农村社区“善治”路径探微
——以安徽省为例

朱 莞

(安徽大学 经济学院，安徽 合肥 230601)

善治(Good governance)抑或良好的治理，是政府与公民对公共事务进行合作，实现公共利益最大化的过程，也是政治制度的终极目的〔1〕。农村社区是农村社会服务与管理的基本单元，农村社区治理也是地方治理的基础，其发展走向与成效直接影响中国政府治理能力现代化的实现进程。党的十九大提出农村治理需发展“共治”力量，充分地体现了善治的核心思想。国家十四五规划纲要则指出，要加强和创新社会治理，就要建立“共建共享”的社会治理格局。基于中国农村社区既不是“自发型”，也不是一般意义上的“共同体”，而是由政府主导的社会生活共同体--“规划型”社区的属性，使得农村社区治理天然遗传了“自然型”社区基因，又有将城市社区治理的因子“移植和嵌入”到农村社区过程的特质〔2〕。改革开放后，随着市场机制作用的增强、农村经济结构“质变”和承接产业转移加快，大量社会职能向社区转移。传统的以乡镇政府与其指导的村民委员会为主导的社区管理模式，需要逐步转变为以提升农村社区服务和管理水平为中心的农村社区善治。

1 国内农村社区善治模式的实践

为提升农村基层社会治理质量，中国农村社区治理不断地进行探索与实践，发展出因地制宜具有地方特色的农村社区治理模式。这些治理模式倡导在改善农村公共服务水平、促进城乡一体化建设同时实现农村社区的善治，呈现三类特征：

1.1 从农村社区建置着手探索实现善治的基本规模

从农村社区建置形式将农村社区善治模式分为：“一村一社区”，在原自然村庄的基础上，一个村设一个社区，建立一个服务中心，由原村两委组织进行管理。该模式与现行农村行政管理机制一致，村民的认同感较强，较易推行社区自治。

“一村多社区”，针对村民居住地分散如山区，在面积较大的建制村，设立多个社区。该模式能提高社区公共资源利用率和服务水平，但此模式建设费用较高，控制不当反而造成公共资源浪费。如湖北省远安县探索实行“撤组建社”，将原来的7个村民小组撤销，重新以15个自然村为单位设立15个社区。

“多村一社区”，将相邻的村庄合并，以较大的村为中心设立社区服务站，由一个村委领导。该模式可提高社区公共服务资源的利用率，弱化行政干预。但分散的社区会增加管理成本，一些离服务区较远的居民，易产生距离感和消极心理，社区矛盾增加，如山东省诸城市的“2公里服务圈”打造计划〔3〕。

“集中建社区”，主要针对少数民族、偏远地区或由于经济发展需要进行集中规划的社区。由于面积大、人口少、居住分散等特点，重点提高效率和服务水平，如聊城的“集中连片”式城镇化管理。

“社区设小区”，即在规模较大的社区设“小区”，包括以村为单位设立“小区”，和以村民小组或自然村为单位设立“小区”。在“小区”设立“社区服务站(点)”，形成“社区—小区”的组织结构。桦甸市、扶余县、长春市宽城区及二道区等实验县(市、区)已开始在部分自然屯设立服务站点。

1.2 从农村社区服务功能着眼探索实现善治的基本目的

从农村社区服务功能定位将农村社区善治模式分为：“以城带乡”模式，通过城市扩张对城镇边缘进行改造，来实现公共服务均等化、城乡一体化的善治目的。将“市、镇 (街道)、村”三级管理，转变为“市—社区”二级管理，但在衔接过程中有裂隙弥合期，可能产生管理真空，诱发社会矛盾。早在2004年，深圳就全面撤销街道办事处、村委会，成立居委会，使城市社区管理体制覆盖全市，催生出胶南和义乌模式。

“中心村”模式，即在乡镇的集镇或乡政府所在地，选取一个中心村来划分社区公共服务范围。该模式适用于规模较大、经济较为发达和交通比较便利的农村社区。在城镇化的刺激下带动农村社区建设，促使农村社会资源积极整合，使农民就近实现市(居)民转换。赣州将建设新村镇作为切入点，到2010年完成全市20户以上村庄的规划，整治建设了15 000余村庄和120余圩镇。

“自然村落”模式，主打“组织再造”，即以原行政村或自然村为基本单位，沿袭了原有的管理体制和组织体系，根据本村经济发展情况，重新规划与完善基础设施和社区服务，如湖北省秭归县杨桥镇进行“撤组建社”，以“小村”为管理单位，每个社区再分设3-5个互助组，实现村小组自治。

1.3 从农村社区管理主体着力探索实现善治的基本模式

从农村社区管理主体角度将农村社区善治模式分为：村自治模式，在行政村党组织和村委会的指导下，社区村民自主参与社区民主政治建设，对社区事务进行管理。但村民委员会的行政化问题仍然突出，社区自治组织与村两委的职责边界模糊，如江西的“一会五站”模式。

村社结合模式，即村两委与社区服务组织相结合，在成员配置和领导安排上相互交叉，共同管理农村社区公共事务。该模式能够缩减财政支出，但村委会和社区服务组织容易出现职责推诿、人员累叠的问题，加剧社区的行政色彩，如河北尚义县毛忽庆村的“两委结合”模式。

村企联合模式，即村民委员会、社区服务组织、村办企业成员交叉任职、功能互补。该模式能增加农村剩余劳动力的就业机会，但村委的行政管理、社区的自治管理和企业的经营管理易发生交叉干涉，制约村民自治的发展。这在苏南等地较多见，表现为“明星村”和“超级村庄”。

联村共建模式，即以一定的服务半径为标准，将几个临近的村庄联合，在行政村与乡政府之间设置专门的社区服务组织来管理社区公共事务。但建制村的联合涉及到村集体的财务问题，与村民切身利益密切相关，推进难度较大。该模式在东部沿海和人口密度较大的中西部平原地区较为常见，如宁波市采取“联村虚拟社区”模式。

产业党组织型模式，即转变以家族为圈、村庄为界的传统管理方式，在行政村之上建立大社区。按照产业差异设置不同的党支部，并将社区党员纳入各协会、合作组织的党支部。社区管理由党总支指导，社区村民委员会付诸实施。如山东莒南县实施“大村庄制”。

2 农村社区善治实现路径中的障碍分析

众所周知，中国地域广袤，农村地区差异极大，为使论证的典型与充分，本文以安徽省农村社区为问题分析的逻辑起点。近年来，安徽省整体经济发展迅速，全省生产总值37 114亿元，按可比价格计算，比上年增长7.5%。其中，第一产业增加值2 915.7亿元，增长3.2%；第二产业增加值15 337.9亿元，增长8%；第三产业增加值18 860.4亿元，增长7.7%。人均GDP达58 496元，折合8 480美元〔4〕。经济迅速发展的同时也带来了农村经济社会结构的明显变化：人口流动加速、农业经营更加多元、农民生活需求和文化观念日趋多维等。虽然中国已经以居住证制度取消农业与非农业户口，但截至2019年，在该省常住人口中，居住在乡村的人口为2 813.1万 人，占总人口的44.19%，农村社区治理方式的改善仍有广阔的需求空间。由于传统管理思路和经济发展水平制约，安徽省农村社区实现善治仍存在障碍，主要包括：

2.1 “硬件”障碍：城乡统筹与农村财政投入不平衡

在“以城带村”发展理念指导下，相对于城市建设获得的大量财政支持，农村社区建设的资金投入明显过少。2017年该省累计完成市政公用设施建设固定资产投入1 237.07亿元〔5〕，2018年安徽省各级财政累计投入农村建设近4.15亿元，其中仅0.61亿元用于农业类建设〔6〕。与财政投入不足对应的是农村社区基础设施建设的薄弱，人均拥有道路面积截至2016年仅12.9平方米/人，而同时期的城市人均拥有道路面积达21.82平方米/人〔7〕。即使在经济较为发达、基本服务设施已经建立的农村地区，由于服务方式欠佳，实际产生的效应有限。黄山市(祁门、歙县、休宁)、六安市霍邱、宣城(泾县、宣州区)的农户调查结果显示，农村文化基础设施的覆盖率低，平均仅为7.23%，同时有近70%的村民质疑文化设施的必要性。在有图书馆的村庄中，31.98%的村民认为受益不大〔8〕。

2.2 “软件”障碍：社区治理主体“韧性”不足

由于该省行政村分布零散且数目较多，在总量为16 356的村庄中,有14 080个行政村，2 276个涉农居委会和23.3万个自然村。社区管理改革初期为了节约管理成本，大量农村社区采用集中管理的手段，部分地区甚至出现“管委会”等机构取代村党组织和村民委员会进行管理。在这种管理体制之下，村民掌握的切实可行的权力较小，导致其参与社区管理的积极性普遍不高。2016年基层政府开始推动实施“一村一社区”，社区党组织在基层党建和治理工作中地位日渐升高，但村委会的具体功能定位不清，不仅对上沟通不畅，在处理村民实际经济利益问题上也存在推诿现象，村长权力较大导致腐败问题频发。而在自然村，由于缺乏组织化的管理机构，也普遍存在无人牵头解决农民实际困难的情形。

2.3 “制度”障碍：现行政策的有效性不足

中国现行社区治理的政策法规制定绝大部分是基于城市社区的基准，且涉农立法中，多数围绕农村经济生产的行政法规和政策，而专门的《村民自治法》尚未规划。目前村民自治主要依靠1998年颁布的《中华人民共和国村民委员会组织法》，未能充分体现村民自治的主动性和自主性，一定程度上造成农村立法的行政色彩过重，社区的自主管理职能被削弱。与此同时，农村社区建设与城乡总体规划、产业发展、劳动就业等缺乏有机衔接。针对城镇化建设的《中华人民共和国城乡规划法》(2007)、《安徽省城乡规划条例》(2010)和《城乡规划违法违纪行为处分办法》(2013)等较为详细地规定了公务员或事业编人员的权利义务，而农村自治组织缺乏类似的具有体系化的管理办法。

2.4 “隐形”障碍：农村经济、文化、人口变化的复杂性

城镇化建设时期大量农村人口进城务工，农业从业人口的下降使农村人力资源出现高龄化趋势，“三留守”人员持续增加，空心村增多。人口结构严重失衡，继而农村活力不足，农村发展乏力，已缺乏实施高质量村民自治的先天条件。在推动城乡统筹发展的号召下，近年来地方政府积极对农村土地进行“三权分置”改革，截至2019年8月，安徽省承包耕地流转率达到46%。农村土改在促使农民长期分享集体资产收益的同时，也带来了现代多元农业生产下大量人力资源解放，农村人口外流和农村贫富差距进一步扩大的问题。经济结构和水平的变化致使农村邻里关系也逐步像城市人际关系的“原子化”方向发展，社区认同感和归属感降低〔9〕。此外，伴随农村现居人口代际缺口的是传统文化代际传承的断层，乡风民俗、乡土味道逐步淡化与消失，导致乡土认同感严重缺失。

3 实现农村社区善治的策略

治理是通行于规则空隙的制度安排〔10〕。因此农村社区善治应体现自下而上的公民参与、多中心治理、构建社会合作网络体系的基本理念。对此，该文提出当下农村社区善治的基本策略为：

3.1 合理规划社区建置，提升农村人居环境

从“面”上看，农村社区具有一定的地理形态，从“点”上看，社区内部的各项公共服务设施的规划需符合一定规律。参考刘仙桃等采用GIS统计Voronoi图CV值相结合的分析方法〔11〕，适当考虑地形等环境因素因地制宜规划社区建置。中小型村可采用“一村一社区”或“多村一社区”、大型村庄采用“一村多社区”、城郊村采用“集中建社区”的方法。在社区内部，因地制宜将农村住房相对集中，提高管理效率。社区建设应在保护自然肌理和传统建筑的前提下，彰显乡村地域特色，展现“新鱼米之乡”的时代风貌。同时在健全省域国土空间规划体系基础上，加快构建生产空间绿色集约、生活空间宜居乐家、生态空间山清水秀、可持续发展的高质量国土空间格局。

3.2 大力培育社区组织，构建多元化参与机制

善治强调多元主体的共同参与和农村居民的积极合作〔12〕。对此，首先应在厘清农村社区内部各组织关系基础上，明确各管理主体的职能。明确社区承担工作事项清单，完善基础群众性自治组织履职的双向评价机制。其次，政府可采取培育、补贴相结合的方式，搭建更多的社区组织发展平台，保障农民在社区管理过程中的知情权、参与权、决策权、监督权。支持成立村民理事会或其他农村议事协商机构，如农村社区论坛、社区听证会等。再次，需强化参与意识，通过加强思想政治教育，借助媒体对农村居民进行民主熏陶，鼓励居民参与社区居委会的选举、管理和监督。最后，应抓政策支持和产业承接契机，在信息资源共享的基础上，实现农村与城市社区服务项目和内容的“等高对接”。

3.3 弘扬农村地域文化，激发社区治理活力

基层社区管理者应重视农民对社区认知的“文化拒斥”问题，包括传统宗族力量对政策传导的阻碍，消极不合作、积极抗阻和异化敷衍行为等〔13〕。积极促进符合社会主义核心价值观的“乡约”建立，同时要挖掘地方特色文化传统，利用当地历史文化资源，打造特色文化生态圈，对农村社区文化基础设施进行统筹规划，建设“文化之乡”、“文化中心户”等。此外，应抓住长三角产业转移的机遇，让农村剩余劳动力“离土不离乡”，通过农产品深加工、产业化以及农村合作社等形式，加大政策投入，积极促进传统小农业向现代大农业转变，增加农民就业机会。充分发挥机关、企事业单位、高校以及有服务农村社区意愿的志愿者作用，激发社区的学习动力和自治活力。

3.4 加快农村法制体系建设，维护农民实际权益

农村社区善治的最终目的是维护农民的实际权益。由于历史形成的农村“熟人社会”、处理事务依赖人际关系的习惯，使得农民存在不同程度的轻法、畏法和无诉讼意识。国家应系统地完善农村、农业、农民的法律制度，在完善《农业法》基本法律的基础上，有计划性地对农村土地承包管理、农业生产补贴、农村组织发展、农民合法权益以及农村教育制度等问题作进一步的立法完善。及时清理违背法律的村规民约，依法撤销已有的违反村民集体利益的约定。深入开展法律进村活动，大力开展“民主法治示范村”创建。发展适合农村社区特点的法治服务力量，培养农村“法律明白人”，培育以村级干部、村民调解员为重点的“法治带头人”并协调农村法律工作与其他社会领域法律工作的衔接。