国有企业内部控制评价问题浅析

■张 薇

（中国诚通控股集团有限公司）

引 言

内部控制是现代化管理理念，随着内部控制相关内容的逐渐完善，使得内部控制制度内容逐渐丰富，内部控制评价也成为现代化审计中不可或缺的内容。随着我国社会市场经济的发展，国有企业作为我国经济的重要组成部分，必须经受住市场经济变化的考验，获取一定的市场份额。基于国有企业经营发展的特殊性，想要使国有企业紧跟当前时代发展的要求，则需要构建健全的内部控制体系。通过进行内部控制评价工作，对内部控制存在的缺陷问题进行有效解决，保障内部控制有效实施，能够最大化发挥自身效用。基于此，国有企业实施内部控制评价是必要措施。

1 国有企业内部控制的概述

1.1 国有企业内部控制评价的含义

2010年，我国出台的《企业内部控制评价指引》中主要是对企业内部控制评价工作的开展提供帮助。内部控制评价是指企业高级管理层对内部控制的有效性进行评价，之后将其结果整合成报告形式。内部控制评价的实施有利于企业在不同时期的发展目标进行相应的调整和完善，对企业经营发展具有重要意义。

1.2 国有企业内部控制的主要方式

其一，职责分工制主要是指企业内部业务活动的特点，将相应的职责分配到独立且可行的职位上，保障职位都能具体化分配到个人，从而有助于构成相互制衡的制度。职位安排过程中应当考量企业的发展情况以及职位潜藏风险等，确保企业经济活动审批权限、执行权限以及监管权限要相互剥离，而相应资产的管理者、使用者以及相关信息记录者之间也需要分离。同时企业在进行内部控制规划之前，需要深入了解不相容职位的定义，并且对企业各部门内存在的不相容职位具有明确的掌握。

其二，预算控制方式则是要求企业管理层以战略规划为角度提前制定后续某一时期经济活动开展的详细规划，结合事前预算、事中调整改善预算、事后进行预算绩效评价的准则，有效防止出现与实际流程脱节的情况，有利于降低企业经营风险。这也要求企业在编制预算过程中，需要从企业整体利益考虑，及时记录过去发生的经济事项；并且在相关环境出现变动时，能够促使预算有充分的空间，应对突然事件[1]。

其三，财产保护管控则要求企业财务管理及监管工作人员应当进行盘点、账实核算等工作内容，从而保障企业资产的安全性及完善性。

2 国有企业内部控制评价实施的重要性

2.1 实现对企业内部控制自上而下的评价，及时发现其中缺陷

开展内部控制工作主要是由企业董事会、监事会、经理以及基层工作人员共同参与的，是为了实现制定的控制目标。但是由于内部控制自身存在一定的局限性，这种情况需要适当的进行内部控制评价工作，及时发现其中存在的问题并采取有效措施解决。内部控制评价是企业管理层针对内部控制有效性进行评价、得出结论、整理报告的过程，同时也是一项涉及企业多方面业务、专业性强的工作内容，主要包括日常和专项评价两种。评价内部控制有效性的过程中，应当明确相关控制工作开展的过程，以及判断控制是否一致运行，相关控制工作人员是否具有专业的能力。

2.2 有利于强化内部控制薄弱环节，有效改善内部控制

通过对现代企业内部环境、管控活动、信息沟通交流等方面开展相应的评价工作，从而有助于发现内部控制过程中较为薄弱的部分。还有值得重视的是，内部控制评价不只针对企业薄弱的部分，更能体现出改善的措施，从而保障调整到位。即可以说，内部控制评价从根本上而言是一个结合评价、反馈以及二次评价的过程，这一动态化的过程才能推动内部控制体系，保障内部控制体系有效的进行。

2.3 促进企业实现既定控制目标，提升企业整体价值

企业通过开展全面预算管理机制，一方面从企业运营层面来看，可以有助于企业及时发现并有效解决其中存在的管理缺陷，强化内部管理能力；另一方面利用自上而下构成的内部控制评价的威慑效应，使得企业参与内部控制实施的全体工作人员意识到，内部控制是包含“内控建设”“内部控制实施”“内部控制检查”“内部控制评估”的闭环形势的系统。这样不仅有利于参与人员严格按照规定执行，而且有助于有效开展内部控制制度，从而实现控制目标[2]。

3 国有企业内部控制评价存在的主要问题

3.1 国有企业内部控制意识薄弱化

目前，我国多数发展规模较小国有企业的管理层和基层工作人员对于内部控制的认识处于初步阶段，并未有很强的内部控制意识。企业在开展内部控制工作过程中，由于企业并未对内部控制相关理论具有深入的了解，且对其重视程度也不足，这样不仅对内部控制评价的实施产生阻力，而且对企业经营发展造成不好的影响；相对应，我国内部控制理论及相关法规的建设也多是参考其他先进国家的内部控制理论，缺乏创新和自建的专业水平；多数中小型国有企业还未构建完善有效的内部控制系统,部分规模较大的国有企业也才构建了较为完善的内部控制体系，普遍缺乏危机意识[2]。

3.2 企业缺乏完善系统性的内部控制体系

目前《企业内部控制配套指引》对内部控制的实施明确指出了一个基础架构，对企业业务活动的开展也提出了相应规范合理的建议，但由于评价的内容还不够精细，所制定的评价方法缺乏具体性。对于国有企业而言，与企业经营活动及行业发展内容并未产生关联，因而企业需要通过结构的引导，制定符合企业需求的内部控制规范，然而部分小型国有企业则是根据我国相关文件的理论直接应用，并没有深入的进行分析研究。

对于部分已经构建内部控制机制的国有企业而言，在具体实施过程中,内部控制工作并未落实到位，由于内部控制机制缺乏完善性，大多企业部门只是按照结构印发相关文件，导致企业管理模式粗放化，内部控制未发挥真正效用，内部控制的评价结果也未能在提升企业管理水平上得到很好的应用。

3.3 企业缺少有效的内部审计监管机制

国有企业内部如果缺乏有效的监管机制，会无法正确地评价企业内部控制的实施效果。不论对于什么行业的企业而言，审计监管对于国有企业实施内部控制，都是极为重要的工作内容。审计监管主要分为内部和外部两个方面，对于发展规模小的国有企业而言，其内外部的审计监管工作都存在不完善的地方。通常缺乏独立性的审计机构，审计人员都在企业业务部门当中，内部审计一般情况都附属于企业财务部门，这样的情况会导致企业审计工作无法有效开展，并且不利于企业开展相关审计人员的培养工作[4]。

内部控制监管部门一般是由企业监事会和审计委员会等相关部门共同组成的。部分企业治理结构不健全，未设置相应的审计委员会，还有部分国有企业管理层权限过大，企业监事会在缺乏健全治理结构前提下，履行职能的难度增加，或监管职责的履行流于形式。

3.4 企业缺乏良好的风险评估机制

在国有企业内部控制体系当中，由于企业管理层过于重视企业经济效益，会忽视对风险评估的重要性，对其重视程度不足，导致企业风险防范能力不足。现阶段，经济活动逐渐依赖于互联网技术，就这一方面而言，我国相关的政策机制还不完善，加之互联网技术存在一定的虚拟性，使得企业的经营风险加大。如果国有企业内部缺乏良好的风险评估机制，将会使得企业的资金风险不断增加，甚至会对企业造成严重的经济损失。

4 国有企业内部控制评价的优化对策

4.1 完善企业内部控制治理结构

内部控制环境是企业开展内部控制的基础保障，影响着企业内部控制在执行和落实过程中整个目标的实现。控制环境包括治理职能和管理职能，以及治理层和管理层对内部控制及其重要性的态度、认识和措施。控制环境设定了企业内部控制的基调，影响员工对内部控制的认识和态度，良好的控制环境是实施有效内部控制的基础，因此企业管理层应当强化内部控制意识，从而促使企业全体人员都对内部控制理念形成正确认知。

企业应当根据国家有关法律法规和企业章程，建立规范的公司治理结构和议事规则，明确决策、执行、监督等方面的职责权限，形成科学有效的职责分工和制衡机制。国有企业的组织管理机构一般由股东大会、董事会、监事会和管理层组成。由于一部分国有企业因为实际出资人只有一人，并未设立股东大会，因此，董事会实质履行了部分股东会的职权，对重大经营活动作出决策。经理层负责组织企业日常的生产经营活动；监事会作为公司的内部监督机构，履行对企业经营决策和管理进行监督的职责。建立和完善企业内部治理结构，对于确保经营活动的科学性、合法性，使得企业内部权力得到有效的制衡和约束有着重要意义。

4.2 完善企业风险评估机制

风险评估机制是国有企业内部的核心工作内容，通过构建完善的评估机制，加强风险评估的实施力度，有助于企业管理者对企业内外部面临的各种风险问题都有明确的了解及掌控，通过精确识别企业面临的各种风险，建立合理有效的风险管控清单，同时明确各种风险产生的几率，有利于对企业进行全面性的管理，并将结论及时上交到企业高级管理人员，由企业管理人员对其进行分析，从而指定出规范合理的风险防范对策[6]。

国有企业管理者开展各项工作过程中，需要及时调整完善企业现有的内部控制风险评估机制，针对企业内部控制评价体系实施的具体情况开展合理规范的评价工作。如果发现企业在经营管理过程中存在薄弱环节，需要及时修订相关的规章制度。国有企业通过加强风险评估工作，不仅能够为企业的决策者和管理者提供精确的数据信息，也为企业能够更好地规避未来经营发展中遇到的风险提供制度支持。

4.3 有效开展全面预算管理

根据国有企业特殊的运行体制，开展内部控制活动过程中应当注意以下几点：

其一，不相容职务分离。不相容职务分离的核心是“内部牵制”，它要求每项经济业务都要经过两个或两个以上的部门或人员的处理，使得单个人或部门的工作必须与其他人或部门的工作相一致或相联系，并受其监督和制约。对于部分国有企业而言，由于受其自身发展历史和企业治理结构不健全、工作人员素质等方面的局限，使得企业在岗位职责设置方面可能出现一人多职现象，忽视了不相容职务分离的原则。

其二，定期进行资产清查，提高企业资产安全性。建立适合企业发展的资产清查制度，并且接受各方的监督。尤其部分从事工程建设的国有企业会因为工程期限长，出现人员不定期更换的现象，从而导致出现账实不符的情况。

其三，执行全面预算管理。部分国有企业会出现根据以往经验开展工作的情况，然而由于国有企业特殊的发展性质，导致项目实施过程中预测和实际情况出现较大偏差的情况。这就需要企业在开展经济活动之前，必须落实到位市场调研以及预算工作，并且保障预算内容的精细化、全面化。

4.4 加强内部控制信息化建设

国有企业建设内部控制信息化系统，是当前推动企业经营发展的重要趋势。国有企业应当以长久发展的眼光看待信息化建设，意识到实现内部控制信息化虽然会需要大量人力、物力资源的投入，但是后期对企业带来的巨大效益是大于前期投资成本的。通过构建相应的信息化平台，可以促进企业更加全面的掌握公司业务活动开展的情况，明确认识到企业各流程当中潜在的风险以及侧重点。企业在实现内部控制信息化过程中还需要注重和自身实际发展情况相适应。加强内控信息化建设还有助于强化企业各部门之间的沟通与协作，使企业从上到下的纵向和部门之间的横向信息传导更加迅速便捷，内部控制环节存在的缺陷和风险将会及时反馈至企业的管理层和决策层，使得内部控制系统在企业经营风险控制方面发挥应有的作用。

4.5 实现企业全面性的监管

其一，企业需要强化对内部控制活动的监管。构建符合企业发展的内部控制监管机制；定期针对内部控制构建和实施情况进行相应的监督评价，形成内部控制评价报告，对内控制度制定和执行过程中存在的问题提出整改建议，并传导到企业各部门,明确其在内控建设和缺陷整改中应承担的责任。

其二，加强企业内部管理人员的培训和考核。定期对企业内部管理人员特别是关键环节和关键岗位人员进行内控制度的培训和学习，努力提高企业人员内控意识和执行能力。定期对内部控制关键环节执行人员的能力及素养进行评估，根据内部控制制度实施的结果进行相应的奖惩。

其三，充分发挥企业内部审计部门的监督职能。内部审计机构作为对内控制度执行情况进行监督和评价的重要部门，应保持其独立性，使其能够独立客观地对内控制度的建设和执行结果进行评价，并将意见和建议迅速反馈至管理层和制度的制定部门，有助于增强内控制度的有效性和贯彻落实。

结 语

综上所述，国有企业在生产经营和管理过程中，内部控制作为其中的重要部分，对于企业经营发展带来了很大的益处。基于此，为了能够全面发挥内部控制评价的效用，体现出其真正的价值所在，国有企业应当根据企业实际的发展情况、市场环境的变化等多个方面完善和优化内部控制评价体系。如此，不仅能够实现企业各项资源的优化整合，提升国有资源的使用效率和效益，还有助于最大程度降低企业经营风险和财务风险，从而推动国有企业开创高质量发展的新局面。