乡镇政府新增债务形成的原因及化解对策

杨新花YANG Xin-hua

（山东省新泰市东都镇人民政府财政所，新泰271222）

0 引言

乡镇政府债务是一个老生常谈的问题，由来已久。早在2004 年，按照国务院办公厅《关于坚决制止发生新的乡村债务有关问题的通知》（国办发[2005]39 号）、《关于做好清理化解乡村债务工作的意见》（国办发〔2006〕86 号》）和“制止新债、摸清旧债、明确责任、分类处理、逐步化解”的总体要求，国家就积极稳妥地开展了摸清乡村债务底数并化解乡村债务的工作。但时隔十几年，大多数乡镇又产生了新的债务，新生债务涉及区域范围较广，金额较大，不仅导致乡镇经济陷入困境，而且阻碍了农村发展，农民增收，影响了农村稳定，是当前乡镇政府急需解决的任务。本文就当前乡镇政府新增债务产生原因进行了探讨，并提出相应的化解对策。

1 乡镇新增债务产生的原因

1.1 财政体制不合理，造成收支失衡

1.1.1 税收收入减少，财政收入增长乏力

乡镇的财政收入主要是税收收入、上级补助收入以及转移支付收入，其中税收人的比重约占80%的比重。分税制改革后，大部分税种划归中央，中央政府在财务支配中的支配比例大大提高，中央宏观调控能力得到加强，而地方税种除营业税、所得税外，均为小额税种；营改增后，营业税及伴随其征收的城建税、教育费附加、地方教育附加等附加费税的减少，使乡镇的可用财力大幅度的相应减少；因新旧动能转换政策，部分企业因清理往年陈欠，享受房产税和及城镇土地使用税减免，也是税收收入减少的因素；乡镇税收征管乏力，征管人员少，乡村税源分散，税收征管征缴主要依靠纳税人的自觉意识，致使个体税收“跑、冒”流失严重。为保持财政收入不下降，往往通过增加新的债务来实现。

1.1.2 虚增财政收入，乡镇财力不足

分税制后，税收收入实行分成，即地方财政收的多，上级财政返还的就多。税收收入直接关系到地方财政的支付能力。因此，有的乡镇政府，特别是一些经济欠发达的偏远贫困山区乡镇，在财政支出上行压力下，不顾自身经济发展滞后的情况，想尽一切办法虚增财政收入。主要表现为：一是拉税、返税。将其他地方的税收，以奖励返还纳税人税款的形式，通过各种渠道途径拉到本地，增加本级财政收入。二是垫税。在没有实际税源的情况下，有的乡镇用财政资金直接垫付税款，完成本级财政收入。三是空转。乡镇财政部门用自己的资金或其他收入，利用地方税种反复入库，实现财政收入的增长。近年来，多数乡镇虚收空转比例都在50%左右，数额在1000 万元左右，个别乡镇空转数额近2000 万元。采取这种虚收空转的方法不仅不能增加乡镇的可用财力，还要倒贴资金且浪费大量精力，实在是我国财政运行中的一颗 “毒瘤”。而由于虚增收入的比重较大，导致乡镇可用财力不足，收支缺口扩大，不得不靠举债弥补。

1.1.3 财权与事权不相匹配，支出项目不断加大

税费改革以后财权层层上收、事权却层层下放。乡镇政府的职责是有效管理本地政府和提供公共服务。乡村教育基础设施、农村水利基础设施等公共基础设施的维护及建造，还有信访稳定、乡村文明建设、环保安全以及诸如今年抗击“新冠”疫情突发事项等民生保障方面的支出逐年增长，特别是创建全国文明城市、卫生城市等活动更是投资较大；招商引资、乡村振兴等等事宜，加大了乡镇公共产品和服务的支出；上级相关部门虽然也有类似 “村村通”“户户通”等项目资金，但这些项目资金的使用同时也要求县、乡政府按比例分级负担配套资金，为此也加大乡镇政府的支出压力。乡镇财政支出超过财政收入，财政收支不平衡，出现财政赤字。这些导致乡镇入不敷出，寅吃卯粮，不断滋生出新的债务。

1.2 乡镇机构设置多，行政管理费用过高

自1998 年起，我国就开始实行乡镇机构改革，精简机构、分流人员。但是“精简、效能、节约”的改革目标并未完全达到。多轮机构改革后，党政机构和事业站所设置不但未少，反而日趋庞大，乡镇财政供养人员日益增多，除了供养在职人员，还有离退休人员以及部分村干部等；同时，乡镇政府在编人员年龄普遍偏大，青黄不接，知识结构落后，并且人浮于事，不能胜任政府的信息化办公等情况，政府不得不购买劳务或雇佣临时人员，增加了政府的行政经费支出。基本支出费用居高不下，为了维持正常运转，各种业务活动费用不得不通过新增债务等方式予以解决。

1.3 盲目招商引资，大搞“政绩工程”

招商引资是当前各级政府重中之重的任务，招商引资任务完成的多少成了检验干部政绩的标准。乡镇政府为了政绩，以返税、奖励、土地无偿或低价出让为代价招商，不注重调查和可行性论证，盲目引进一些高能耗、环境污染较大、税收贡献不多的产业项目。这些项目在城市已经面临淘汰，而落户乡镇后，有的由于环保不达标，无法开工生产；有的由于资金链断裂，不得不停工，未完工厂房成为“烂尾工程”，空留下的一个个烂摊子，丧失了民心。招商引资失败不但浪费了大量的土地，还亏欠了农民的土地补偿款，使农民更加贫困，乡镇背负上高额的债务。

2 乡镇化解债务的对策

2.1 加强财源建设，推动乡村经济发展，确保乡镇财政收入稳定增长，是化解乡镇债务的根本措施

2.1.1 大力发展现代农业，把资源优势变为财源优势

立足农村，因地制宜，调整农村产业结构，使农村经济由粗放型向结构优化型转变，大力发展精细农业，提高农产品的附加价值；继续推行农村土地流转政策，使商业资本进入农村，扩大农业规模，进行农业现代化生产作业，提高农业产业生产效率；发展特色农业，将区域内的农业资源商品化、品牌化，提高本地特色农产品的竞争优势。

2.1.2 继续坚持工业强镇，培植壮大财源支柱

没有工业支撑，乡镇财政收入的增长是难以为继的。而兴建高标准乡镇工业园区是建设工业强镇的基础和前提，通过合理的布局，充分发挥土地、水、电、交通运输、人才、信息等生产要素的聚集效应，优化营商环境，吸引大批企业落户工业园。积极促进乡镇企业技术改造，产业规模升级，培育龙头企业；以龙头企业为依托，带动发展乡镇本土企业；大力发展加工密集型产业，解决本地农村剩余劳动力的问题；继续开展招商引资，引进优质产业，优化乡镇企业工业结构。

2.1.3 规划建设小城镇，拓宽财源建设渠道

小城镇的发展对乡村经济振兴发展起着 “领头羊”的作用，建设小城镇，是凝聚民心、聚拢财气的有效手段。小城镇建设要立足本地区位优势，挖掘资源，科学定位，打造独特的小城镇文化特色；加快城乡市政基础设施建设，优化改善小城镇发展环境，兴建商业街，吸引当地及外地城乡居民购房建业，大力发展餐饮、物流、电子商务、兴建扩建农贸市场超市，打造十五分钟生活便利圈，拉动消费，繁荣市场；利用行政中心优势，培育发展金融保险、信息服务、招商引资、带动农村非农发展，搞活农村经济，提高小镇活力。

2.2 加强干部队伍建设，加快转变政府职能

转变职能，精兵简政，从根本上消除政府包揽过多，干预过分的格局。政府重心应逐渐弱化，不断向公共服务倾斜，强化服务意识、提高服务质量，通过创造稳定的市场秩序服务于市场经济发展。使过去的发展型政府逐步向服务型政府的转变；提高乡镇工作人员素质，转变工作作风，改变懒散、干好干孬都一样的工作态度；不断强化业务培训，提高工作人员的服务水平和业务能力，实现工作效能最大化；压缩编制，减少财政供养人员，降低人员经费；加强公用经费支出管理，压缩不合理支出，树立成本效益观念，自觉约束支出行为，厉行节约，减少浪费，特别是对会议费、招待费、差旅费的日常公用经费支出建立一套行之有效的约束机制。

2.3 实行债务督查制度，预防新债产生

加强乡镇债务督查制度，上级党委政府把乡镇政府性债务作为重要的绩效考核指标，并在主要的领导人离任时将其纳入离任经济责任审计范围；另外，上级财政部门应持续加大对乡镇新增债务的查处及惩罚力度，定期对乡镇的债务规模、偿还情况进行报表统计，不定期对乡镇收支进行突击检查，建立债务风险预警机制，超过风险点予以公布通报，坚决杜绝举借新债，只有杜绝了债务的进一步扩大，才能化解债务危机。

2.4 不断强化乡镇财政的职能建设，提升乡镇财政管理水平

加强税收征管，做到应收尽收。杜绝垫税、买税、空转等虚增财政收入的行为；按照稳妥性原则，“量入为出、收支平衡”不得编制赤字预算；按照重点性原则，先“保工资、保运转”等基本支出，后“保民生、促发展”等项目支出；乡镇财政人员需要按照预算的编制原则，完整准确地编制年度预算，并且严格按照预算执行财政支出，充分发挥财政资金的杠杆作用，坚决控制和压缩不合理支出。

3 结语

化解乡镇政府债务任重而道远，乡镇领导班子要切实改变换届时新官不管旧账的现状，坚持开“前门”、堵“后门”、建机制、强监管，积极防范化解政府债务风险，保持农村稳定和基层政权建设。