流程繁琐、效率偏低等，导致项目不能按期完成，成本偏高。

3 政府代建项目做好成本控制的对策与建议

3.1 增强代建项目成本控制的动力

政府代建项目的成本控制问题中，核心及基础性的问题是现在相关机制造成了在代建过程中的成本控制动力不强。鉴于此，要想优化和提升政府代建项目的成本控制，首要的是要优化相应的代建约定和内容，并且以此为基础形成此类项目的固化机制。总的来说，该机制主要体现以下三个方面的内容：一是要逐步的改变仅仅约定固定收益而不管成本发生控制的做法，尽可能将成本管控效果与代建收益挂钩，通过代建合同明确奖惩机制，确实做到有效管理；二是要在代建过程中，强化政府相关机构或部门的监督核算职能，不仅仅是在验收核算时进行监督，也要在建设过程中实施动态化的监督工作，使代建成本的发生始终处于总体的控制范围内。三是完善代建制管理相关办法，做到有据可依，完善市场准入机制，形成竞争机制，使代建代管工作健康发展。通过实施包含上述的代建机制，可以在很大程度上提升代建项目执行过程的成本控制的基础动力，确实做到严控成本。

3.2 加强全过程成本管控

在上述的当下代建项目成本控制的现状来看，项目建设实施中尚未真正贯彻全过程成本管理。对此，建议做好成本控制全部环节的覆盖，可从以下方面加强成本管控：一是完善项目前期工作，对于新增项目谋划不足、责权不明晰、早起程序不规范的项目，不接受代建，对于接受代建的项目，加快跟进可研及概算的审批。二是设计阶段，代建单位因与项目使用单位共同对代建单位项目功能进行精准确认，将设计要求进行目功明确，并确保精准与设计单位沟通。三是招投标阶段，加大工程清单计价方式实施力度，防止存在重复、不合理计价材料费，增加造价等情况，通过有效招标提高投资效益。四是在施工过程中，代建单位严格按照建设工程清单计价规范进行结算阶段的管控，确保财政资金合理使用。五是加强合同管理，规范合同中参建各方的责任、义务，合同价款的计量和调整等，避免由于不可预见等因素的影响，造成成本增加。加强项目建设过程的不可预见性，将实际成本控制在概算范围内。六是明确代建项目权责清晰、分工明确。代建单位应严格地按相关规范、验收标准要求对施工进行监督，确保建设工程质量符合设计及相关标准要求。

在政府代建项目实施过程中，成本的发生环节不仅仅包括了建造过程，同时也包括经营管理等环节，因此，成本控制需要全面覆盖这些环节，才能够切实的实现预期的控制效果，尽可能的杜绝成本发生遗漏的过失和错误发生。

3.3 增强对新兴技术的认识和应用

建设工程的成本控制是一项较为复杂和综合的管理工作，对于技术和经验的要求相对较高。结合上文分析的当下政府代建项目实施过程中的成本控制在技术方面面临的问题和不足，我们建议可以从以下三个方面着手，进行有针对性的应对和优化。一是优化选择代管单位的机制，不管是通过公开招标还是直接委托方式选择代建单位，都尽可能选择专业的项目管理负责项目建设管理工作，让专业的人来做专业的事。二期要增强对于新兴技术的适时应用，以此来不断的提升对于当下新环境和新情况的应对，提升代建工程项目成本控制的效率和效果。新兴技术的应用不是照搬或者强制性的，而是需要根据项目的具体需要个具体特点，综合考量控制效果提升、管理成本增加、人才支撑能力等等众多因素，并且需要在实践中循序渐进的开展应用。三是强化沟通，及时反馈。改进目前代管制工作方式，探索更高效率的方法，建立健全协调沟通体系。

4 结 语

对于政府代建项目的成本控制来说，其重要性是不言而喻的。做好成本控制工作，不仅仅能够保障项目本身的顺利推进，同时也能够优化提升代建主体的控制能力和盈利空间。由此，建议代建项目的成本控制可以从增强代建项目成本控制的动力、加强全过程成本管控、增强对新兴技术的认识和应用等方面着手，结合具体项目的具体情况，有针对性的设计和执行系列措施，切实的促进政府代建项目的成本控制的优化和提升，为整合项目的高效推进奠定坚实的基础。