浅谈高校内部控制制度建设问题

■罗小凤 林晓菁

（广东第二师范学院）

引 言

随着我国高等教育改革和科研体制改革的深入，中央和地方各级政府加大了对高校的投入，学校自治权逐步扩大，高校的涉及的经营事项和经济活动更加复杂，由此衍生的风险也大大增加。高校风险管理和责任界定正面临巨大的考验和挑战。在审批权和自主权下放的背景下，高校建立健全的内部控制制度，确保高校接得住、用得好自主权显得特别重要。内部控制制度作为高校战略和风险管理的基本工具，是高校目标管理和风险控制的基本手段。

1 高校内部控制制度建设中存在的问题

1.1 对内部控制的认识不到位

高校对内部控制制度的内容认识不全面，普遍存在把管理制度等同于内部控制制度的观念。按照控制的目的，内部控制分为管理控制和会计控制，管理控制是指与保证经营方针和决策的执行，促进经济、效率实现有关的控制，经营活动的有效性和经营目标；会计控制是指与财产、材料安全有关的控制，保证会计信息的真实性、完整性和财务活动的合法性。会计控制和管理控制不是相互排斥、不相容的。有些控制措施既可以用于会计控制，也可以用于管理控制。

因此，内部控制制度是由内部会计控制和内部管理控制两部分组成，但目前高校普遍存在对内部控制制度的内容认识不到位的问题，仅简单地把高校的管理制度等同于内部控制制度。

不同于其他行政事业单位，高校既有教学活动又有行政管理活动。高校的管理层人员过往的工作经历往往大多以从事教学或教研活动为主，虽然在学术研究和教学管理有着较深的造诣，但在对于高校管理和组织管理缺乏认识和重视。高校内部控制制度一直是容易被领导忽略的一个非常重要内容，重视程度往往不足，工作精力和重点往往偏向于科研学科建设和精力教学任务，将内部控制制度建设等同于管理制度，忽视对学校财务管理的内部控制的重要性，存在着认知偏差。也有一些高校，等到实际工作中暴露出问题或负面典型案例浮出之后，才开始重视起内部控制制度的建设，甚至有时候纯粹为了应付上级要求和检查。高校层面上的认识不到位使得内部控制制度成为一个表面摆设，由于对其重要意义的认识不足，实际工作中未能按照要求严格执行，最终流于形式。

1.2 对内审部门的重视程度不足

高校的审计部门既起监督作用同时也兼顾咨询作用，有效的审计监督是内部控制制度的有效执行的保证。虽然设立高校内部审计部门的目的是独立评估高校内部经济活动和管理体制的合法合规性和有效性，大多数高校内部审计部门在开展审计工作时，仍受单位管理的主观影响，独立性得不到保证。无法真正做到彻底的公正客观。再者，内部审计部门得不到领导层面的重视，内审部门没有足够的独立性，甚至正常的审计工作开展也频频受阻。高校也不愿投入成本提升内审人员的专业水平，内审人员队伍的专业性难以保证。这些问题既弱化了审计部门的监督效果，同时也弱化了高校内部控制制度的监督效果。因此，高校对内部审计的认识不到位，也是当前高校内部控制制度体系不健全的原因之一。

1.3 缺乏风险管理制度与监督评估制度

近年来，高校规模不断扩大，办学水平不断提高，资金来源多样化，各类经济活动日益增多和复杂化，高校的资金支付、采购来源、基建工程建设，合同订立等风险越来越高，风险来源越来越多样。随着依法建校的推进，党风廉政建设和反腐败工作机制建设不断加强，财政部、教育部等国家机关和政策部门对高校风险管理的重视程度逐步增强，监管要求也愈发严格。党的十八大以来，反腐败斗争已形成高压态势，高校腐败问题频发，中纪委一再公布多起违纪案件，多名涉嫌廉洁问题的领导干部被约谈通报，说明高校已成为腐败问题高发的高风险地带。因此，建立高校风险管理体系，防控高校腐败风险和廉洁显得尤为重要。

同时缺乏对风险的管理和监督机制，管理流程的前端设计、过程控制与事后评价均不规范，也是造就高校腐败的主要原因，监督评估制度就显得十分重要。

1.4 内部控制制度制定程序不规范

制定内部控制制度不仅要内容规范，更要程序规范。十七届五中全会早已提出“改革顶层设计和整体规划”的观念，十三五规划更是强调要重视“改革的顶层设计”。可见，提出顶层设计的要求，是国家对社会改革和基层工作的要求，更是对高校改革的要求。国家各方面的改革都要重视顶层设计，高校内部控制制度建设也不例外。高校做好制度顶层设计，方能把握整体内部控制的方向和节奏，为高校内部控制制度建设事业注入动力。

当前，高校仍存在内部控制制度的制定程序不规范的问题，内部控制制度的制定不是站在宏观全局的高度，自上而下地做好顶层设计，而是各个部门以各自的职能为出发点由下而上地制定适应本部门的制度。这种由下而上的制度制定程序，导致出现了“头痛医头脚痛医脚”的误区，即不能进行防范系统化风险，也不利于整体推进内部控制建设，多半也是“摸着石头过河”的实验探索，即存在风险问题又效率低下。不仅如此，整个高校内部控制制度体系还只是各职能部门制度简单的“1+1”，不仅不能发挥“1+1>2”的效果，而且更有职能部门之间制定的制度相互“打架”的情况发生。由于缺乏顶层的宏观规划，各部门制定出来的制度经常会与其他职能部门的制度存在矛盾、相互冲突，造成高校内部控制体系混乱，不能达到良好的控制效果。

1.5 审批程序不完善

高校内部控制制度的审批程序还存在不科学不完善的问题。一项好的高校内部控制制度出台之后，必须经过严格的审批程序，能够经得起推敲和考验，才能正式用于内部控制工作中去。审批程序相当于一个筛网，如果审批程序不完善，就等同于筛网存在漏洞，很容易有漏网之鱼甚至完全失去筛选作用，而审批程序最为关键的因素是“人”。只有审批人员充分理解内部控制体系的作用，在执行层面上对审批流程严格把关，才能保证内部控制制度真正有效地运行。但是在实践中，审批人员往往对内部控制制度理解不够深刻，未对审核的内容严格把关，导致内部控制环节未能发挥实际的监管作用。

1.5.1 审批人员专业性不强

一方面，当前多数人对高校内部控制制度还停留在基本了解的层面，对内部控制体系没有一个全面深入的认识。由于缺乏对内部控制制度的宣传，内部控制制度的各种形式培训相当匮乏，导致参与审批程序的人员不能正确认识到内部控制制度的作用、体系内容以及如何制定，缺乏高校内部控制制度建设的理论和经验，没有科学的管理理念和管理能力。另一方面，受制于高校人员编制影响，无法保证参与审批的人员的专业性和广泛性。综上两个方面的原因，内部审批程序人员素质不高，对于制度不严谨、不能跟上信息化时代的步伐等问题无法从专业的角度提出建设性建议，无法站在一个全局的宏观高度考虑问题，这也是高校内部控制制度的审批程序不完善的内质性原因。

1.5.2 审批程序缺乏第三方专业人员参与

在上述高校自身审批人员专业性不能保障的情况下，第三方的专业人员的参与可以在学校原本审批人员专业范围窄、专业性不强的情况下弥补这一局限，同时又具备较强的灵活性和可操作性。但由于高校管理层的内控意识薄弱以及出于节约成本的考虑，很多时候请专业第三方的参与高校内部控制制度的审批过程仍存在较大阻力。

在内部专业性不足而外部条件也无法保障的情况下，高校内部控制制度的审批程序可能会陷入走过场的尴尬，审批程序流于形式、形同虚设，不能真正在审批环节纠错防弊，不利于提高制度的科学性、可实操性、合法性和合规性。

2 对策建议

2.1 提升高校对内部控制制度的认识

2.1.1 提升高校对内部控制制度体系的认识

注重提升管理层内部控制意识和专业素养，领导层面对内部控制的认识是否充分直接影响到内部控制制度的是否能真正的执行到位，因此管理层人员尤其是高层管理人员要加强内部控制制度的学习，提高对此项工作重大意义的认识，在全校范围内营造良好的内部控制环境，促进制度顺利运行，各阶层的管理人员应自觉遵守与自身相关的各项控制制度。此外，高校管理层的结构也需不断改革优化，协调学术权力和行政权力。

2.1.2 提高高校对内部审计的认识

高校管理层以及内控人员应及时转变思想观念，提高对内部审计的重视，减少主观性干预。加强高校内部监督意识，不断壮大审计、纪检部门的队伍，强化高校内部控制制度监督体系，保证监督工作按时按质高效展开，同时，应有平衡各个部门之间权力的意识，保障内部控制制度执行时在各个部门各个环节都能顺利进行，减少推行制度的阻力。

2.2 规范高校内部控制制度制定程序

（1）加强制度顶层设计，严格遵循自上而下的制定程序。高校应站在宏观全局角度，做好顶层设计、整体设计，系统化提出适合自身的高校内部控制制度规划方案，明确本校内部控制目标，分清高校内部各职能部门在内部控制体系中各自的管理职能和关系。再由各个职能部门在规划方案的指导下，按照顶层设计、系统设计的方针，结合自身部门实际和具体职责，更加有针对性和系统性地制定出适应整个学校的内部控制制度，循序渐进推进整体内部控制制度体系建设，从根本上避免陷入“头痛医头脚痛医脚”的怪圈。高校管理层也要加强对各职能部门的制度制定追踪，及时协调、监督以及给予建设性意见。

（2）建立多向沟通交流平衡机制和上下联动机制加强高校内各个职能部门之间的联系交流，在横向和纵向上联合各部门各级别人员，避免各自为政，及时收集对内部控制制度的反馈性意见，提高内部控制制度的整体协调性，避免制度矛盾、相互冲突的问题，促进内部控制制度发挥更好的管理效果。

2.3 完善高校内部控制制度的审批程序

2.3.1 提升高校内部控制制度参与审批程序人员的专业素质

高校应该加大人力物力财力的投入，加强审批程序参与人员对内部控制制度的知识学习，加大宣传力度，定期组织审批程序人员统一培训，普及高校内部控制制度建设的知识，提高对内部控制制度的认识以及实践操作能力，保障制度审批程序参与人员的专业性。

2.3.2 引入专业第三方参与高校内部控制制度的审批程序

高校管理层应跟进大环境变化，及时转变内控意识，提高第三方引入机制的重视程度，加大成本投入，做好财务预算。通过聘请第三方会计师事务所或审计师参与审批程序提供专业性意见，或者广泛地从各个领域中邀请专家、有经验的人员参与其中。做到时刻紧跟信息化潮流，树立整体性思维和正确的内控意识，站在全局的宏观角度使得高校内部控制制度的审批程序更加具有科学性、更为严谨。同时，建立由主管领导负责、相关职能部门共同参与的高校内部控制制度建设小组，在审批程序上加强协商沟通，使得审批程序更为规范。

3 结 语

在高校教育事业蓬勃发展的今天，外部环境对廉政工作也空前重视，一套科学有效的高校内部控制制度是防范重大领域和重要环节风险的保证。只有不断提升对高校内部控制制度的认识，针对当前出现的问题采取有效的措施，、规范高校内部控制制度的制定程序、完善高校内部控制制度的审批程序，才能使这套制度发挥到良好的效果，促进高校事业健康持续性发展。

中国经济形势已进入新常态，而高校内部控制制度建设的过程，也将面临着新的挑战和机遇。随着我国经济的发展和监管要求的加强，高校内部控制制度的建立是一项长期性的、战略性的任务，也是一项系统性和全面性的工作。无论是内部控制制度的设计层面还是执行层面，无论是内部控制制度的制定者还是审批者和执行者，都应加强内部控制意识和风险管理理念，为高校的学科建设和未来发展提供强有力的保障。