论政府在保障外卖餐具安全中的角色与价值

●付学铜 南丽军

互联网时代的突出特征是快速化与便捷化，所以在大数据的推动下，经济发展过程中的生产、交换、分配、消费等经济环节发生了深刻的变化，O2O 产业应运而生。互联网+餐饮服务是互联网经济的重要组成部分和基本形态之一，相应的外卖行业形成了自己的产业链条：餐饮业——第三平台——消费者，而外卖餐具成为此主产业链的延伸支链，被忽视的程度就大大增加了，众多唯利益驱使的生产者在此进行利益牟取，外卖餐具安全问题也就在社会中逐渐显露起来，滋生出产业乱象。当消费者的合法权利和基本利益受到损害时，会寻找责任承担者为他们负责，政府会被自然地纳入考虑范围。在认同理论视角之下可以总结出，“当公众对政府认同度较低时，就会对政府的一切行为产生激烈的排斥，将所有危机事件都归因于政府”，“人们开始把屡屡出现的食品安全、医疗药品安全、交通安全等问题，都惯性地归因于政府”，立足于责任层面来说，社会民众在责任归属模糊时，“政府就该包管一切”的思想意识也同样会将其加在政府身上。因此外卖餐具安全作为新的公共问题，引发了公众对于政府责任的思考与探讨。

一、外卖餐具安全问题的产生缘由及其研究价值

（一）外卖餐具安全问题的产生

外卖餐具安全问题的产生是社会发展过程中的产业现象。所谓外卖餐具安全问题，根据词源解释可以定义为：在快餐的外送服务中由其附带餐具对消费者造成各种形式的威胁、危险、危害或损失的问题。食品安全问题是当下国家关注的重点民生问题，党的十九大报告明确提出：“实施食品安全战略，让人民吃得放心。这是党中央着眼党和国家事业全局，对食品安全工作作出的重大部署，是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大任务。”不久前，官方媒体称，当下的众多外卖餐具与废品回收站以及部分医院使用后废弃的医疗用具之间建立了违法违规的产业链条，将其进行“废物利用”，成为外卖消费者手中的外卖餐具。此事件使社会民众对外卖产业再次产生质疑，但是这也并没有对外卖产业的发展造成影响，然而其背后的安全隐患仍然需要解决。在外卖食品本身安全性得以保证的情况之下，其外卖食品附属品——外卖餐具的安全同样要受到重视和保障，从而才能使食品安全工作做到全方位、多层次和立体化。

（二）外卖餐具安全问题产生的原因

外卖餐具安全问题产生的原因是多元的，是各种不同因素产生作用的结果。从主体的多样性角度看，消费者、餐具生产商、外卖平台、外卖商家、政府等与此问题都具有密切联系。

其一，食品安全领域“新”问题的不显著性。外卖餐具安全问题经3.15 维权渠道曝光后走进社会公众的视野，引发了社会舆论，产生了对外卖行业新的质疑与讨论。在外卖餐具乱象之前，“黑作坊”外卖生产一度把外卖食品安全问题推向社会舆论顶端，同时政府也在此背景下开展了一批违法商家的清理与处罚，在食品安全领域进行了以此大的行动。问题的解决伴随着新问题的产生，对食品安全的高强度监视让不法者寻求新的“商机”，外卖餐具安全在食品安全的掩护下开始成为外卖产业下新的食品安全问题。外卖餐具虽然不是直接食用的部分，但与食品安全息息相关，同样也被轻易忽视，它与食品直接接触，其安全性直接影响了外卖视频本身的安全状况。即使是外卖的附加产品，其制作材料、卫生状况、存放场所等都会产生食品安全隐患，威胁消费者的生命健康。

食品安全是民生领域的重要关注点，“吃的安全是最基本的”。在当下这个新的社会背景下，我们也应该全面看待食品安全问题，餐具安全问题是食品安全的重要组成部分，“关乎安全的问题没有小问题”，不能因为问题的微小而被忽视，要全面建设食品安全系统工程，全方位解决人民最关心的问题。

其二，经济利益驱使各环节生产者作出违法行为。“经济人假设”认为人都是为了获得并争取更大的经济利益, 一切行为都是为了最大限度地满足自己的利益，经济活动都是以利润为导向，进行生产活动。外卖行业是以互联网为依托的经济形式，相比于线下实体，稳定的市场环境和良好的经济生态对其产业发展更加重要。外卖餐具的生产者为了缩减生产成本，在生产要素中选择了低廉原材料，对使用过的餐具甚至医疗用具进行再利用，向外卖商家提供“黑色餐具”。当有质量问题的外卖餐具进入市场后，会与安全餐具在价格上具有明显差距，部分外卖商家同样会因为经济利益而选择低廉的餐具，尤其是绝大多数的餐具都是免费赠送的情况下，只能通过缩减餐具成本来保证经营收入，但是忽视了低价背后的安全隐患。这种行为缺失渗透在不同行业之间以及行业内部，存在于整个经济链的各个环节，扰乱了市场秩序，降低了新产业形式的社会信度，为互联网经济的发展设置了阻碍。市场经济的动态性和灵活性激发了经济活力，同时为某些不良生产主体的行为缺失提供了方便，导致市场自发性，这是导致外卖餐具安全问题出现和发展的直接性原因。

其三，新时代政府转型与角色转变引发的矛盾境遇。进入新时期后，为进一步促进社会整体发展，政府也在探索自己的角色定位与职能转变，从而释放对于社会自主性的束缚，其中最重要的就是市场自主性。政府与市场的关系问题是政府行政职能转变的重要关注点，如何把握政府的宏观调控与市场的自我调节之间的平衡以及理清政府与市场关系成为其重要任务。当下我国经济发展进入新的阶段，面临新环境、新机遇、新挑战，因此政府要实现与时代特征的耦合，转变自身职能，构建新型政府。在经济职能方面，政府进一步给予市场自主权，改变“公共经济巨物”角色，依靠市场的本身能力推动经济的发展。互联网经济在其依托载体上看存在虚拟性，因此不法经济行为在角色转型的关键期掌握便利条件，以此谋取非法利益。政府在实现自我转型的过程中处于矛盾境地，这种矛盾源于政治同经济的适应行为与企业非法经营行为或利用法律漏洞的投机行为之间的矛盾。

外卖餐具安全问题正是在政府转型的关键节点所产生的经济违法行为，职能转变与角色转型中的矛盾境遇是外卖餐具安全关键性原因，政府也是解决该问题的重要主体。该问题具有复杂性，同样具有不显著性，然而餐具安全问题的解决不容忽视。外卖餐具安全的改善是我国食品安全问题新的方面，是改善和促进民生的重要举措，更是推动我国互联网+餐饮服务的关键环节。

（三）外卖餐具安全问题研究的重要性

外卖餐具安全问题在我国当下的经济发展以及社会稳定方面都产生了重要影响，引起社会民众的广泛关注。外卖餐具安全是食品安全的新“问题”，其对消费者身体健康的危害，以及政府在保障安全中的角色认知和采取的有效措施，都是社会公众关注的重要方面，因此其研究具有较强的重要性与必要性。

首先，有利于拓展食品安全认知视角，全面保障食品安全。外卖餐具问题经过曝光后被纳入外卖食品安全领域面临的新危机。保障食品安全是党和国家关注民生、改善民生的重要层面，“对食品安全零容忍”的态度让饮食安全得到提高。加强食品餐具安全研究可以将食品安全的内涵更加丰富，同时可以拓展对于食品安全的认识范围，将餐具安全引入其中，全面保障食品安全，解决社会所关注的社会民生的焦点问题。

其次，有利于深化消费群体安全意识，保证人民生命健康。当下在对社会群体（以大学生群体为例）的调查中发现，对于外卖餐具安全问题的认识程度不高，安全意识不强，通过对于外卖餐具安全的研究，可以加强宣传，深化消费者群体对于外卖餐饮行业甚至整个食品安全领域的认识，从而可以做到全方位认识食品安全问题，提高自身安全意识，保障身体健康等合法权益。

再次，有利于约束外卖产业违法行为，提升政府监管效力。外卖餐具安全问题是在外卖产业链中衍生出来的产业乱象，加强“政府在保障外卖餐具安全的角色与价值”研究，可以矫正当下外卖产业的餐具乱象，同时可以约束整个产业中存在的违法经济行为，加大监督管理力度，提升政府的监管效力，从根本上提高国家治理能力，完善国家治理体系，从而推动外卖产业的健康发展，进一步激发产业活力。

二、政府在外卖食品餐具安全保证工作中的角色和责任

（一）什么是政府责任

我国是人民民主专政的社会主义国家，人民当家作主是我国政治体制的重要特征，政府等一切国家机关都由人民选举产生，受人民监督，对人民负责，也就产生了与其权力相对应的政府责任。“政府责任就是指政府对选举其产生的公民所应承担的责任，是政府组织及其成员在社会治理中所履行的由法律和社会所要求的职能和义务。”因此，政府的责任是以保障公民利益为基点的，同时围绕着这个基点展开一系列管理活动与行政行为。政府责任应当深化进政府的核心要义之中。在我国社会生活中的各个方面，政府是所有责任主体中最受关注的，也是社会危机事件的重要参与者，甚至是主导者。“作为国家权威表现形式的政府具有与资本主义国家不同的政府责任，从大的范围来说，政府的责任主要分为两大类: 即对人民的责任和政府内部的责任。”外卖餐具安全问题所引发的公众舆论和信任危机其背后的责任明显倾向于前者。

互联网背景下的社会生活呈现出更强的复杂性与多变性，因此政府责任的内涵与要求需要进一步拓展和深化。具体来看，“对政府工作提出更高的要求和挑战，各级领导干部必须补足‘互联网+’模式下的执政短板，加快出台与‘互联网+’发展相适应的法律法规，并加强网络信息安全的监督和保障”，这些都是政府行使行政职能、担负自身责任的新形势与新要求，从而推动信息时代下政府责任的丰富性与全面性，最终以保障公民权利和维护社会长治久安。

（二）当下在外卖餐具安全问题中政府责任与角色定位

外卖餐具安全问题所引发的社会危机引起了社会的广泛关注，同时也引起了对于经济发展新常态下，互联网＋餐饮服务发展方向的思考，以及餐具安全问题中政府责任的探讨。“一般而言，我国的政府责任是以政治责任、法律责任、道德责任的形式体现对人民负责和对法律负责的根本要求的。”因此，责任的多样性决定了身份的多重性。政府作为社会生活的重要主体，在保障外卖餐具安全中起扮演的角色是多重的，应当全面认识到政府责任的复杂性。因此，准确及时的角色定位与角色转变，是政府承担自身多种责任的重要前提。

第一，政府是安全标准的制定者。外卖餐具安全标准是其安全与否的重要衡量依据，只有标准的确立才能保障其他一切检查监督工作的进行。政府作为国家意志的执行机构，在保障外卖产业平稳运行以及外卖餐具安全方面有权利且有义务制定相关的安全标准，确保相关参与主体在合法的范围内开展经营活动，同时让消费者的切身利益能够得到保障。安全标准的制定并不是限制外卖产业的发展，而是将其引入正确的发展轨道，否则终会被互联网产业的发展所淘汰。

第二，政府是安全标准执行的监督者。安全标准的建立与完善是为了更好地服务于围绕着安全问题展开的实践过程。政府将安全标准制定发布之后，同样需要对安全标准的执行质量进行监督，将效果进行反馈，对出现的新问题与新状况，可以及时纳入安全标准的完善体系之中。

第三，政府是安全检查的执行者。合理的安全检查是保障外卖餐具安全的另一重要手段。相比于安全标准的制定与标准的执行监督来说，政府的安全检查具有更强的介入性，而这种介入性是政府合法拥有的，更能挖掘出参与者深层次的发展状况。合理高效的安全检查是推动良好产业生态形成的最直接的保障。

第四，政府是安全责任的主导者。“从政府和社会的关系上看，政府是社会管理的总机关”，在整个外卖产业中，外卖餐具从生产、运输、存放、使用等各个环节都可能存在安全隐患，而且其中涉及的参与群体十分复杂，需要政府进行宏观调控。安全责任的保障是一个系统工程，工作复杂且难度较大，政府需要在多方面工作中进行疏导。安全标准的制定、执行监督与安全检查都体现出政府是安全责任的主导者。

三、政府解决外卖餐具安全问题的几点建议

政府作为社会经济发展的行为参与主体之一，在当下外卖行业出现的餐具乱象中同样扮演着重要角色。为了保证互联网经济的良性稳定发展，必须发挥政府在经济发展中的作用，推动我国新时代经济的高质量发展。

（一）发挥科学的宏观调控作用，引导市场建立行业标准

政府与市场的关系问题是我国社会主义市场经济中普遍存在且十分重要的矛盾统一体，正确把握“看得见的手”与“看不见的手”的互补作用是激发我国经济发展活力的有效手段。以外卖行业产生的餐具安全、食品安全等问题为代表的互联网经济乱象，也是政府与市场关系动态变化的产物。互联网信息时代带来了新一轮“经济革命”，而健全的行业标准是推动新兴经济形式向好发展的前提与基础。外卖行业处于一个发展期，甚至进入了繁荣期，在此背景下，更需要与发展现状相匹配的行业标准对其发展进行规范，避免出现“食品安全危机”“外卖餐具乱象”等行业问题。在政府职能转变与市场活力持久的双重背景下，行业标准的决定性主体依然是市场本身，通过市场来对不合格的经济参与者进行淘汰，同时政府科学的宏观调控加以引导，形成利于外卖行业发展的餐具使用标准。以上海市为例，作为全国的经济中心，其经济的发展始终保持在我国前列，沪宁杭经济圈也是新时代互联网经济孕育的温床，因此也是外卖行业发展的先驱者。上海对于外卖行业的发展保持着敏锐的“嗅觉”，在外卖餐具的使用方面进行了规范统一，在2018 年形成《餐饮服务（网络）外卖（外带）用纸碗通用管理规范》等标准，“本标准通过对餐饮服务（网络）外卖（外带）用送餐袋的质量与安全规定，进一步提高网络餐饮服务的食品安全”，对于外卖行业的发展约束更加全面规范，促进了外卖产业在上海以及沪宁杭地区的稳定发展，推动外卖行业的“新陈代谢”，政府在其中的引导作用不容忽视。

（二）完善相关法律法规，建立刚性约束机制

完备的行业规范是其行业发展的内生动力，然而完善的法律法规是其行业健康发展的外部约束，二者刚柔并济，共同作用。全面依法治国是中国特色社会主义的显著标志之一，也是社会主义市场经济发展的客观需要。时代的推进推动法律的演变，社会的发展推动法律的发展，O2O 外卖运营模式作为大数据时代与互联网的产物，带着时代性与先进性，因此它与其他经济形态的区别性，也就决定了必须有相应的法律产生，进行强制性的规范与约束。法律与道德相辅相成，然而法律却有着道德不具备的强制性，在经济领域，一方面需要自觉遵守经济道德，也就是行业自身形成的行业规范，另一方面更需要相应的经济法律来进行强制力约束。

为顺应当下经济发展状况以及进一步加强食品安全建设，国家食药监总局在2017 年公开发布了《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》，其中针对餐具的要求标准有部分涉及，但是并不细致，与当下的真实状况并不匹配，无法推动经济基础的稳固与发展。这就要求以政府为主导，推动相关法律法规的建立与完善，针对餐具生产商、外卖商家等不同生产主体的生产、选择进行约束，甚至可以形成专门性法律，不断适应发展现实，形成具有强制性的刚性约束机制，同软性行业标准相辅相成，提高外卖餐具质量，达到安全标准，维护消费者生命安全与合法利益。

（三）建立政府与消费者的沟通机制，拓宽双方互动渠道

政府在维护市场秩序，保障外卖餐具安全质量的同时，也应当加强同消费者之间的互动和联系，建立起完备有效的沟通机制，更好地解决相关问题。当下政府越来越注重公民的政治参与，鼓励人民自觉参与政治过程，保护自己的政治权利以及其他利益。随着时代的发展，公民的政治参与水平和意愿较之前得到了明显的提高，尤其在与民生领域相关的问题上，越来越多的人维护自身权利，表达自己的合法诉求。

沟通机制的建立是一个系统性工程，方式多样、时间周期长、效果显现慢，但却是整个措施架构中必不可少的组成部分。首先，政府是餐具安全标准的制定者，是相关安全法律法规形成的重要主体，但在这个过程中也需要吸收采纳消费者的建议，丰富相关体系，使得决策科学化、民主化，加强约束力度；其次，政府的监管者角色也需要消费者群体的协助，这就需要政府拓宽监督举报渠道，建立起消费者评价机制，帮助政府加大对于外卖食品餐具安全性的监督力度，清除不良商家，净化产业生态。建立与完善政府与消费者之间的沟通机制，一方面可以激发积极政治参与者发挥自身作用，另一方面可以提升政治冷漠者的政治参与意识，但是对于经济产业本身来说，仍然是以“形成良好产业生态，保障产业稳定发展”为最终旨规。

（四）加强环节排查与把关，综合提升政府监管效力

O2O 外卖产业在发展的过程中逐步形成了支链众多的庞大产业体系，因此外卖餐具安全问题的产生就渗透在整个产业体系的各个环节，因此政府的指导与监督工作需要更加细致与严密，将监督检查工作做细、做牢，最终加强政府在外卖产业尤其在餐具安全问题上产生影响作用。

注重餐具安全问题的复杂性，针对各个环节，层层把关。产业体系的庞大决定了问题的产生与解决的复杂性，每一个部分都可能成为安全问题的漏洞点，因此政府需要建立严密的监督体系，引入不同政府部门以及社会组织、志愿服务等群体进行合作，通过“精准监督”的有效方式，让外卖产业的每个参与环节都摒弃外卖餐具安全问题，做到“层层合格，环环达标”。注重餐具安全问题的灵活性，采用综合方式，着力提升政府监管效力。由于问题的多变性，政府需要做好危机管理方案，避免问题的突发而产生不可控损失。减少形式检查，将监督工作做到实处，重点提升政府监管效力，做到“监督有作用，管理有效果”，避免将监管工作形式化、机械化。

四、结语

“互联网＋”的经济发展模式在未来仍然具有很多发展空间，也是经济发展的重要方向。O2O 外卖产业引发的“餐具安全问题”等经济乱象应当被重视并解决。政府作为社会治理的重要主体，其价值与责任十分重要，着力提升政府监督和管理的效力，推进国家治理能力与国家治理体系现代化的建设历程。整体的行业参与者、公众消费者的配合与支持是工作开展的催化剂，因此政府做出相关举措的同时，应当逐步建立商家、政府和消费者三者协同共担的外卖餐具安全保障体系，全面加强网络餐饮服务的餐具安全与食品安全建设，推动互联网+餐饮服务行业形成自我净化、发展向好的产业生态。