新形势下通过财政支出管理提高财政资金使用效率的分析

■侯慧敏

（湖南省常德市武陵区财政局）

在新形势下，随着社会经济发展，各方面对财政支出的需求大增，给财务支出管理带来极大困难。如今，受全球新冠肺炎疫情的影响，经济下行压力继续增大，财政收入增长乏力，而财政支出刚性强，加上财政体制方面等因素影响。部分地方财政收支矛盾较为突出，对社会经济平稳发展造成极大影响。

1 新形势下财政支出管理面临的主要现状分析

1.1 部分地方收入增收乏力，财政收支矛盾突出

随着经济下行压力加大，不少企业面临极大困境，财政收入增速持续放缓。尤其是全球疫情期间，国家为了支持企业复工复产，密集出台一揽子减税降费政策，减轻经济实体税费负担，导致地方财政收入滑坡。而我国财政体制结算是在分税制前提下，采取中央与地方“基期+增长”模式，地方主体税源缺失，导致地方实有财力有所下降。而在财政支出上，由于近年来国家实施积极的财政政策，加大“增支”刚性支出。地方财力的有限与财政支出的刚性需求两者之间极不协调，地方财政收支矛盾突出。

1.2 财政支出范围扩大，财政支出包袱过重

如今，财政支出范围不断扩大，许多项目都强调财政“兜底”，增加了财政负担，财政支出存在着极不合理的现象，导致财政资金使用率低下。一是政府机构改革不到位，财政支出不降反升。在政府机构改革中，尽管部分地方机构职能合并到位，但是改革不彻底，存在遗留问题，比如人员改革清理不到位，反而导致财政供养人员规模扩大，一些机构改革前的非财政预算供养人员，通过机构改革后纳入到财政供养人员中，增加了财政供养负担。二是由于部分行政事业性收费取消，原先靠规费供养的人员失去资金来源，需由财政“兜底”，纳入财政预算安排，加大财政负担。三是中央出台的多项增资中刚性较强，中央补助有限，大部分需要地方财政负担，支出刚性强，地方财力增长有限，地方财政支出加重。四是地方政府财力配套的项目多，配套资金量大，尤其基础设施建设项目都需要地方政府配套一定的财政资金，否则难以落实，许多项目配套资金有着硬性规定，因资金无来源，政府通过发债、借款方式配套，最终需通过财政资金还本付息，加大了财政支出。五是基本建设投资规模过大，与地方财政承受能力不匹配。随着城区范围日益扩大，交通基础设施建设配套跟进，城市建设美化、绿化、亮化的改善，中心城区通过征拆棚改、老旧小区改造“旧貌换新颜”，政府投资规模已超出了当地财政承受能力，采取发行政府债券、融资平台借款等方式实现投入，实质上是透支后续年度的财力，减弱了后期的发展动力。地方政府财政债务加大，每年大额的债务本金利息支出，加剧了财政支出包袱。在这种形势下，难以提高财政资金使用的效率。

1.3 预算编制不精细，预算执行不严格

预算单位预算编制上不精细，预算项目编制简单，习惯固定基数加增量的预算编制方式，没有进一步细化预算。主要表现为人员经费编制刚性强，公用经费编制没有细化到项目，项目经费涉及的范围广，依据不充分。在预算管理中，预算编制与预算执行存在很大偏差，执行数据差异大，没有对应好预算项目。没有严格执行预算，导致财政支出极不合理，财政资金使用效率不高。一方面，财政公用经费居高不下，突破预算现象时有发生；另一方面，项目经费支出大，一些预算单位为了获得预算资金，编制项目预算，而在实际中并没有真正落实项目，造成资金浪费。再者，部分预算单位出现支出缺口时，会以多种名目向政府打报告，追加财政预算，导致预算执行约束力不强。

1.4 财政监督弱化，财政支出管控不严

财政支出增长过快，与财政监督弱化相关联。一是政府审计部门审计范围广，审计工作量大，而审计力量有限，从而导致在对预算单位进行财务审计时间紧促，没有更进一步深入挖掘查找问题分析原因。另外，审计报告中提出的部分问题处罚较轻，没有引起各方面重视，导致财政资金支出问题屡禁不止。二是财政支出绩效评价覆盖面有限。部分地方对财政绩效评价工作重视度不高，存在“重投入轻管理、重支出轻绩效”的惯性思维，预算单位的绩效评价流于形式，财政部门对财政支出绩效评价尚未达到全覆盖，因而，很难对财政支出使用效率做出科学合理的评价。

2 新形势下通过财政支出管理提高财政资金使用率的对策分析

2.1 增强财政实力，确保财政收支平衡

财政支出需要有财政收入作保障，如果财政收入不足，财政支出将呈现赤字，增加地方债务风险。要确保财政收支平衡，首要主措是做好财源培育，优化企业营商环境，增加税收收入，从而增加财政实力；其次是对一些因实施减税降费政策减少地方财力的部分地方，中央适当增加一般性转移支付补助，减轻地方财政支出压力；最后是对国家出台的政策性增资，中央要加大专项转移支付力度。同时，中央要逐步下放税费政策和增资政策，实行“谁出政策谁出钱”的办法，让各地根据实际财力自主调控，增强财政支配能力。

2.2 规范财政支出范围，减轻财政支出负担

要进一步规范财政支出范围，将应由市场主体承担的支出回归本位，财政支出要重点保民生，保稳定，退出竞争性领域，减轻财政支出负担。一是进一步推进财政体制改革，加快中央与地方政府财政事权与支出责任划分，明确中央、省、市、县四级各自承担的职责，按照“谁的财政事权谁承担支出责任”的原则，确定各级政府支出责任。二是要进一步分类推进事业单位改革，其从事生产经营活动的事业单位将全面改制为企业，推向市场，自主经营，自负盈亏，减轻财政支出压力。三是对预算单位进行进一步清理，确认财政支出范围，使其职责符合财政支出范围，从而根据实际状况与地方财力情况进一步核定预算。四是做好财政供养人员清理，从编制源头、现状及成因等多方面进行分析，是否应当纳入财政供养范围。要在原编制清理的基础上，做好财政供养对象的确认工作，控制财政供养人额，控制人员经费。要对预算单位临时用工、劳务工进行清理，减轻预算单位支出压力。五是坚持量入为出原则，控制基本建设规模。各地政府要根据当地财力现状，适度开展基本建设，以“保工资、保运转、保民生”为主，理性安排财政支出。中央项目适当减少地方配套资金，避免过度增加地方财政负担，防范政府债务风险。可由市场主体参与的项目，财政资金要主动退出来。

2.3 进一步细化预算编制，严格执行预算管理

要从预算编制入手，运用零基预算理念，根据实际需要和财力可能科学核定预算，打破基数概念和支出固化僵化格局，推行预算编制精细化，提高预算编制的准确性。同时，要优化支出结构，严格基本支出和项目支出预算；另一方面，要加强预算执行管理，严格按照批复的部门预算实施，坚决按照“先有预算后有支出”的原则，严控预算追加事项。为此，要健全预算执行监控体制，实施动态监控，及时发现执行漏洞，防止人为因素影响预算实施，强化预算约束力，提高财政资金使用效率。

2.4 加大财政支出监督，提高财政资金支出使用效率

要规范财政资金管理，从而有效提高财政支出效率。一是预算单位要加强内部监督，从源头上做好财政支出管控。二是审计部门要加大财政支出审计力度，加强财政支出预算总量与结构的审计、部门预算执行的审计、重点支出与重大投资项目的审计、预算绩效的审计，利用大数据分析平台，拓宽审计范围，实现对财政支出审计监督全覆盖，提升财政资金效益。三是完善财政支出绩效评价制度，提出权责对等原则，切实做到“花钱必问效、无效必问责”，所有财政资金统一纳入财政绩效评价范围，借助社会中介做好财政绩效评价工作，建立绩效评价结果运用机制，在一定程度上提升资源分配的效益，逐步提高财政资金的使用效率。

结 论

随着财政支出范围的扩大，财政收支矛盾十分突出。为此，必须科学界定财政支出范围，优化财政支出结构，加强财政预算管理，强化财政审计监督，全面实施绩效管理，从而有助于财政资金使用效率的提升。