驻村“第一书记”扶贫长效机制研究综述

邵欣悦 谢莉勤

摘   要： 自2015年全面选派“第一书记”驻村扶贫以来，“第一书记”是活跃在精准扶贫工作中的主要力量，在加强基层组织、助力精准扶贫、推动精准脱贫、提升治理水平等方面成效显著。建立“第一书记”扶贫长效机制事关贫困地区脱贫目标的精准实现，事关全面建成小康社会总体目标的最终完成。因此，全面分析并掌握驻村“第一书记”的概念和相关政策，从选派驻村“第一书记”主体角度和制度角度梳理学界有关“第一书记”扶貧长效机制的动态，并在此基础上分析其存在的不足，就未来研究角度进行展望，具有非常重要的价值。

关键词：驻村“第一书记”;扶贫;长效机制;综述

中图分类号： F323.8; D262.3               文献标识码：  A             DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2020.01.002

Abstract： Since 2015， when the “first secretary” was selected and sent to the village for poverty alleviation， the “first secretary” has been active in the work of targeted poverty alleviation. It has achieved remarkable results in strengthening grassroots organizations， helping targeted poverty alleviation， promoting targeted poverty alleviation and improving governance. The establishment of the first secretary's long-term poverty alleviation mechanism concerns the long-term development of targeted poverty alleviation in rural areas and the common vision of the overall goal of building a moderately prosperous society in all respects. Therefore， comprehensive analysis and grasping the concept of residency “first secretary” will be related to policies. It is important to make clear the body angle of the selected residency “First secretary” and make use of the system angle to card the dynamic of a long-term mechanism for poverty alleviation “first secretary”. On the basis of analyzing the deficiencies of its existence， the future prospects and research have very important value.

Key words： “first secretary” in the village; poverty alleviation; a long-term mechanism; review

一、引言

随着精准扶贫政策的贯彻落实，驻村扶贫“第一书记”成为国内学界关注的热点和焦点问题，同时也成为精准扶贫、精准脱贫的重要手段之一。在中国知网，以“第一书记”为主题进行检索，显示在2007年，学界开始对“第一书记”略显关注且数量较少;以“驻村第一书记”为主题进行检索，显示从2014年开始，关于“驻村第一书记”的文章数量呈逐渐上升的趋势，一方面充分展现出学者关于“驻村第一书记”较强的学术关注度，另一方面，驻村“第一书记”作为精准扶贫的主力军，在学界研究中呈现多学科交叉的研究特色，社会学注重研究驻村“第一书记”对乡村振兴目标的实现所起的作用，公共管理学注重研究驻村“第一书记”在乡村振兴战略中的角色定位问题等，各学科都比较关注驻村“第一书记”扶贫长效机制的发展，不同学科从不同的视角出发，对驻村“第一书记”扶贫长效机制研究取得了丰硕的理论与实践成果，推动了学界对精准扶贫理论的延伸，并在驻村实践中铸就了一批敢闯、敢拼、敢干、能闯、能拼、能干的新时代全能人才。但是关于研究驻村“第一书记”方面的综述相对较少，各个学科研究的视角又存在显著差异，因而有必要对驻村“第一书记”扶贫长效机制进行研究和探讨，这对整体把握当前精准扶贫态势，宏观掌握精准扶贫精度，厘清思路，探索未来驻村“第一书记”的发展指向、精准扶贫政策实施路径、乡村振兴目标的实现具有重要作用。

二、驻村“第一书记”的概念和相关政策介绍

驻村“第一书记”在助力精准扶贫、推动精准脱贫中发挥着至关重要的作用，受到了党中央的关注及重视，在中共中央组织部的倡导下，各地制定并落实驻村“第一书记”政策，积极选派优秀干部下基层帮扶，并取得了巨大成就。因此，对于驻村“第一书记”的研究非常必要。

研究驻村“第一书记”扶贫长效机制，首先要明确国家关于驻村“第一书记”的政策导向，掌握驻村“第一书记”的相关概念界定，了解学界对于驻村“第一书记”概念的研究程度。总体而言，“第一书记”是由省、市、区选派优秀机关干部到经济薄弱村任职，与任职村的党组织书记共同负责任职村务各项工作的驻村干部。[1]在《广西壮族自治区贫困村党组织第一书记管理暂行办法》中指出，贫困村党组织第一书记是指各级党委、政府选派到贫困村担任党组织第一书记的机关、企事业单位干部。[2]驻村“第一书记”从选派方式来看，是从各级党委、政府、国有企业、事业单位的干部中进行选派;从工作性质来看，具有临时性，一般任职两年，由所指派单位选派、考察、协调驻村“第一书记”的工作;从服务对象来看，服务于“三农”，即农业、农村、农民;从工作任务来看，主要是精准帮扶，包括农业生产销售、农村整体风貌、农民日常生活管理等。

2015年，我国加大了对驻村“第一书记”的选拔和使用力度。关于驻村“第一书记”的政策，从中央层面来看，主要是贯彻落实习近平总书记关于大抓基层、推动基层建设全面进步和精准扶贫、精准脱贫等重要指示精神，针对各地区的情况差异落实中央政策，制定符合当地实际的选派政策，并形成驻村“第一书记”的工作任务职责、考核激励制度、帮扶管理责任制度等内在理论和制度框架。

三、关于驻村“第一书记”研究现状综述

驻村“第一书记”扶贫问题是近年来学界关注的重大理论与实践问题，“第一书记”驻村帮扶对扶贫问题的解决提供了新思路、新观点、新方法，同时对世界摆脱贫困窘境提供了中国经验。目前，学界关于驻村“第一书记”的研究主要集中在以下方面：

（一）选派驻村“第一书记”制度研究

1. 驻村“第一书记”选派研究。驻村“第一书记”选派包括选派的范围和选派人员的确定等多方面因素。首先，选派范围上主要集中于发展相对滞后的农村，例如国家级贫困县的乡村、基层党组织建设不完善和基层党组织组织力薄弱的乡村、革命老区和存在民族问题的乡村。通过选派 “第一书记”到一线参与农村建设，带动乡村经济发展、完善农村基层党组织建设和提升农村党组织组织力、发挥革命老区红色文化引领力、促进民族团结与融合。其次，关于选派人员的确定，杭红梅在《完善驻村“第一书记”制度的对策研究》中指出：驻村“第一书记”从由两年及以上工作经历的优秀年轻干部、后备干部以及“退二线”的干部中选派，结合个人自荐、群众推荐的情况，认真筛选，好中选优，集体确定人选。[1]翟娟在《呼和浩特市驻村“第一书记”选派问题研究》提到：驻村“第一书记”选派对于选拔中青年干部、提高干部队伍素质、促进党政系统内部资源流通等方面发挥着越来越重要的作用，是我国颇具特色的人事管理制度。[3]

2. 驻村“第一书记”考核激励研究。关于驻村“第一书记”的考核学界研究甚少。谢耀南认为：干部驻村是具有中国特色的政策工具，有多重的积极的公共管理价值[4];孔德斌认为，干部驻村为贫困村公共产品供给和再分配增加了外部监督，有利于提高扶贫效率[5];张艳青、徐田、王爽认为，“驻村工作组”起到党和政府联系群众政治沟通的特殊纽带作用。[6]

3. 驻村“第一书记”政策执行研究。驻村“第一书记”的执行力直接影响农村农民生活的提高，在阅读文献中发现，学界基于实证研究充分肯定了驻村“第一书记”在助力精准扶贫、推动精准脱贫进程中发挥的引领效应和重要作用。韩尚稳，李圆圆认为“第一书记”驻村帮扶以“共同参与，和谐发展”为切入点，聚焦工作重心，遵循“强能力，重发展”的工作思路，引导贫困群众积极参与，提升了村庄的建设水平和致富能力，切实解决了贫困农村地区面临的脱贫难题[7];钟庆君从“第一书记在创新农村社会管理中的作用与发挥”方面进行研究，阐述了第一书记在变革农村上层建筑方面发挥的作用[8];在相关调研报告中也发现，驻村“第一书记”对农村教育和文化的重视起到了积极的促进作用。同时通过招商引资也为农村发展提供了必要的资金支持，為农村脱贫提供了更多的路径。

（二）选派驻村“第一书记”主体角度

马克思主义启示我们，不仅要认识世界，更重要的是改变世界。驻村“第一书记”扶贫长效机制需要落地生根，更需要推动精准扶贫、脱贫。从选派主体角度对驻村“第一书记”扶贫长效机制进行探究，在当下具有非常重要的理论与实践价值。

1. 个体层面的研究。个体作为扶贫攻坚的重要力量，对其研究主要涉及“第一书记”政策实施、完善、作用发挥等方面。刘春春认为“第一书记”是做好精准扶贫工作的重要力量和核心力量。[9]薛祥伟从驻村“第一书记”重要任务之一的基层扶贫方面进行研究，阐述了“第一书记”政策在贫困村经济发展、党建工作和其他方面发挥的作用及成效，并提出了完善“第一书记”基层扶贫工作的建议和对策。[10]王瑞从“第一书记”工作存在的问题出发，提出了加强“第一书记”工作的建议，主要是要“把握‘第一书记的主要特点，探索工作规律、加强组织领导、完善管理机制、建立长效机制”等，其中包含了一些加强第一书记管理工作的建议和对策。[11]韩尚稳、吴东民从党建视角，结合“第一书记”政策实施成效，“探索基层党组织在农村扶贫工作中作用发挥的新途径。”对“第一书记”扶贫政策进行了思考和分析。[12]

总体来看，发挥“第一书记”在脱贫攻坚中的作用，推进驻村“第一书记”扶贫长效机制的研究就个人而言需要做到以下几方面。第一，发挥引领核心带头作用，推动贫困村快速脱贫首要的办法就是增加村办企业收益和农民收入。驻村“第一书记”作为带领农民群众致富的领头雁，首先要做的就是摸底考察，摸清农村、农业、农民的真实情况。其次要理清思路，针对农村情况提出切合实际的致富措施，做到物尽其用。最后付诸实施，针对青壮年劳动力成立包工队，解决青壮年的就业问题;引进轻工业加工厂，解决妇女就业难题;根据农村产业定位组织有经商经验的村民创办企业，通过引资、贷款、村民集资的方式帮助企业顺利运行，促进农村与市场接轨，搞活农村经济，实现农民创收。第二，带动农民及村委支委班子的思想转变。扶贫要扶志和扶智，激发农村脱贫内生动力，实现从“要我脱贫”到“我要脱贫”;配合村委支委班子建立强有力的基层党组织，提升基层党组织的组织力，完善管理制度。第三，要处理好与派驻单位、乡镇领导、村委支委和村民的关系，既要有扎实的后盾，也要有强有力的群众基础，让驻村“第一书记”拥有能干、敢干、放开手干的魄力，如此才能最大限度地发挥驻村“第一书记”的优势。

2. 高校层面的研究。全国的扶贫工作在大幅度开展，在扶贫队伍中，除驻村“第一书记”外，还有许多志愿者和大学生村官等致力于农村的发展和建设，他们为农村的发展注入了生机与活力，更成为奋斗在农村一线的亮丽风景线。在众多队伍中，选派驻村“第一书记”帮助贫困村脱贫是切合实际和成效显著的措施。“第一书记”在基层积极发挥自身的价值，根据村庄实际提出切实可行的举措带领村民脱贫攻坚，深得村民的喜爱。[13]在当前精准扶贫“攻坚战”中，人才扶贫的缺席是个不可忽略的问题，特别是深入农村一线的工作人员，为农村工作的有序开展注入了新鲜的血液。在扶贫过程中，不仅精准识别需要专业人才的支持，动员和组织以及提升村庄合作水平、落实项目和发展经济等都需要专业人才的支持。[14]精准扶贫是全社会共同的责任。高校选派人员到贫困村任“第一书记”正是驻村“第一书记”这种举措卓有成效的重要原因之一。高校选派“第一书记”由于其政治素质较高，可以提升村干部班子的政治思想建设;高校选派“第一书记”由于综合能力较强，可以帮助贫困村尽早脱贫;高校选派“第一书记”由于所在单位教育资源较为丰富，“治贫先治愚”从教育入手尽早助力贫困村脱贫致富;高校选派“第一书记”由于所在单位的法治优势，有利于营造风清气正的脱贫环境;高校选派“第一书记” 由于所在单位的医疗优势，可以先解决贫困户的疾病困扰。这些优势的凸显，必将推动精准扶贫脱贫工作顺利完成。[15]黄小娥认为开展干部入乡住村活动的深远意义，是高校作出成效的前提条件。[16]

高校选派驻村“第一书记”对于推进“第一书记”扶贫长效机制研究具有重要意义。其一，学校党委和领导要结合中央与地方政策找准切入点，充分认识到高校选派驻村“第一书记”入驻农村参与扶贫的重大意义，实现高校上下联动，推动扶贫机制的完善。其二，从高校层面选派驻村“第一书记”能够深入农村调研，从而与高校科研相结合，将助力农村脱贫当成一个项目来做，争取准确把握每一个参数值，设想每一种可能发生的情况，在脱贫模式下寻求模型的建构。

3. 地方政府层面的研究。在脱贫扶贫进入攻坚期的背景下，学界对这一政策已经进行了全方位多角度的研究，其中一方面讲到精准扶贫背景下地区政府要找准定位、协调好各方面关系。

童小琴强调地方政府必须在精准扶贫中找准定位，引导构建科学的扶贫体系，她认为：“新环境下，精准扶贫模式应当从政府全面负责转向以政府为主导的多元主体共同参与的格局。对于地方政府而言，必须找准精准扶贫中的定位，应当把主要精力放在公共服务管理、政策支持宣传示范与引导，从而构建以政府、市场、社会、群众协同参与的扶贫体系。[17]”徐龙顺等强调在精准扶贫工作中地方政府应当充分重视贫困群体的参与权利，从而提升精准脱贫绩效，他们通过对精准扶贫过程中贫困者、非贫困者、地方政府、上级政府之间博弈关系的分析，认为“地方政府要认可贫困群众作为参与者的存在与主体地位，尊重参与者的意见与要求，在维护参与者权利的前提下，争取更多的实现参与者的共同利益”[18]。我国学者陆汉文认为精准扶贫由政府主导不利于精准识别出贫困人口，由于政府在识别贫困户其实是有基层公务员与贫困群体的直接联系，而上级政府与基层公务员之間的联系较少，识别过程中又面临乡村现实情况的各种困境，精准识别工作难以有效推进。[19]于媛认为，要推进“第一书记”长效机制的建设必须要做到以下几个方面：第一，从顶层设计角度全面规范“第一书记”工作机制;第二，建立“第一书记”人才精准培训机制;第三，建立“第一书记”人才精准派驻机制。[20]

扶贫攻坚没有任何捷径可走，耍不得半点小聪明，必须实打实、硬碰硬。首先，地方政府要建立完善的选派制度体系，规范驻村“第一书记”的选拔、派驻、考核工作制度，做到人尽其才、人尽其用，用尽其效。其次，实现驻村“第一书记”与乡镇领导干部和村党组织的对接，优先选择对贫困村熟悉的干部进行驻村，一方面，了解当地的风土人情，能够与当地农民打成一片，另一方面便于驻村干部开展工作，摸清当地实际状况。再次，结合专业介绍实践扶贫经验和实例，丰富驻村干部对基层工作的认识，提升工作实效。

4. 国家层面的研究。习近平总书记对选派驻村干部推进扶贫工作的做法给予了高度肯定：“一些地方选派优秀机关干部到村里任职、挂职，是有利于了解基层真实情况，夯实基层工作基础、培养锻炼干部的举措，一举多得。”[21]

吴玉刚认为推动驻村“第一书记”扶贫长效机制建设和研究要在国家层面上下功夫，要做到完善管理机制，加强组织保证;完善培训机制，提升工作能力;完善保障机制，增强扶贫合力;完善考核机制，落实奖优罚劣;完善激励机制，引导建功立业。[22]

从国家层面来看，宏观把握驻村“第一书记”尤为重要。具体而言，要进一步完善管理机制，发挥各主体的协同效应和合力效应，实现各管理主体的联动作用。第一，选派人员必须素质过硬，保证政治过关、品行过关和能力过关。第二，选派人员必须能力过硬，加强完善培训机制，开展驻村“第一书记”集中轮训，学习国家精准扶贫、精准脱贫等相关政策，组织选派人员驻村学习、调研和交流，了解农村运行模式，提升驻村“第一书记”工作能力。第三，完善选派人员保障机制，增强扶贫合力，发挥扶贫队伍合力作用。驻村“第一书记”的帮扶道路不是一个人的“独舞”，而是扶贫的“大合唱”，帮助驻村“第一书记”获得政策支持与资金帮助，完善保障机制，充分发挥扶贫队伍的合力作用。第四，完善选派人员激励机制，要对选派队伍扶贫情况进行阶段考核，落实奖优罚劣政策，将工作业绩与提拔任用相结合，对于表现优异的进行表彰，对于不能胜任的及时进行调整，对于造成不良影响的及时进行整改，并对先进典型予以表彰并宣传报道，调动驻村“第一书记”奉献农村、服务农民、回报社会的极大热情。

除此以外，与学科交叉是研究驻村“第一书记”扶贫长效机制的特色。比如陈锋从政治学角度入手，认为驻村干部是我国基层“善治”发展到一定阶段的必然走向，通过“嵌入式治理”的方式，使干部驻村在国家治理发展过程中发挥积极的作用。[23]王章基从互动的角度入手，认为正是因为“第一书记”是从国家干部中选拔，因此在驻村过程中，体现了干部群体与村社集体之间的一种互动，有利于促进社会发展、巩固执政基础、提升乡村社会的政治合法性等。[24]每个人看待问题的出发点和切入点是完全不同的。黄宗智从纯理论的角度出发，在华北和长江三角洲农村中观察分析社会政治变化发展的基础上，与他人不同之处在运用“国家—社会”理论分析框架，提出了“过密化”（人多地少）和“第三领域”（既非社会主义也非资本主义单一模式的第三条道路）等分析概念。[25]项继权则是从公共管理学角度出发，在此领域中，在理性农民和理性国家的假设的基础上，认为经济结构或者可以说是经济制度是影响乡村政治制度的根本因素。[26]徐勇认为城市与乡村之间的关系是一种二元政治结构，乡村治理则有其本身独特的特点，从村民自治的角度来分析国家与社会之间是何关系。[27]

四、驻村“第一书记”扶贫长效机制研究述评与研究展望

综上所述，学术界对驻村“第一书记”扶贫长效机制在概念界定、政策导向、选派制度、主体帮扶方面进行了比较深入的研究，形成了较为丰富的理论与实践成果。为我们进一步深入研究驻村“第一书记”扶贫长效机制提供了重要的参考价值。同时，不难发现，学术界对驻村“第一书记”帮扶的实践性方面给予了较多的关注，大多数学者通过案例法深入剖析某地区的驻村“第一书记”帮扶状况，而由于帮扶范围涉及较广，未能够在宏观层面把握全国驻村“第一书记”的整体情况，另一方面，也造成了对驻村“第一书记”扶贫长效机制研究缺乏宏观的模型建构与运用，这些正是今后研究的重要方向。

（一）研究视角的学科交叉

目前，学界在此研究领域主要涉及公共管理学、社会学等学科，哲学、历史学、经济学、政治学等学科领域则相对较少。因此，深化拓展研究视角显得尤为重要。一是哲学视角，要站在哲学视角层面看待驻村“第一书记”扶贫长效机制，将理论与实践相结合，再将实践上升为理论，从而将驻村“第一书记”扶贫长效机制转化为国家意志。二是历史学视角，当前的研究内容主要在于横向的比较，从历史学角度纵向比较驻村“第一书记”扶贫长效机制能够宏观把握国家政策，做到劣中选优，优中挑质，实现扶贫机制细化、优化、专业化。三是经济学视角，经济新常态、供给侧改革是当前的热点，乡村经济的发展与此相契合，二者之间离不开驻村“第一书记”的专业指导，如何实现村办企业的发展、如何招商引资、如何将电商引进贫困乡村，如何将自然资源转化为经济效能，需要从经济学视角对此进行深入剖析。四是政治学视角，这里的政治学视角指的是全球视角，我国作为最大的发展中国家，贫困人口相对较多，但是在扶贫领域我国取得了重要成就，同时，全球还存在大范围的贫困人口，如何实现富裕生活需要我国实践经验的总结，需要中国扶贫理论来破解这一难题，带领世界贫困人口走出窘境，也是当前需要关注的焦点。

（二）研究内容的深化拓展

关于驻村“第一书记”扶贫长效机制的研究主要是基于某地调研的微观研究，如何从个性中寻求共性，是当前扶贫理论面临的一大窘境，也是学界难以突破的难题之一。因此，从微观深入宏观，再由宏观指导微观，从而寻找更加有效的扶贫、脱贫政策与路径。驻村“第一书记”扶贫长效机制的研究内容需要进一步拓展。一是研究方法的深化拓展，在关于驻村“第一书记”扶贫长效机制的研究方法中，学界学者大多采用定性研究的方法，而定量的研究方法则甚少，因此，加强定量与定性相结合研究方法，会产生不一样的研究结果。一方面将哲学社会科学的思维运用于此，另一方面，结合自然科学的定性研究方法，将政策量化，将指标量化，将范围量化是学界面临的困惑之一，加强这方面的研究才能将扶贫、脱贫方法与当地实际更好地结合。二是研究内容的深化拓展，我们在研究驻村“第一书记”扶贫长效机制不仅要从制度层面来把握，也要关注在扶贫过程中驻村“第一书记”与村民群众以及村党组织第一书记的行为变化以及心理变化，运用深入观察法来研究他们之间的行为和心理关系是当前学者涉及较少的课题之一。三是研究思路的深化拓展，当前学界较多关注的还是从扶贫理论、学科交叉等角度来研究驻村“第一书记”，忽略了驻村“第一书记”作为一种职业的存在。因此，从人力资源管理与开发的思路出发，使驻村“第一书记”职业化，才能选派出更加合理、更加科学的扶贫队伍，才能更好地助力扶贫与脱贫，同时把适合的人才放到适合的岗位，有利于能力素质的提升，也符合我国培养人才的初衷。

（三）研究话语的中国建构

驻村“第一书记”扶贫长效机制作为当前实现全面建成小康社会的重要战略举措，如何进一步凸显马克思主义驻村“第一书记”扶贫理论中国化进程，深入总结驻村“第一书记”扶贫长效机制的中国式特征，是学界需要深入研究的课题。目前，提升中国特色的驻村“第一书记”扶贫长效机制话语体系研究在学界研究甚少，大多学者是基于治理的角度阐释驻村“第一书记”在治理体系中的角色定位以及发挥的作用角度。[28]中国特色的驻村“第一书记”扶贫长效机制理论是一个全新的话语体系，需要一线的驻村干部的深入实践探索，从而在实践中构建理论话语体系，实现中国驻村“第一书记”扶贫长效机制模式的创新与发展。在研究中发现，学者在调研过程中充分肯定了驻村“第一书记”在助力扶贫、脱贫过程中发挥的重要作用，但是话语体系的提升、扶贫理论的形成、中国式特征的总结有待学界进一步发掘和探讨。

五、結语

驻村“第一书记”扶贫长效机制的研究需要进一步实践探索，我们要站在前人的肩膀上完善理论、发展理论、创新理论，要在研究视角的学科交叉、研究内容的深化拓展、研究话语的中国建构上下功夫，拓展驻村“第一书记”扶贫长效机制研究的理论温度和实践深度，推进驻村“第一书记”扶贫长效机制的中国化进程，提升驻村“第一书记”扶贫长效机制的话语体系，总结驻村“第一书记”扶贫长效机制的中国式特征，让中国扶贫理论走出中国，让中国扶贫模式迈向世界，惠及更多的劳苦大众，让世界贫困人口走出困境，实现跨越式发展。

参考文献：

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