尼克松主义指针下美国对日新政策(1969—1972)

杨建国

(河南师范大学 历史文化学院，河南 新乡 453000)

1969—1972年，尼克松政府对日本政策问题，是20世纪70年代以来学界长期重点关注和探讨的热点问题之一，虽说相关研究成果不少，但是因为研究主题或文章篇幅所限，大多聚焦尼克松政府对日政策中的某一个或两个问题。冲绳施政权归还、对华政策(含中国大陆与台湾)及经贸摩擦三大方面都谈到的专题成果，至少是笔者还未看到，特别是原始权威档案的不公开，导致部分研究成果在美日外交政策上博弈与交涉的细节不清晰，还有继续探究的空间与可能。有鉴于此，笔者主要以2018年6月公开的美国政府权威档案文献FRUS(1969—1976)的第24卷的第2部分Japan(1969—1972)为依据，在借鉴并吸纳前人研究成果的基础上，试图就尼克松政府对日新政策的逻辑缘起、动机目的、主要展现、实施效果及历史启迪等问题，进行抛砖引玉式的考察和解析，并虔心求教于专家学者。

一、尼克松政府出台对日新政策的背景与逻辑缘起

1969—1972年，尼克松政府针对日本出台新政策，一方面是“形势比人强”，美国面对的内外现实情况迫使行政当局必须推陈出新，必须积极有效地应对复杂且变动的对日外交关系；另一方面是美国历史长期形成的外交传统、政治与外交决策团队的治国理政倾向和关注点等多重因素促成的对日政策需进行调整与变革的内部动力。

(一)尼克松政府面对的环境与形势

尼克松入主白宫前后，正是美苏两国各为领头羊的两大政治与社会势力阵营激烈进行冷战的中间时段，基本态势由此前的美攻苏守明显转变为苏攻美守，美苏两个超级大国之间的综合实力差距大为缩小。单从战略力量对比来看，20世纪60年代初期，美国拥有200多枚洲际导弹和1千多架能对苏联直接进行核打击的战略轰炸机，苏联的导弹大约只有40枚。但是苏联的洲际导弹在1967年达到570枚，1968年为900枚，1969年更是赶上美国达到1060枚，开始发展和部署反弹道导弹系统，更是走到了美国的前面。[1]15在政治与外交领域，美国由于长时段深陷越南战争的泥淖，导致其在西欧、中东、东北亚等地区发生的重大事务中施加的影响受限明显，地位下降。比如：英国出现淡化美英特殊关系的思潮，呼吁要尽快融入欧洲大陆；法国与美国的军事安全关系中离心与松动的倾向很明显；西德总理勃兰特提出“新东方主义”(强调与苏联缓和双边关系)；第三次中东战争后出现的阿以对抗严重，以及中东海湾国家发起的具有反美性质的石油斗争；中苏关系的恶化，特别是1969年3月爆发的珍宝岛武装冲突，日苏关系因北方领土争议事实上处于停滞不前的状态，朝鲜半岛出现了南北会谈的呼声及行动，使得东北亚的局势复杂多变，呈现出扑朔迷离的状态。在经济领域，西欧(欧共体)、日本已经形成了与美国三足鼎立的战略格局，特别是在西方阵营日本已经成为仅次于美国的第二大经济实体(全球经济实力排名第三)。美欧、美日之间的经贸摩擦与纠纷不断涌现，竞争与对立不仅趋向常态化，而且还日趋强劲。比如：美欧以农产品为代表的贸易纠纷；美日以纺织品为典型的经济摩擦；自1965年以来，美国对日本贸易逆差日见扩大，1969年为13.98亿美元，1971年达到32.06亿美元。[2]13为了缓解美国现有实力和其承担的全球安全与防务责任之间存在的巨大鸿沟，尼克松政府在关岛讲话的基础上提出了美国对外政策上的新指针“尼克松主义”(强调美国对外新战略的三大支柱是伙伴关系、实力和谈判)。

与外部形势相对的美国国内环境，由于前任约翰逊政府任内越南战争不仅久拖不决，而且还看不到胜利的曙光，导致国内出现了大规模地反战运动、和平运动及反主流文化的嬉皮士运动，进而使得美国社会出现了大分裂，不利于收拢民心、凝聚民意，实施坚定有力的全球性对外政策；经济上由于美国自身的经济政策(从罗斯福“新政”以来实质上都在推行国家干预的凯恩斯主义经济政策)、越南战争长期巨额的军费支出(3500亿美元)，外加西欧(欧共体)、日本施加的强劲经济竞争，致使美国的国际收支严重失衡、外贸逆差的数字不断攀升，失业率、通货膨胀率居高不下，国内经济始终处于低迷与徘徊的状态。60年代末期美国仍有2500万人生活在官方规定的贫困线以下。[3]378为了维护以美元坚挺为核心的美国财政金融利益尽量不受或少受损失，尼克松政府于1971年8月突然宣布实施“新经济政策”①。另外，约翰逊政府在应对和处理越南战争问题上的表现，使得美国民众深感失望，进而使得联邦政府，尤其是行政当局的公信力、凝聚力与号召力急遽下滑。尼克松政府必须想方设法满足广大选民求新、求变的心理需求。

(二)尼克松政府对日新政策出台的逻辑缘起

尼克松政府主政美国时，正处于20世纪60年代末70年代初。前总统杜鲁门提出以遏制苏联共产势力及影响为主要内容及目的的杜鲁门主义，已经过去二十余年，不仅是美国所面临的内外环境已经发生巨大变化，而且以进攻性为主要特征的遏制政策并没有完全实现美国政府的预定外交政策目标，反而引起美国内外的困惑、不满与反思，这就要求尼克松政府在坚定反苏反共的大前提下，推出更加灵活且有效的外交新政策，以便更好地服从和服务于美国整体和长远利益的最大化。而以尼克松和基辛格为代表的美国政治精英，倾向于认同和贯彻以军事安全、经济利益领域内的务实高效为特色的现实主义理念指导下的重大外交政策。比如，国安事务助理基辛格向尼克松提出“缓和战略”的基本理念，特别强调：美国拥有的战略资源是有限的，美国在全球范围内的利益也是有限的；必须适度收缩(或降低)理想主义外交取向；必须考虑国际均势的多种可能性；必须认识到多极体系的优越性；必须构建大国实力大体均衡的机制。[4]19这就要求尼克松政府在对外政策领域要和前任民主党人政府，适度地拉开些距离，改弦更张有意识地淡化在意识形态和社会制度上顽固与僵硬划线的基本立场与实际做法，强调和关切现实性国家安全利益的有效维护。当然，这绝不是说尼克松政府完全抛弃了以精神追求和心理满足为主要内涵的理想主义外交传统，最多只是在对外政策的侧重点上根据国家利益的诉求和内外客观形势的需要，进行灵活的适度性调整。

美国现行的政治运作体系，至少使得二战结束以来，共和与民主两大政党竞争激烈，在争夺总统职位的问题上表现得尤为突出。这种国内政治迫在眉睫的现实性压力，就要求尼克松政府不得不采取及时且有效的外交政策与实际措施，扭转，至少是要明显缓解美国在外交领域面临的被动、不利局势，极力追求治国能力的表像化与政绩的显像化，彰显它才是美国利益的真正维护者，才是美国民众的最佳政治代言人，进而才能在中期选举，特别是四年一度的总统大选角逐中，收拢和凝聚到更多的民心与民力，得到更多选民的同情、理解和支持，确保总统连任的成功。原因就在于，每次选民投票的最终结果，在一定程度和意义上来说，既是对前任政府所执行的内外重大政策带来的实际成效的总结、检验、评判及反思，同时又是对已经赢得大选的候任政府即将推出的创新性内外重大政策的基本认可和接纳，并寄予很大的期望和信心。

二、尼克松政府对日新政策的主要展现

尼克松在认真分析和评估美国面对的挑战与核心利益需求，以及日本面临的压力与核心利益诉求的基础上，以鲜明的现实主义风格推出对日外交新政策的组合拳。

(一)冲绳施政权归还上的博弈与妥协

自从1951年对日《旧金山和约》以及《美日安保条约》签署以来，日本历届政府都希望美国政府能够把二战后一直由美国实际占领和控制的冲绳尽早返还给日本。对于冲绳施政权归还给问题，佐藤政府在与约翰逊政府进行会谈的基础上，公开宣布1969年为“冲绳年”，决心要在有限度的期限内尽快解决冲绳历史遗留难题。从维护美国二战结束以来在亚太地区既得战略利益的最高准则出发，尼克松对冲绳施政权归还问题采取现实主义思维主导下的积极态度。基辛格于1969年1月21日着手研究对日新政策，冲绳施政权归还问题被列为新政府最优先考虑的重要问题之一。美国军方强调和关注的是，冲绳施政权归还日本后，美国不仅是有权继续使用冲绳美国军事基地，而且还要求此种使用权不应受到日方的干预(内含美国继续有权在冲绳存储核武器)。美国国务院则认为，冲绳施政权归还可以使日本在亚太尤其是东亚地区的稳定和军事安全问题上担负起比现行的更大责任，对于日本极为敏感的核武器存储问题应表现出某种程度和意义上的谅解。[5]709面对意见上的尖锐分歧，尼克松在采纳基辛格提交的主题为冲绳的备忘录中所提建议②的基础上，其态度是力挺国务院，亲自在国安会、参联会上反复解释冲绳施政权归还，对于美国的全球战略平衡，特别是对加强现行极其有效且符合美国利益需求的美日安保体制的必要性、紧迫性和重要性。

美国驻日大使迈耶于1969年5月同日方就冲绳施政权归还问题展开谈判。5月下旬，尼克松政府最终决定：不再坚持一定要在冲绳地区存储核武器。日本外相爱知于5月31日到访美国，在和尼克松等人的会谈中，表明日方在冲绳施政权归还问题上的基本立场和主张：在《日美安保条约》的范围内，以不损害冲绳美国军事基地以确保远东地区的安全为基本前提，遵循“与本土同样移除核武器”的原则，1972年冲绳施政权归还给日本；与此关联密切的问题，就是《日美安保条约》于1970年6月期满后会自动无限期延长。美方表示：同意最晚在1973年之前要将冲绳施政权归还给日本；归还后设置在冲绳的美国军事基地应与日本本土一样，适用于《美日安保条约》及相关规定；鉴于冲绳美国军事基地的极为重要，应当充分考虑冲绳施政权归还后军事基地的职能不能有所弱化。[6]56-60国务卿罗杰斯于7月28日回访日本，与佐藤、爱知就冲绳施政权归还问题继续进行深入磋商(同时期，美国冲绳问题公使斯奈德及迈耶在东京与日本外务省官员，就冲绳施政权归还涉及到的具体事宜多次磋商和谈判)，美方原则上不再反对将冲绳施政权归还给日本。爱知于9月11日第二次造访美国，与罗杰斯会谈后爱知向新闻记者公开声称，关于冲绳施政权归还的时间，以及归还以后冲绳美国军事基地的使用权问题，双方都比较满意。可以说，此时除核武器问题外，日美两国在冲绳施政权归还问题上的其他重大原则已基本达成一致意见。

佐藤于1969年11月正式访美，与尼克松进行了极为友好和建设性的会谈。会谈期间，佐藤强调：将继续保持《日美安保条约》的有效，认为冲绳施政权归还将大大有助于增强日美关系的相互信赖性、和谐性及牢靠性，并表示冲绳施政权归还后，日本即可增加自己的军事防卫力量；在重申日本反对引进任何核武器的同时，提出在遇到紧急和突发情况时应进行“事前磋商”的条款。尼克松认为这项条款的提出，既正面回应了日方反对引进核武器的立场和主张，照顾了日本国民对核武器极为敏感的心理感受，又赋予了美国在真正发生紧急和突发情况时可以在冲绳地区存储核武器的必要权利。[6]78-82简言之，尼克松政府决定冲绳施政权在1973年以前归还给日本，日本则允许美国在冲绳施政权归还后继续按照《美日安保条约》的相关规定使用其设置在冲绳的军事基地。因此可说，经过此次首脑峰会，在冲绳施政权归还问题上，美日两国在重大原则上最终达成了一致。

美日于1969年11月21日发表冲绳施政权归还问题的联合公报强调：冲绳施政权归还日本符合两国的共同安全保障利益；在不损害包括日本在内的远东安全的前提下，两国立即就早日达成冲绳施政权归还的具体协定积极协商；在冲绳施政权归还后，日本将逐步担负起该地区的安全防务责任，加强“自主防卫”能力，与此同时，《美日安保条约》及相关规定“应无改订地适用于冲绳地区”，根据《美日安保条约》，美国将保持在冲绳的对于两国共同安全保障所必要的军事设施和区域。关于核武器存储问题，尼克松向日本作出庄严保证：在不损害美国对《美日安保条约》关于“事前协商”原则性立场，以及不违背日本政策的前提下，将冲绳施政权归还给日本。[7]根据此次美日首脑峰会所达成的协议，两国于1970年就冲绳施政权归还的相关具体问题展开艰苦谈判。日方代表东乡同美方代表斯奈德于1970年1月正式就冲绳施政权归还协定的具体问题展开谈判，全面协议于1971年6月最终达成，罗杰斯和爱知分别代表各自政府在《美日冲绳归还协定》上签字，主要内容：自条约生效之日起，美国将冲绳的一切权利移交给日本；日本同意美国有权继续使用设置在冲绳的军事设施和相关区域；日本政府及国民放弃在过去约三十年时段里，由于美军或美国行政当局给冲绳居民所带来的人身或物质损失的赔偿要求；美国在冲绳的除军事设施以外的财产均移交给日本政府，日本同意在五年之内向美国支付3.2 亿美元作为补偿；“美国之音”电台中播设施由美国继续经营管理五年。[8]324

尼克松与佐藤于1972年1月初在加州举行会谈。会谈期间，美方同意，在冲绳施政权归还时保证移除核武器，同时还将研究归还后整顿缩编美国军事基地的数量和规模问题。[6]375-376,400-405尼克松和佐藤于1月7日交换联合声明，双方重申两国今后要对各自的亚洲政策进行密切协商，再次强调美日关系建筑在两国间相互信赖和相互依存基础上的重要性，并高度评价《日美安保条约》在这方面所发挥的重要作用。[9]375-376尼克松于同年2月发表外交咨文，重申日本是美国在亚洲最重要的盟国，美国的安全、繁荣及其全球政策，都是与密不可分的美日同盟紧密融合在一起的；强调美国极为珍视和日本的友好合作关系，并将继续发展现存的紧密关系纽带。尼克松于5月4日宣布冲绳施政权返还给日本，《美日冲绳归还协定》将于5月15日正式生效。冲绳施政权归还是在美日两国大体上满意的前提下得以解决的，它不仅为20世纪70年代美日关系的稳固和牢靠排除了最大的政治隐患，而且还为进一步加强以友好与相互信任为基础的美日关系开辟了新道路的起点。应指明的是，美日在谈判冲绳施政权归还问题时，对于中国的固有领土钓鱼岛私相授受，人为因素地把钓鱼岛划到美国归还冲绳施政权给日本的区域范围以内，在主权最终归属问题上持所谓的“中间立场”，事实上直接造成此后日本实际长期控制钓鱼岛的局面，为中日两国以后理性应对和处理钓鱼岛领土争端种下了祸根，间接保留了美国在未来东亚事务中的介入和仲裁权。

(二)对华政策上的博弈与妥协

1949—1968年，由于美国政府强调以意识形态和社会制度划线，直接导致中美两国在官方往来层面上实质上长期处于隔绝状态，民间交往的范围也是极其有限的。在对华政策上，自从1949年10月新中国成立，日本政府就积极主动配合美国坚定推行反共反华政策(不承认中华人民共和国是代表全中国的唯一合法政府)。自从吉田茂政府在对华关系上提出“两个中国”设想和“政经分离”基本原则，特别是1952年和台湾当局签订所谓“日台和约”，日本政府基本上确立起并长时段奉行“两条腿”走路的对华政策大框架，经济上以中国大陆(民间贸易)为主，政治上以台湾当局(官方关系)为主，直到20世纪60年代中期上台的佐藤政府为止，都没有发生实质性的改变。

尼克松政府上台后，在维护美国利益尽量不受损失的前提下，结合国际形势发生的明显变化，在对中国(大陆)、美日安全关系、日本的实力、影响及发展趋势的认知和评估③基础上，在对华政策上进行试探性调整。面对尼克松政府对华政策新动向，佐藤政府内的右翼保守势力与左翼势力在对华政策上出现了激烈争论。尼克松与佐藤于1969年11月19-21日在华盛顿举行首脑会谈，关于中国问题，双方深入坦诚地交换了意见和看法，并表示在中国问题上将密切协调。关于台湾问题，《美日首脑共同声明》载明，尼克松提及美国对在台湾的“中华民国”的所谓条约义务，并表示将恪守条约义务；佐藤则表示，维护台湾的和平与安全，对日本的安全是特别重要的因素。美国和日本在立场与主张上的不同，仅仅表现在美方使用的词汇是“中华民国”，而日方使用的词汇是“台湾”。[7]日本前首相岸信介与尼克松于1970年10月6日在华盛顿会谈。在谈到中国(大陆)当前的发展，以及美日应维持什么样的对华政策时，岸强调，在美日改变对中国(大陆)的政策之前，必须考虑到台湾；自从联合国诞生，“中华民国”就是其成员国，调整现行的对华政策将是错误的；台湾战略位置的重要对于亚洲自由国家的防御和安全是毋庸置疑的。尼克松对此评论道：绝不背叛现在的朋友。[6]159-160佐藤和尼克松于1970年10月下旬在华盛顿再次会晤，在中国问题上，佐藤表示，鉴于蒋介石以前对日本表示的善意和宽宏，在中国问题日趋复杂的背景下，日本政府坚定认为对蒋介石当局担负着义不容辞的责任和义务；日本政府坚定维持其现行的对华政策，即和台湾当局继续保持“外交关系”，在联大即将举行的中国代表权问题上继续支持台湾当局。尼克松回应道：美国的立场和日本是一致的；长期来看，理应和中国(大陆)有正常的关系，但是当下还不是实现关系正常化的时候，需要的是坚定不移。[6]164-165

基辛格于1971年7月秘密访华，中美于7月15日同时宣布尼克松总统应邀将于1972年5月以前的适当时间访华。尼克松于16日致信佐藤，简要介绍美中关系发展的现状，并且对事后才向日本通报基辛格秘密访华情况的做法表示“深深的遗憾”。[6]212-213美国副国务卿约翰逊于18日和日本驻美大使牛场举行会谈，主要是倾听日方对于尼克松即将访华的意见。对于尼克松政府对华政策转变给佐藤内阁带来的强大冲击波问题，牛场非常率直地说：“多年以来，佐藤在对外政策上主动与美国积极合作，特别是在中国问题上”，但是“美国突然改变了对日合作的政策，在对华政策上做出了戏剧性的重大改变，既没有与日本政府协商，也没有任何的事前通报”。[10]在牛场看来，中国(大陆)的根本目标，就是要将日本从美日协调体制中分离开来，并且要使日本“中立化”。牛场于19日向罗杰斯转交佐藤对尼克松的复信。佐藤在信中写到：“日本极度担忧，因为美中关系未来的发展，注定会给亚洲带来特别重大的冲击和影响，……诚挚希望美国政府将会在任何严重影响日本的事情上(含中国问题)，能够事前和日本密切协商。”[6]224-225尼克松于8月3日复信给佐藤，主要表达四层意思：解释和说明比预计的原定时间提前访华的原因；强调美中关系缓和并不等同于美中两国间的一切分歧就此完全消失；强调美中关系的缓和并非针对任何特定国家；向佐藤承诺，其中国之行绝对不会牺牲日本的基本利益。[6]251-252

从1970年底日本大选结束到1971年秋，关于联合国的中国代表权问题，美日通过官方、非官方两种渠道多次进行协调，美方的基本立场和主张：主动倡议在即将召开的联大会议上提出关于中国代表权问题的“重要问题提案”和“双重代表权提案”；不反对中华人民共和国进入联合国，但是反对把在台湾的“中华民国”从联合国中驱逐出去；面对阿尔巴尼亚提案在联大会议上得以高票通过的现实，美国政府将继续承认在台湾的“中华民国”政府，恪守其所签条约的义务和责任，继续保持和台湾的经济、文化及其他方面的紧密关系，与此同时，尽最大努力保全“中华民国”在国际经济、金融组织中的代表权和会员席位。佐藤政府对此高度认同，并且积极配合美国。1971年第二十六届联大会议期间，日本外相爱知、驻联合国代表等官方人士到处上蹿下跳，跳梁小丑般的种种表演，充分展现了佐藤政府在对华政策上的顽固性、反共反华的坚定性。应指明的是，尼克松政府在中国联合国代表权问题上所提的立场和主张，其主要动机和目的是，通过支持台湾当局的实际做法，向其他盟友传递美国绝不会背叛和抛弃他们的积极信号，维护美国安全承诺的可信与可靠，进而能够使得美国的盟主地位与身份尽量不受质疑。与此同时，鉴于意识形态和社会制度上存在的根本差异，不认为中国(大陆)会成为美国的真正朋友，对中国(大陆)始终怀有高度的防范心理，定要想方设法保留牵制中国(大陆)的杀手锏，当然最为廉价、顺手且有效的工具就是台湾问题，但是并没有吞并台湾的野心。而佐藤政府的动机和深层目的与美国相比，虽然字面上相似，但是本质上的差异却是非常明显的，在所谓的天皇训诫(日本应该铭记和感谢日本二战战败时，蒋介石对日本军人的优待、对日本的极度宽容和慷慨)的旗号和幌子下，右翼保守势力是在等待时机和条件的成熟，试图重新把中国固有领土台湾纳入日本的政治版图之内，对台湾重新进行殖民统治的想法从未真正消弭过。

尼克松和佐藤于1972年1月初在加州的圣克莱门托举行会谈，在对华政策问题上，尼克松强调并指出，尽管美中两国在意识形态上的分歧始终存在，只要中国(大陆)是共产党统治下的国家，美中两国的利益就将存在着差异，但是美国试图与中国(大陆)进行接触而非孤立中国(大陆)。此次访华的预期并不是美中关系正常化，原因在于美国承认在台湾的“中华民国”并且缔结了“共同防御条约”，双方都不想改变。在接受中华人民共和国(政府)进入联合国的同时，美国将继续和在台湾的“中华民国”保持关系，并且维持“共同防御条约”。同时应在实用主义的基础上去看待中华人民共和国(政府)，看待美中之间是否存在共同利益。佐藤强调并指出，日本与在台湾的“中华民国”缔结了和平条约，那时候选择“中华民国”政府缔结“日中和约”不是错误的。然而，自从1971年10月第二十六届联大会议通过了阿尔巴尼亚提案以后，日本就试图和中国(大陆)进行复交谈判，但是不打算在复交完成以前解除“日台条约”，相信该条约问题将在复交谈判期间得到最终解决。日本在处理对华关系问题上，从吉田茂政府时期开始就强调和坚持要将经济和政治区分开来。如果日本的复交政策成功，日本将会和中华人民共和国建立政治和经济关系，和台湾(当局)则只保持经济和民间关系。佐藤政府最为关心的问题，“美国是否正在考虑台湾独立？如果共产党中国同意不用武力解决台湾问题，美国是否同意撤出在台湾部署的军事力量？”尼克松的回应是：“任何可能性都应该加以考虑，……当然，他强烈反对武力解决台湾问题”，“美中不是意识形态上的朋友，但是利益决定双方不会成为敌人”。当然，“不必为了访问中国(大陆)而抛弃老朋友(台湾当局)”，“美国的任何朋友都不必害怕他会出卖朋友的利益，特别是日本”。尼克松还特别强调：“在与中国(大陆)复交问题上，如果日本和美国明显进行竞赛，那么，对双方的利益都没有好处，得到好处的只有中华人民共和国。”[6]371-390,390-399在安抚日本政府不满情绪的基础上，尼克松尽力争取佐藤政府对美国“缓和战略”的理解和支持，同时为不可阻挡的中日复交谈判划定政策红线。与此同时佐藤则不仅搞清楚了美国对华政策的底线所在，而且还稳固了日美同盟关系。

1972年2月尼克松访华刚结束，副国务卿格林和国安会成员霍尔德里奇于2月28日从上海直接到东京向福田外相进行通报。格林主要强调，美国对台湾的政策没有改变，美中首脑峰会不存在任何有关台湾问题的秘密交易。比如：避免在关于两个中国，还是一中一台问题上明确表态；反对使用武力解决台湾问题等。[11]99-101罗杰斯于3月3日约见牛场时强调：在北京，台湾是最棘手的问题。比如：维持美台条约、不使用武力解决台湾问题、在公报里避免使用“一个中国，两个政府”的措辞等。针对日方疑问，罗杰斯明确指出，在美中首脑峰会中没有深入探讨日本问题，“中国(大陆)主要强调日本军国主义复活的危险，我们反驳了这一点。相信中国(大陆)能够理解，美军离开亚太地区将是不明智的。”[11]111-116尼克松政府于6月初指派基辛格访日，在和日本各界进行广泛接触和会谈期间，基辛格明确指出，美国认为“维护美日同盟关系，对太平洋地区的和平与稳定来说是极其重要的”。关于台湾问题，针对佐藤政府的猜疑，基辛格明确指出：“尼克松访华期间，同中方领导人没有签署有关台湾问题的任何秘密文件，或者达成秘密口头谅解；《上海公报》只是承认台海两岸生活与居住的都是中国人，维持台湾现状不变”，“对于台湾问题，希望有关各方用和平方式加以解决(他个人相信大陆不会使用武力)，不会强迫台湾与大陆进行政治对话，与台湾原有的军事和政治关系将会继续下去”。“如果美日争相与中国(大陆)尽快改善关系，那将是非常遗憾的事情，应该防止中国(大陆)在美日中间添加制造猜忌的楔子”。[6]435-448

田中内阁于1972年7月组建完成后，在对华政策问题上，日美两国同样进行协商活动。牛场和约翰逊于7月26日举行会谈，牛场的谈话要点：1.田中政府已决定谨慎推进日中复交。在处理与中国(大陆)的关系时，日本政府将日美关系作为首要考虑。2. 对于日中复交谈判问题，田中政府的底线：日本可以承认中华人民共和国是代表全中国的唯一合法政府；关于台湾是否是中国整体的一部分，日本只能说“理解和尊重”中方的立场，不能公开并明确接受中方立场；不能接受中方关于“日台条约”从一开始就是无效的立场和主张。3. 即使是在日中复交完成以后，日本将继续坚定维护日美安保体制，和台湾保持非官方关系。[12]基辛格于8月29日向尼克松提交的备忘录要点：1.日方领导人竭尽全力保证：日中复交将不会以损害美国的基本利益为基础。2.美国希望日本向中方强调美日都同意的立场(台湾问题应用和平方式解决，并且希望日本以《美日安保条约》为基础，加强日美关系；如果日本认为有必要将中国大陆与台湾的政治地位对换，田中政府应尽力将台湾(当局)所承受的经济、政治损失减少到最低限度；美日对中国(大陆)的态度应当一致，在和中方谈判时，将按照《上海公报》的方式处理)。3.田中政府对台湾问题的立场：准备解除与台湾当局的正式“外交”关系，同时坚定维护日台间的经贸关系和投资。基辛格建议,美国应强调对台湾(当局)的安全承诺，坚信《美日安保条约》的适用范围必须包含台湾。[6]461-465

尼克松和田中于1972年8月底9月初在瓦胡岛举行首脑峰会，美方确定的会谈基调是：关于对华政策，最重要的是美日不要因为与中国关系正常化问题发生冲突，虽然无需同样的具体政策，但是，不能允许两国间出现对抗式演变。关于台湾问题，日本至少要和台湾(当局)保留文化和经济上的紧密联系，应该尝试用政治手段来处理。会谈期间，田中明确表示：“日本根本不会考虑用任何不利于美日关系的方法来完成日中复交”，“假如日中实现了复交，最终也定会符合美国的利益。”日本在台湾问题上，在任何情况下都不会说台湾属于中华人民共和国；对于中方主张的台湾是中国不可分割的一部分，最多能说的就是理解和尊重；日本的外交代表将从台北改换到北京，但是将尽最大可能的努力来继续维持日台之间的人员往来(含贸易、投资，以及为台湾提供的关税优惠)。他绝对不是在“中国(大陆)铺设的轨道上”向中国寻求复交的最终完成。尼克松表示：日本不应以日本的朋友为代价换取日中复交的完成，美国将按照《上海公报》的相关规定来处理对华关系。在台湾问题上，美国将会在经济领域尽其最大的可能，帮助台湾(当局)保持在国际金融机构中的代表席位，让台湾保持能够自立和强大的经济实力；希望日中复交后，台湾能够继续以一个独立实体的形式存在。[6]473-484,484-488,488-496,496-500正是此次首脑峰会，共同确定了日本在中日复交谈判中的政策框架与红线：在继续有效维持美日安保体制的大前提下，按照《上海公报》的模式，处理中日复交问题。在中日复交艰难谈判期间，田中政府所持的立场和主张，基本上没有超过上述的政策框架与红线。比如，关于台湾问题，尼克松政府在《上海公报》所持的立场(认识到台海两边的所有中国人都认为只有一个中国，台湾是中国的一部分；美国政府对这一立场不提出异议)，实质上是有意避开了中国国家主权的实质内核来空谈“一个中国”。而田中政府在《中日联合声明》所持的立场(台湾是中华人民共和国领土不可分割的一部分，日本政府充分理解和尊重中国政府的这一立场，并坚持遵循波茨坦公告第八条的立场)，对于中方关于台湾主权归属的原则性立场和主张，日方虽然在字面上表示“理解和尊重”，使用的却是中性且弹性较大的措辞，和直接、明确、无歧义的“承认”之间存在着很大差距，还有附带条件。此类重要政治与外交文件核心条款措辞和文字表述上的故意模糊性处理，为以后在台湾问题上美日继续指手画脚留下诡辩的弹性空间。

(三)经贸政策上的博弈与妥协

20世纪60年代，日本纺织品出口量约占全球纺织品总出口量的70%，其中相当大的部分就是输出到美国。比如：日本在1960年向美国市场出口的人造化纤制品的金额达到1945亿日元，1965年迅猛增加到3570亿日元，短短的五年时间就增长80%，年均增幅达到12.5%。[13]15960年代后期，美日两国原有的贸易失衡现象(纺织品贸易最为突出和典型)变得更加明显和突出。对于限制日本纺织品进口数量和规模的问题，在美国国安会工作人员提交的主题为美国赴远东贸易使团文件分析和建议④的基础上，尼克松于1969年5月派商务部长斯坦斯正式出访日本，提出日本应自主限制纺织品对美国出口的数量和规模(含毛、人造化纤制品等)，被日方断然拒绝。罗杰斯于同年7月在东京召开的美日经贸联委会会议上，再次要求日方实行自主限制，如果日本不主动限制毛、人造化纤制品对美国出口的数量和规模，美国将采取严格的制裁措施。[6]61-63,63-65对此，日本纺织界表示强烈反对和抵制，要求佐藤政府坚持自主经济外交。国内压力使得佐藤政府对于美国所提的要求采取强硬立场和态度，认为日本人造化纤出口到美国的金额在1969年不会超过5千万美元，只是当年日本对美国出口总金额49亿美元的1%；而且日本的人造化纤出口也仅占美国实际消费量的5%，并没有对美国的纺织业造成危害，美国的要求违反了GATT(关贸总协定)的相关规定。[14]286

尼克松政府于1969年9月专家会议召开后，提出了解决美日纺织品纠纷的方案，正式建议两国于10月进行谈判，并签署日本自愿限制全部毛、人造化纤制品对美国出口的协定。日本虽说同意谈判，但却不接受限制协定的相关要求。同年11月17-22日的首轮纺织品会谈未取得任何进展。尼克松和佐藤于1969年11月19-21日举行首脑会谈。本来，在此次首脑峰会之前，佐藤的特使先到美国进行预备性会谈，和基辛格已达成秘密约定：如果日本在纺织品纠纷问题上作出实质让步，美国就会同意在冲绳施政权归还时移除核武器。[15]然而，就在佐藤到达美国前夕，日方突然告知，由于国内坚决反对将纺织品纠纷问题，作为解决冲绳施政权归还问题的政治交易筹码，要求把纺织品纠纷问题放到正在日内瓦进行的贸易谈判中加以解决。会谈期间，佐藤保证将在日内瓦贸易谈判中，使纺织品纠纷问题取得双方已事先同意的结果，但同时提出要把日内瓦的纺织品谈判推迟到1970年底日本选举结束以后，还要求在佐藤访美公报中回避纺织品纠纷问题。在最终发表的佐藤访美公报中，美方表示应坚持促进更加自由的贸易原则；日方表示将从1971年底起，在广泛的美国商品种类范围内，取消进口贸易上的限制，为促进其他进口商品的贸易自由化准备作出最大程度的努力，同时还将考虑和以前相比更能促进贸易自由化的新措施，并且每隔一定时段，就对贸易自由化计划进行重新调整。[16]130可见，此次首脑峰会实际上并没有真正化解美日两国在纺织品纠纷问题上存在的尖锐矛盾。

尼克松政府先后于1969年12月、1970年1月两次提出日方自主限额方案，明确规定日本对美国纺织品出口的限额(要求日本30多种毛纺、化纤制品每年出口美国的增长率不得超过30%)，否则将考虑拒绝从日本进口相关制品。对此，日本表示无法接受，代表纺织界的自民党国会议员更是针锋相对地提出了所谓“化纤三原则”(在不遭受损失的地方坚持不加出口限制；以缔结多边协定的形式求得纺织品纠纷解决；日本应下决心推进贸易自由化)。[17]209佐藤政府于1970年3月和6月两次指派官员到美国进行纺织品纠纷交涉，提出日方意见，但是由于两国在限制的方式、时间上各执己见，铩羽而归。尽管如此，但是在纺织品纠纷问题上，美日两国始终保持着不同层级的政治对话。

佐藤于1970年9月中旬与尼克松再次进行会谈，一致认为搁置纺织品纠纷问题，对全球自由贸易体制和美日整体关系来说都是极为不利的，应尽快解决。美国首先做出让步，日本纺织品对美国出口的限制时间从5年减少到3年。日本并不买账，要求美国做出更多让步。在此之前，美国内部要求对日本采取强硬政策的呼声就很高。比如：商务部长斯坦斯公开声称，“日本是在进行经济战，其直接目标就是试图控制太平洋，然后或许就是整个世界”。[18]353以米尔斯为代表的国会议员力主贸易保护主义，于1970年4月提出了“米尔斯法案”，扬言将单方面实施纺织品(含棉、毛、人造化纤)的进口配额制。日本对此反应强烈，警告说，如果该法案在美国国会获得通过，将中断所有涉及双边问题的协商性会谈。尼克松政府于同年11月初第三次建议对日本做出较大让步：首次允许更换出口品种，还将出口限制对象从20种减少到16种，出口限制时间缩减到33个月。佐藤政府于11月9日虽说提出了最终解决方案，但是仍未满足美国的要求，遭到美国纺织业界的坚决反对。至此，就纺织品贸易纠纷，两国虽经多次会谈还是存在着意见分歧，但其立场主张上的差距明显缩小。比如，对于出口限制对象的种类，美国提议减少到19种，日本提议最多是17种；对于出口增长率，美国提出1971年为3%，1972、1973年各为5%，日本开始的要求是9%，后减到7%；对于出口限制时间，美国提议33个月，日本11月15日提议30个月。[19]421尼克松在1971年2月提交给国会的外交咨文中，表示相信美日可以找到双方最终都可接受的纺织品纠纷问题解决办法，但同时警告，由于美日经贸问题极为重要，其解决也极为复杂，都以自我满足的心态加以考虑肯定是不行的。[2]14在以纺织品为代表的经贸纠纷问题上，美日两国随后在多个层级上(除首脑峰会，还有双方内阁级官员、特使或大使，以及有实力和影响的前政要等)展开激烈博弈，在不对美日同盟关系(尤其是安保体制)造成实质性损伤的前提下，会谈话语上诱导和强硬交替灵活运用，行动上为维护各自国家利益尽量少受损伤，尽可能不做大幅度实质退让，而是采取“挤牙膏”的方式。

尼克松政府于1971年8月突然宣布实行“新经济政策”，日本经济损失巨大。佐藤政府迫于无奈，不得不作出实质性妥协，接受美国关于纺织品纠纷问题的解决方案⑤，最终同意在今后3年内，将对美出口的所有毛织品和化纤制品限制在美国规定的范围以内，并以政府赔偿的方式来补偿日本纺织业所遭受的损失。两国于当年10月15日最终就纺织品纠纷问题达成协议。此后，美国又通过不断施加压力迫使日本“自愿限额”对美国的钢铁出口，增加对美国商品(农产品、计算机、集成电路等)的进口数量和规模，同时大幅放宽对于在日本的外国(含美国)资本投资所施加的限制条件。在以纺织品为代表的经贸纠纷问题的处理过程中，美国采用刚性手段打击日本，迫使日本不得不做出实质性让步。日本是在美国的打压之下，以经济上的实质性让步来换取美日同盟关系大局的稳定。换言之，美日纺织品协议是“通过敲打日本的脑袋而签署的协定”。[20]292

日本对美国的贸易顺差虽说有所减少，但仍保持在30亿美元左右，1972年又快速弹升到42亿美元。美日代表于1972年7月底再次商讨解决贸易收支严重失衡问题。田中和尼克松于同年8月底9月初在瓦胡岛举行首脑峰会，对于经贸纠纷问题，日方表示，同意在合理的时限范围内，把不均衡的日美贸易降到可控的规模以下。双方同意，继续就此问题进行高层对话与磋商，将在1973年召开美日经贸联委会会议。[6]473-484,484-488可以说，1969—1972年，围绕以纺织品为代表的经贸纠纷进行的会谈与博弈，是二战以来美日经贸关系历程中的重要转折点，日本由此从主要依赖美国逐步转变为与美国进行有限度的对抗和竞争，由支持合作为主走向摩擦对立日趋强劲，但是决不允许完全脱钩或彻底翻脸。

三、尼克松政府对日新政策的成效评估及历史启迪

1969—1972年，尼克松政府对日新政策贯彻的实际效果，和预期目标之间的契合度怎样，它带给后人的历史启迪主要是什么？

(一)成效评估

1969—1972年，尼克松政府对日新政策的出台和落实，其主要动机和目的：试图缓和两国在经贸、冲绳施政权归还、防务安全领域存在的尖锐矛盾，通过稳定并强化和日本的战略同盟关系，以尽可能地维护美国在亚太，特别是东北亚地区的既有战略利益不受或少受损失，缩小美国现有综合实力与其担负的遍及全球(含亚太地区)的安全责任之间出现的巨大鸿沟。与此同时，在不根本影响中美趋向战略缓和实际进程的大前提下，使得日本在美国许可(或默认)的范围内能够发挥更大的作用和影响，为美国分担更多的国际性防务安全义务和助推经济发展的责任，尤其是在东亚地区。

从政策出台的动机目的与实施后果的吻合度视角来审视，尼克松政府对日新政策主要聚焦和体现在三个重要文件，依次是：《国家安全研究备忘录第5号文件》(NSSM 5)、《国家安全决定备忘录第13号文件》(NSDM 13)、《国家安全研究备忘录第122号文件》(NSSM 122)及其总结文件、附件三。根据NSSM 5 相关要求起草的关于美日关系的专门研究报告，建议自动延长即将在1970年6月失效的《美日安保条约》，而不做任何改动；以纺织品为代表的经贸纠纷，主要是分析两国贸易收支严重失衡的主要体现，及其缓解的办法和路径；日本在亚洲的作用与影响，主要是分析日本与中国(大陆)的关系；返还冲绳施政权给日本，以返还的时间、军事基地使用权、自由使用常规武器等为核心内容，分别提出多种备选方案，并评判各自的利弊得失。[21]NSDM 13关于美国未来几年的对日政策，作出的重要决定：继续把日本看作是美国在亚洲地区的主要战略伙伴，以美国利益为出发点，积极寻求改进美日关系的方法，允许日本在亚洲地区发挥更大的作用和影响；加强美日关系、延长《美日安保条约》的有效期、维持美军驻日军事基地的功能不受损伤、适当促进日本加强自身防卫力量的建设等。冲绳施政权归还日本的政策底线：如果在1970年以前能够在美军继续使用基地及其细节上达成协议，同意在1972年返还冲绳施政权给日本；在以常规武器应对涉及韩国、越南、台湾的紧急事态问题上，要求能够最大限度地自由使用军事基地；虽然希望拥有核武器储存权，但同意以紧急事态时期重新部署核武器权和保持核武器过境权为条件，换取其他方面的最佳结果。[22]简言之，尼克松政府在与佐藤政府会谈前确定的主要目标：获得存储核武器和使用常规武器的“军事权力”；要求日本替美国分担财政和防务方面的更多责任和义务。[23]美国国安会成员、东亚事务专家霍尔德里奇致备忘录给基辛格，全面阐述他对NSSM 122所提问题的意见和建议，概括起来：日本在维护其根本利益的基础上将有权抉择在内政外交上往何处走？美国想要的是什么样的日本？美国该如何去有效引导和规劝日本的内外政策走向？所付出的代价会是怎样？[24]NSSM 122附件三主要是阐明在可预见将来的美日关系(即日本现状；美国目标；增进合作关系日本应采取的行动等)[25]前述美国在冲绳施政权归还、对华政策上的协调、经贸纠纷的和缓三大复杂且关联紧密问题上的应对与处理，基本上都是在尼克松政府对日新政策重要文件精神划定的框架范围内完成的，归纳起来：《美日安保条约》无需任何修订且长期保持有效，美日同盟关系继续维持稳定和牢靠；冲绳施政权归还不会对美国在亚太地区承担的防卫义务和能力造成实质性损伤；对华政策特别是在台湾问题上，日本的具体政策和实施步骤可以和美国不一样、不同步，但其底线是不允许相互拆台、恶性竞争和公开对抗；经贸领域出现的摩擦和竞争，绝不允许其实质性影响两国在政治上信任、防务安全上合作与协调的大局稳定。

从尼克松政府对日新政策带来的深远影响来看，至少是在20世纪70年代中后期，在对华政策或中国问题上，先后出现的1978年《中日和平友好条约》和1979年中美建交两件重大的政治事件来看，卡特政府在看待和处理中美关系、美日关系以及中日关系，特别是对日政策问题时，基本继承和延续了尼克松政府的实际做法和政策运作模式，在自身国家利益优先或最大化的前提下，巧妙地处理美国、日本、中国以及台湾地区之间的复杂微妙关系，只有美国获得了独特的政治与外交上的主导权与优势地位、实际上的仲裁及保障者的身份，成为名副其实的“离岸平衡手”，美国可以左右逢源和上下其手。日本在涉及到对美日来说都很重要的对华政策或中国问题上，特别是在台湾问题上，更是以积极主动的态度和美国进行事前协调，没有美国的允许或不反对，日本是断然不敢采取公开的冒险性政策及实际举措。在冲绳问题上，美国军事基地并没有因为施政权归还日本，就真正实现风平浪静，不时出现强烈的反美、反日本政府的政治示威活动。在经济贸易领域，不但是日本对美国施加压力做法的强烈不满从来就没有真正被移除掉，而且是美国对日本在经贸领域所做实质让步的幅度、自由化进程的缓慢等仍表示强烈不满，这就注定在20世纪70年代中后期，乃至80、90年代，美日在经贸问题上的摩擦、竞争与对抗会趋向更加激烈。总之，美日在经济贸易、防务安全政策上的内部张力会不断加大，但是其力度和强度决不允许大到对两国的政治军事同盟关系造成不可挽回的瓦解局面，双方在各自国家利益最大化的综合权衡下，采取的具体政策及配套举措，在抗争中求取短期利益最大化，在合作中赢得长期利益最大化。

(二)思考与启示

1969—1972年，尼克松政府的对日新政策，完全是建立在对美日各自国家利益进行现实评估的基础上，美国的利益诉求从根本上决定了美国所要担负的责任与义务，而绝不是其他情况。美国承认“没有永久的敌人，对包括共产党国家在内的其他国家的评价，是根据它们的行为，而不是依据它们国内意识形态的基础”。[26]292它带给后人的思考和启示：

不论是当时的美国政府，还是日本政府，所推出和落实的外交政策，都是以各自的国家利益为出发点、最高准绳和落脚点，绝不是外宣中单纯强调和突出的意识形态划线或是否反共反苏。意识形态和社会制度上的明显差异，已经成为美日各自推行对外政策时最为廉价和顺手的工具，在保守势力的长期夸张扭曲性鼓噪之下，人为制造对共产主义扩张的“恐慌”心理和“紧张”氛围，容易引起国内民众的共鸣，形成舆论民意上的强大压力，进而获得官方主推的对外政策在道义上的所谓“合情、合理、合法”。

1969—1972年，客观来说，美国无疑是全球性超级大国，而日本顶多能算得上是区域性强国。实力决定态度、意愿和立场，特别是在冷战背景下，亚太尤其是东北亚地区错综复杂的政治局势，使得美日两国在事实上存在着“抱团取暖”相互利用与借重的关系，日本仍需要美国提供核保护伞和维护国际金融、经济秩序的基本稳定，美国则需要日本充当积极反共的马前卒，特别是在经济领域要替美国分担更多的责任和义务。同盟关系的彻底断裂是双方都不愿看到的，而且也承受不起由于关系完全断裂，造成各自在国家利益上的严重损伤。美日表面上的竞争和对立尽管很是热闹，但是各自国家内在的合作性需求，使得外交领域的博弈始终是“有理、有力、有节”的，“度”的把控对双方来说都很重要，很微妙。

1969—1972年，美日在外交领域展开的内涵丰富的活动，既有协调与合作，也有竞争与对立，既涉及到政治信任与军事安全，又牵连到经济与贸易摩擦。近现代历史中，对任何独立主权国家的政府来说，防务安全永远是摆在首要地位的，是生死攸关的，短期经济利益的维护则是处于第二位的。不管是美国，还是日本，在外交领域涉及到各自国家利益内部的复杂与多元，甚至是局部性的对立和竞争，总是存在着轻重缓急的问题。特别是存在着共同的外部强大竞争对手的情况下，寻求双方国家利益的最大汇合或相向而行，就成为共同的政策优先选择，短期经济利益的维护是要服从政治军事大局的。

1969—1972年的美日关系充分证明，大国与小国、强国与弱国在交往过程中，大国、强国同样存在着自己的薄弱环节，小国弱国也有着自身的局部优势。这就使得强势国家在特定问题上不得不收敛其惯有的傲慢态度，表现出尊重弱势国家的主权及意志，需要弱势国家的理解和支持，而弱势国家抓住有利时机，只有方式和手段得当，就有迫使强势国家做出适度的实质性让步，是能够为自身争取到一定限度内的国家权益。换言之，国家间的交涉，强势国家并不是完全主宰性的，弱势国家同样不是完全无所作为的，只有经过艰难、曲折的博弈和交锋，通过相互间适度的妥协和让步，求取双方基本上都能接受的政策性协议，才能经得起时间的检验和政治风浪的考验。

1969—1972年，尼克松政府推出并加以落实的对日新政策，在较大程度上可说是典型的现实性外交举措，它积极主动地顺应了国际大势和美日综合国力对比的明显变化。对于美日关系可预见的未来，尼克松指出，日本已不再是一个在更广泛的外交领域中纯粹依靠美国的、区域性的太平洋国家，也不再能够继续保持充当小伙伴的习惯。在此新情况下，美日外交政策尽管将不必是完全一样或步调一致，但是应该紧密协调，最为重要的是，两国在外交政策，特别是亚洲政策上绝对要规避直接对抗或相互拆台，而是继续要把美日同盟关系作为美国亚太政策的基石和中心，日本将继续是美国具有最高战略价值的伙伴。[27]169-183从此开始，美日关系从20世纪50年代初期形成的被依附与依附的明显不对等盟国关系，向着合作与竞争并存、相互依赖且协调基本良好的“背靠背”性质的盟国关系转变，至少是在形式和名义上走向相对平等的竞争性国家关系，以防务安全为核心的盟国关系并没有出现明显的松动。

注 释：

①参阅Telegram From the Department of State to the Embassy in Japan[Z]. National Archives, Nixon Presidential Materials, NSC Files, Box 536, Country Files, Far East, Japan, Vol, 1Jul-Sep 71, Confidential; Immediate; Exdis.《尼克松新经济政策》：[EB/OL]http://finance.ifeng.com/topic/20090329/489443.shtml，上传时间：2009-3-29，上网时间：2019-7-16。

②参阅FRUS 1969-1976,Vol.XIX Part 2JAPAN(1969-1972), Doc.4[Z]. Washington D.C.: USGPO, 2018:18-24。

③参阅National Intelligence Estimate, NIE41-69[Z]. Central Intelligence Agency, ODDI Registry of NIEs and SNIEs, Job 79-R01012A。

④参阅FRUS 1969-1976,Vol.XIX Part 2JAPAN(1969-1972), Doc.10[Z]. Washington D.C.: USGPO, 2018:37-48。

⑤参阅Memorandum From Secretary of State Rogers to President Nixon[Z]. National Archives, Nixon Presidential Materials, NSC Files, NSC Institutional Files(H-Files)，Box H-227, National Security Decision Memoranda, NSDM 130；National Security Decision Memoranda 130[Z]. National Archives, Nixon Presidential Materials, NSC Files, Box364, Subject Files, National Security Decision Memoranda, Nos. 97-144。