海南自贸港与域外自贸港之制度比较与启示

■林建才

（海南大学法学院）

2017年10月，党的十九大报告提出探索建立自由贸易港（Free Trade Port，英文简称FTP,以下简称自贸港）。2018年4月13日，在庆祝海南建省办经济特区30周年大会上，习近平总书记代表党中央宣布决定在海南全岛设立自贸区，逐步探索建设自贸港[1]。海南全岛成为中国提出探索建设的第一个自贸港。2019年11月5日，习总书记在第二届中国国际进口博览会开幕式上特别指出“中国将继续鼓励自由贸易试验区大胆试、大胆闯，加快推进海南自由贸易港建设,打造开放新高地”[2]。2019年11月8日，韩正副总理在推进海南全面深化改革开放专家座谈会上，对建设海南自贸港提出了更进一步的要求[3]。在中美贸易战燃起之初以及中国改革已进入攻坚期和深水区的新形势下，中央高层高屋建瓴，决定支持海南全岛逐步探索推进自贸港建设的决策，展现中央高层领导的政治勇气和智慧，改革的雄心和毅力，昭示着新时代中国特色社会主义建设的光明前景。本文以中国香港、新加坡、迪拜等自贸港为参照对象，总结现代自贸港的制度共性，对海南自贸港和域外自贸港制度进行比较研究，探讨域外自贸港建设对建设海南自贸港的启示。

1 自贸港及其域外发展和制度共性

1.1 自贸港的概念及域外发展简况

自贸港（全称自由贸易港）是指设在一国（地区）境内关外，允许货物、资金、人员自由进出，允许货物自由储存、加工和制造等活动，实行免征关税等税收优惠的特定区域。自贸港是自由贸易试验区的升级版，为当今开放水平最高的经济形态，属于特殊的海关监管区域。“对于自由贸易港而言，自 1547年意大利在热那亚设立第一个现代意义的自由贸易港以来，全世界目前已有 600 多个自由贸易港。”[4]当今世界，绝大多数自贸港依靠位置极佳、条件良好的海港空港而建，耳熟能详的自贸港有中国香港、新加坡、阿联酋迪拜、德国汉堡、荷兰鹿特丹、韩国釜山等。自贸港有各种类型，从涵盖的地理范围大小区分，可分为港区模式（海港或空港内较小的地理范围）、港城模式（整个城市作为自贸港）和港产模式（自贸港建设与产业开放、发展相结合）[5]；从功能不同上区分，可分为转口贸易型（主要功能是为转口贸易提供自由便利条件）、工贸结合型（为转口贸易提供便捷条件的基础上增加加工、制造等其他环节）和综合型自贸港（功能最齐全,包括国际贸易、加工制造、投融资、国际旅游、现代高新技术等不同业态）[6]。不同类型自贸港因所在国家的国情，地理位置、历史状况、法治水平等各种因素不同，各具特色，各显风采。中国香港和新加坡是公认的自由经济体，被美国传统基金会评选为全世界前两位自由经济体。迪拜多种商品交易中心连续三年被英国《金融时报》旗下的《外国直接投资杂志》评为“年度全球最佳自贸区”[7]。中国特色自贸港处于探索建立阶段，很多制度亟需建立，借鉴中国香港、新加坡、迪拜等比较成功的域外自贸港建设经验和制度尤为重要。

1.2 域外自贸港的制度共性

（1）高度成熟的法治体系是自贸港的制度基础。法治是现代社会治理的手段，高度成熟的法治体系是自贸港的基础和保障。作为最高经济形态，现代自贸港实现人财物跨境自由流动，需要一套适合制度运行的法治体系。中国香港在《香港特别行政区基本法》的框架下，以普通法为依归，本地法例为补充，形成了以基本法、司法判例、法律惯例、条例、附属立法等法律形式的法治体系。新加坡以《自由贸易区条例》和《自由贸易区法案》为基础确立了完善的法治体系，全面规定了自贸港的制度安排，包括定位、功能、管理体制、优惠制度、监管制度等多个方面[8]。中国香港、新加坡等自贸港基本上是以完善的法治体系为基础，制定相应法律法规，确立适应自贸港运行的各项制度，构筑了市场竞争规则的基础，形成以司法解决、调解、商业仲裁等多边纠纷解决机构，处理国际商业争端。自贸港内的法治公平公正，不但严格依照国内法治理，而且遵从世界贸易组织的相关规则和协定，参照适用世界贸易组织的《贸易便利化协定》关于报关、通关、进口配额、检验检疫等监管环境、海关监管制度、关税制度，与其他国家或地区签订双边或多边协定，约定更优惠的贸易规则。

（2）自由开发的市场环境是自贸港的制度核心。自由开放是现代自贸港的核心特征，离开自由开放的市场环境，自贸港建设无从谈起。中国香港、新加坡以及阿联酋实行自由贸易和金融开放政策，进出口贸易没有严格限制，资金可自由流出流入，实施开放的货币政策，货币可自由兑换，外汇不受限制。坚持金融服务实体经济，投资、贸易、金融、资金流动自由，放开利率和外汇管制，金融对外开放，跨境投融资便利化。人员自由流动是自贸港自由开放市场环境的重要内容。中国香港、新加坡、迪拜给游客十分自由的出入境政策，外国居民可以免签证，停留时间长。人口、劳动力和人才的自由、跨境流动，给自贸港经济发展带来巨大活力和利益。例如，阿联酋发放外籍劳务的工作许可，通过开放签证提升旅游、教育和医疗业发展水平，有力改善阿联酋的人才环境，吸引了大量跨国企业总部落户阿联酋。

（3）低税免税的税赋政策是自贸港的制度优势。中国香港、新加坡、迪拜等域外自贸港在税收调控外部环境上，实行较为优惠的税收政策，相对附近国家或者地区为较低税率，在自贸港内的企业享受除企业所得税等税收优惠。许多自贸港在向关税“零税率”和企业个人所得低税率这一目标进行优化和努力，使自贸港具有国际竞争力的税收制度和政策，这是自贸港的优势所在。假设没有税赋的制度优势，自贸港就可能产生危机。例如，德国汉堡自贸港因欧盟经济一体化的推进导致其关税优势不再，丧失了几个世纪以来的自由港地位，2013年被迫宣布关闭[9]。

（4）独具特色的产业优势是自贸港的制度活力。形成特色产业并占据优势是繁荣自贸港的永动机，是激发自贸港向纵深发展的制度活力。中国香港经济的四大龙头为地产、金融、进出口贸易和旅游产业，其中金融业是最重要的传统经济支柱，是中国香港经济的重要发展动力。新加坡矿产资源困乏, 高度依赖美、日、欧等国外市场，属外贸驱动型经济，以电子、石油化工、金融、航运、服务业为主要经济支柱，旅游业也较发达。迪拜以金融业、石油贸易、货运业、旅游业、房地产等为主要产业，吸引外资和支撑经济稳步增长。现代自贸港一般都形成了符合自身特点的优势产业，独具特色的产业促进了自贸港的繁荣。

2 海南自贸港和域外自贸港的制度差异

自贸港应当具有完整的法治体系、良好的营商环境、优惠的税收政策、投融资便利、货物人员自由流动等基本形态和制度。由于政治、经济制度和国情上的不同，海南自贸港和域外自贸港还是存在诸多制度差异。

2.1 制度属性不同

社会属性不同是海南自贸港和域外自贸港的本质区别。现代自贸港所在的国家绝大多数是资本主义国家，设立的自贸港自然具有资本主义制度属性。海南自贸港是中央高层部署和推动在中国境内设立的自贸港，必然具有社会主义的属性。海南建设的是中国特色主义自贸港，既要具备现代自贸港的基本形态和制度共性，又要坚持社会主义的制度属性。

2.2 具体制度不同

在政治制度、经济制度、司法制度等具体制度方面，海南自贸港和域外自贸港存在很大区别。政治制度方面，海南自贸港坚持中国共产党领导下的各民主党派参加的政治协商制度，党的领导机构地位是不可动摇，而域外自贸港大部分实行的三权分立代议制政治制度。经济制度方面，海南自贸港毫不动摇巩固和发展公有制经济，以共有制为主，多种所有制共同发展的制度，而私有制经济是域外自贸港的主要经济形式。在司法制度方面，“议行合一”[10]是海南自贸港司法制度的基础，实行司法独立行使职权的制度，而域外自贸港是建立在三权分立理论基础上的司法独立制度。具体制度的不同表明海南自贸港建设过程中需要处理冲突和矛盾的问题较多。

2.3 制度使命不同

海南自贸港是在中美贸易摩擦和多边贸易体制受到严重挑战的历史背景下，由习近平总书记亲自谋划、部署和推动，有全面深化改革开放试验区的历史使命。它是党和国家领导人的宏观战略布局，是最高的标杆，是改革的急先锋，充分展现中国对标世界最高水平的开放形态，对国内其他地区和其他社会主义国家经济建设具有示范效应。相对而言，域外自贸港一般不承担改革开放试验的历史使命。例如，中国香港是中国在一国两制体制下实行资本主义的特别行政区，其自贸港建设对国内其他区域经济发展示范效应不大；新加坡为资本主义国家，国土面积小，基本上是自贸港的范围；阿联酋人口资源、国土面积方面受限，国内港口不多，迪拜也不承担经济建设试验的历史使命。

2.4 制度定位不同

海南自贸港具有综合性的战略定位。根据习总书记在庆祝海南建省办经济特区30周年大会上的讲话，海南自贸区（港）建设的四个战略定位为：全面深化改革开发试验区、国家生态文明试验区、国际旅游消费中心、国家重大战略服务保障区。海南自贸港不但是要具备自贸港的基本形态，更重要的还在于体现中国特色，符合海南定位。域外自贸港基本上是以低税赋的方式吸引外资，提供自由开放的营商环境进行投融资，从而成为中转货物加工贸易的特殊经济区，聚焦经济建设功能和定位，一般不具有国家生态文明试验的功能，更不会具有国家重大战略服务保障的定位。

2.5 区位优势不同

海南自贸港覆盖面积约为35400平方公里全岛区域，为全球面积最大的自贸港。但是，跟域外发达的自贸港相比，海南位于中国南海西北部，背靠北部湾，并非交通枢纽，区位优势并不明显，加上建设起步较晚，产业滞后，旅游业没有优势，进出口贸易更差，内需不足，市场消费低迷，人才、资金等资源短缺。中国香港面积1104.43平方公里，紧靠祖国大陆，是国际金融中心和货物转运中心；新加坡面积为719.1平方公里，地处马六甲海峡，是连接印度洋和南海重要海上航线的枢纽，为亚太地区最大的转口港；迪拜面积不到4000平方公里，却是亚非欧三大洲的交汇点，以转口贸易发达而著称。

3 域外自贸港对建设海南自贸港的启示

自贸港发展历史悠久，形成了较为成熟的经济形态。通过以上对新加坡、中国香港、迪拜等当今世界较为成功自贸港的分析和比较，海南自贸港应结合自身条件加以学习和借鉴，从以下几个方面进行探索建设。

3.1 海南自贸港的构建不能背离社会主义制度

自贸港有社会主义和资本主义自贸港之分。中国是社会主义国家，经济基础、政治制度、思想文化与域外自贸港不同。海南自贸港建设是对最高形态的经济模式和人民幸福生活的追求，是社会主义国家范围内探索建立的前所未有的创新实践。中国的社会主义制度决定海南自贸港的发展和推进不能背离社会主义道路，演变成资本主义性质的自贸港。因此，在探索建立自贸港的过程中，海南应当把握好中央赋权和地方事权的界限，协调好党的领导和经济自治的关系，平衡好监管和自由的冲突，做到变法有据，建制有章，监管有度，在中央统一部署和国家宏观统筹之下促改革，求创新，促发展。

3.2 海南自贸港需要创制完整的现代法治体系

自贸港需要以法治为战略提供引领、推动、规范和保障。新加坡、中国香港、迪拜等域外自贸港均建立了比较完整的法治体系。海南探索中国特色自贸港建设，中央赋予“大胆试，大胆闯、自主改”，涉及到调整领域的法律法规将很多。海南自贸港应做好国家授权、部委规章、地方立法三层联动，建立适合自由开放市场环境的现代法治体系，对与自贸港无法兼容的国内法律和地方法规进行修订或解释，保障市场主体平等自由，促进资本和生产自由流通，保护私权神圣不侵犯，逐步建立现代自贸港法治体系。①请示最高立法机关制定《海南自由贸易港法》使其成为自贸港建设的基本法。“在海南自贸港法律制度创新过程中，要处理好中央立法权与地方立法权之间的关系。”自贸港基本法赋予海南地方立法权，对海南自贸港的经济自治划界，是理顺中央和地方关系的关键。只有把关于自贸港政策内涵和规定转换成法律法规，写进自贸港法，海南才能在法律法规赋权的范围内大胆施政。②协调中央各部委分别出台部门规章或联合规定，明确海南自贸港相应权限。③充分利用特区立法权和地方立法权，制定适应现代自贸港的地方性法规，包含平等、中立、主体平等、私权神圣、契约精神、财产保护等各项自由贸易规则、统一开放的市场机制、健全的法规体系、合理规范的税收秩序等等。④加强对国际经济和世界贸易规则的学习研究，培养熟悉货物贸易（GATT1994）、服务贸易（GATS）、知识产权贸易（TRIPS）等国际贸易规则的涉外法律人才，把国际贸易组织规则融入海南自贸港地方法规之中，甚至可以在中央授权领域与其他国家和地区直接签订适合海南自贸港的相应协定，丰富自贸港的法治规则体系。

3.3 海南自贸港需要构建优良的现代市场体系

现代市场体系是由各种相互作用、相互联系的多种要素市场组成的有机联系的统一整体，自由开放的现代市场体系是域内外自贸港的核心要素和制度。海南应构建中国特色海南实践的开放型经济新体制，形成与国际高标准投资贸易规则相适应的管理方式，打造全方位开发新格局，营造良好的市场、政务、法治、人文环境。海南自贸港具体做法为：①实行市场准入承诺即入制，减少政府审批领域。例如，推行“极简审批”注册制度，运营监管由企业自行申报，实行年度报告公示制度，市场主体平等待遇和保护制度。②实行各项经济自由制度，减少政府干涉贸易自由。例如：取消外汇管制、外币资金自由进出，离岸业务、贸易便利以及投资、金融、结算、融资汇兑等自由。③建立公平竞争制度，约束政府干预市场。竞争中立旨在转变政府职能，约束政府干预市场的非中性行为。政府部门严格规范执法，转变职能，排除部门利益、集团利益，营造市场博弈、高效透明、一流服务和一流管理的营商环境。④完善司法解决、调解、仲裁等纠纷多元化解决机制，净化营商环境。法治化的司法环境创造良好的营商环境，是现代市场体系的一部分，是完善产权保护的重要手段。

3.4 政府主导下规划发展独具特色的支柱产业

海南自贸港学习域外自贸港，逐渐形成自己的优势产业。海南虽然处于21世纪海上丝绸之路的中转地区，但并非处于繁忙的交通枢纽地带，而且中国香港自贸港和深圳特区近在咫尺，珠港澳大湾区建设如火如荼，海南区位相对而言优势不明显。因此，海南应扬长避短，根据自身特点和国家优惠政策，从以下几方面考虑培育优势产业。①背靠祖国，加强货物自由贸易。利用贸易自由和低关税政策，做好货物的加工、储存、制造和中转服务，激活北部湾经济区，重点打通广西和西南地区的货物流转通道。②面向世界，做好技术研发与离岸贸易和金融文章。充分利用自贸港的优惠政策，发展人工智能、生物科技、网络技术、深海科技等现代高新技术，向世界输出高科技产品。同时利用自由开放的市场做好离岸贸易和离岸金融。③立足本土，利用优势发展特色产业。海南自贸港具有中国一流的热带风光、优良的自然环境以及面积最大的海域，利用良好的环境吸引资本和人才，发展旅游教育产业；利用自贸港面积大的优势，加大国内外重点院校、科研机构进驻和加强本地高校资源建设同步，以及注重教育资源开发与旅游产业、产学研有机结合；利用海域大的优势发展现代海洋相关产业，特别是科技含量极高的深海技术行业。

3.5 中央支持下推行减免税收的特殊税收制度

低关税或零关税是现代自贸港的共同特征，是繁荣国际贸易的重要因素。企业所得税等税种及低税制是吸引外商投资建设的重要优惠政策。海南自贸港应对标中国香港、新加坡、阿联酋迪拜等域外自贸港，准确定位自贸港税收政策，在税收法定原则下，探索自贸港区、内外税收政策的合理边界，争取中央支持推行减免税收的特殊税收制度。在事关企业切身利益的税种设置，税率制定方面，实施并给出具体政策和实施方案。同时，在税收优惠政策实施过程中，海南应做好境内关外的监管，避免给内地经济造成不必要的冲击。

结 语

自贸港是经济建设的最高形态，是拉动一个国家经济繁荣的关键区域。新加坡等域外自贸港经过人才、技术、资金和全球产品长期不断集聚，为适应优势主导产业更高层次的服务需求，逐步延伸出诸如航运、金融、法律、研发等更为全面的综合服务功能，继而成为全球公认的高水平自由贸易港。通过制度比较，海南自贸港应当借鉴和学习域外自贸港的制度优势，对标世界最高水平的开放形态，对接国际经贸新规则，加快建立海南自贸港的开放型经济新体制，建立集中统一的市场监管综合体系，在社会主义的制度框架内创制完整的现代法治体系啊，构建优良的现代市场体系，形成符合本土的优势产业，成为中国行政、经济、财政、金融体制创新的试验田，真正成为中国经济先行示范区。