聘任制公务员激励机制研究

摘 要：近些年来，聘任制成为人事制度改革中的重点，聘任制公务员在解决政府公共事务所面临的专业性较强、较复杂的问题中发挥着重要作用。如何推动公务员聘任制正常运转，其激励机制就显得尤为重要。本文基于赫兹伯格的双因素理论视角对当前公务员聘任制改革中的激勵机制所面临的现状进行分析并提供相关路径思考。

关键词：聘任制公务员;双因素理论;激励因素;保健因素

从深圳、上海浦东两地开展试点至今，公务员聘任制改革已经经过十多年的发展。实践证明，聘任制作为我国人事制度改革的新尝试，为我国公务员队伍引进了一批高素质的专业人才。聘任制采取合同管理的办法进行人员管理，通过发挥市场的竞争机制和契约精神，促进了市场的流动性和激励性，给公务员队伍增添了新的发展活力，同时也促进政府提供更专业化和更高质量的服务。

1 聘任制公务员在我国的发展脉络梳理

20世纪80年代，我国部分地区就已经开始了类似聘任制公务员的尝试，乡镇干部选任制和政府雇员制成为当时探索的主要模式。1987年，中央政府颁布了《关于补充乡镇干部实行选任制和聘任制的暂行规定》，规定对乡镇干部可以实行聘任制，依照合同对乡镇干部进行管理。吉林省作为我国人事制度改革的“先锋”地区，在2002年出台了《吉林省人民政府雇员管理试行办法》，率先提出“政府雇员”的概念。政府雇员是在社会中雇佣的，不占行政编制，与政府签订合同，同时雇员必须具备信息、法律等专业知识。吉林省对于政府雇员制的大胆尝试和探索，为后来聘任制公务员的概念的提出提供了经验和思路。

2006年1月1日，《中华人民共和国公务员法》颁布实施。其中第95条规定：“机关根据工作需要经省级以上公务员主管部门批准可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制。”从此聘任制公务员正式得到了法律的承认，依法履职，由国家财政进行供养。2007年，深圳市和上海浦东被批准作为试点地区开始了聘任制的探索，之后包括北京、江苏等地的多个省市纷纷开始推行聘任制公务员改革，尝试实现人事管理的新突破。2017年9月19日，《聘任制公务员管理规定（试行）》正式施行，其中详细规定了对聘任制公务员的任期、管理方式等内容。

2 基于双因素理论对聘任制公务员激励机制现状的分析

1959年，美国心理学家赫兹伯格提出在组织中人们的工作满意度通常会受到两大因素的影响，他把这两种因素概括为“保健因素和激励因素”，因此这一理论被称为双因素理论。保健因素一般是指组织所具备的基础条件。保健因素的缺失一定会造成员工的不满但它的改善不一定能使职工感到满意。激励因素则是指那些使职工感到满意的因素，比如工作成就和职务发展所带来的情感上的满足。这些因素更侧重于情感，它的改善有助于缴发职工的工作热情，促进组织的高效运转。这两种因素的改善所带来的影响不同。保健因素是必须进行改善的，它的缺失会直接造成员工的不满，影响工作效率。而激励因素在工作中一般是潜在的因素，激励因素的缺失会打消职工的积极性，进而会影响到工作效率和工作质量。

基于双因素理论，结合目前聘任制实施的现状，我们可以将目前聘任制公务员所存在的问题概括为以下方面。

2.1保健因素层面

2.1.1相关制度的缺位。目前聘任制在实行的过程中配套机制的建立健全尚未跟上，只是简单地引入了合同管理模式，不具有针对性。首先，人才流通渠道仍不够畅通，有些人甚至将聘任制当做进入委任制公务员的“跳板”，只进不出。其次，相关的绩效考核机制也有待加强，目前某些地区并没有细化考核标准，考核过程也缺乏有效监督，这在一定程度上打击了聘任制公务员的工作积极性。再者，相关福利保障制度仍然不够健全，多数地方的聘任制公务员都只参加社会保险，并未与其他公务员享有同等待遇。当组织无法给员工提供基本的保障时，就无法吸引和留住优秀人才。

2.1.2“高薪”背后的窘境。目前聘任制公务员对于专业素养的高要求决定了聘任制公务员有进入门槛较高、专业性较强的特点。但是由于各地财政的差异性以及各部门之间的差异，目前的薪酬设置与市场同业相比还未能够对所需的高素质人才形成足够的吸引力。虽然薪酬设置与市场同业相比不高，但相对于其他公务员来说这个薪资还是较高的，这可能会加剧某些人员的心理“不平衡”，进而有可能在工作合作中出现问题，比如聘任制人员被孤立现象等。

2.1.3矛盾的外部环境。聘任制拓宽了人才流通渠道，将许多高素质的专业人才引入体制内，但相应的也带来一些问题。这些优秀人才由市场进入政府后，也要接受行政体制的约束。然而由于科层制自身所存在的弊端，机构设置重叠，权责不清，行政机关运转效率往往不能达到预期。而聘任制公务员面临的多是时效性较强的工作，需要在短时间高强度状态下去解决的，需要高效的外部工作环境作为支撑。

2.1.4复杂的人际关系。灵活性是聘任制的一个突出特点。在进出机制较为完善的情况下聘任制公务员这个群体的流动性是很大的，群体成员间的关系较为灵活和开放，上下级的界限并不明显。而当前公务员大部分是委任制，公务员活动的圈子较为固定，流动性较差，致使人际交往环境较为复杂，这与聘任制所需要的生存土壤不太相符。

2.2激励因素层面

2.2.1工作本身不能带来足够自我认同。聘任制公务员在知识、技能方面较为突出，工作表现出色，这不仅能够体现聘任制公务员的个人能力，更是彰显了其职业价值。但现实情况中，受科层制的层级结构及“官本位”行政环境的影响，聘任制公务员在完成工作中往往会收到来自上级的“干扰”和“束缚”，致使其不能很好地完成职责任务，对于自身认同并不能达到预期效果。而且，辅助类受聘公务员工作的专业性并不突出，工作内容与普通公务员并无多大差异，但工资待遇及晋升等方面却不能享受同等待遇。

2.2.2成就感缺失。公务员晋升通道一直都是一个热点问题。2017年人力资源与社会保障部发布的统计公报显示，截至2016年年底，全国共有公务员719万人。在这719万人中只有60多万人能成为县处级干部，3000多人能有幸迈入省部级干部行列。这种晋升“天花板”对常任制公务员都是一大难题，更不用说在行政机关中没有行政级别且不担任行政职务的聘任制公务员了。聘期满后职业发展的不确定性让聘任制公务员无法获得对职业前景的期待，对工作的积极性也会受到影响。

2.2.3身份认同的尴尬。聘任制以合同管理为核心安排，有助于打破公务员“铁饭碗”的理念，让公务员感受到竞争的紧张感，从而激发“鲶鱼效应”，提高行政效率。但是合同制的管理方式同时意味着聘任人员的身份与合同所规定的任期联系紧密，当合同解除或终止时，聘任人员相应的就脱离了公务员的队伍，这往往会削弱聘任人员对于自身的身份认同和职业认同。

2.2.4责任意识薄弱。政府采取以合同的形式对聘任人员进行管理，其中契约关系的影响较大，这就导致了基于合同管理的聘任制公务员对于公务员的职责并不十分重视。聘任人员只对其任期内的工作负责，而忽视了“对人民负责”的本质要求。而且目前聘任制的相关制度并未完全建立完善，受聘人员的责任意识相对薄弱，要警惕掌握专业知识的受聘人员利用自身专长谋取不当利益，成为新的腐败因子。

3 完善聘任制公务员激励机制的路径思考

3.1保健因素的完善

3.1.1完善相关配套机制，建立相关福利保障制度。要完善进出制度，尤其是退出机制方面，对于辞退、解聘的情况要进一步细化量化标准，畅通公务员的进岀渠道，优化高素质人才资源的配置，让公务员队伍焕发新的生机与活力。对于聘任期限进行严格管理，不能任意延长合同期限，杜绝长期合同的普遍签订现象，避免形成新的铁饭碗。对于聘任合同到期的情况，除特殊情况外，一律坚持正常退出。此外，还要做好相关福利保障工作，讓聘任制公务员在与其他公务员具有相同身份的同时，也能够享受同样的福利和社会保障，给予受聘者最基本的保障，让其心安，留住优秀人才。

3.1.2建立绩效薪酬机制，推行绩效管理。建立起一整套完整的可测量的绩效指标体系，同时增强评估标准的合理性和科学性，可以借助第三方绩效评估机构来确保评估结果的公平性，真正体现公务员真实的业务水平和工作表现，减少人际关系交叉，避免办公室政治化及拉帮结派现象。强调评估结果在晋升、奖惩等方面的重要性，使绩效与薪酬紧密挂钩，激发“鲶鱼效应”。在进行奖励时，奖金呈阶梯式发放，使激励效果差异化。

3.1.3加强民主行政建设，优化行政生态环境。良好的行政生态环境能够对聘任制的推进产生积极地影响，促进聘任制的有效实行，助推政府的人事制度改革。但是相较于我们经济发展的速度，政治体制方面的改革稍显滞后性，而既得利益者的阻挠也给聘任制公务员的改革又增加了难度。因此必须要继续推行简政放权，优化组织结构，减少层级关系，建立法治化的科层体制，增强开放性和灵活性，为聘任制的发展营造良好的行政生态环境。

3.2激励因素的完善

3.2.1建立健全晋升制度，打开职业发展空间。聘任制公务员往往具有较高的知识素养和专业素养，他们的业务能力较强，任职期间业绩突出。对于这部分群体，要打通晋升通道，为国家建设留住人才。打破“公务员编制天花板”，建立升降动态机制，让“能者上，劣者汰”，使公务员树立危机意识，增强竞争活力。其次可以在部门内部进行人员调动，在纵向流动的同时，适当进行横向流动。以此来调整聘任制公务员的发展空间，增加聘任制公务员的晋升期望。

3.2.2加强自身建设，强化责任意识。公务员的行政道德是影响行政机构正常运转和公共利益正常实现的重要因素。但由于合同制的管理造成聘任制公务员聘期相对较短，聘任制公务员对自己公务员身份所蕴含的意义了解还不够深入，因此行政机关要多开展相关学习教育，帮助全体公务员树立正确的价值观和职业道德观，促使聘任制公务员认识到自身角色的本质和价值。同时要完善负向激励机制，要用制度对聘任制公务员的权利和行为实行约束和监督，对相关违纪违法行为进行相应的惩处和制裁。

参考文献：

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[2] 张宏伟. 公务员聘任制的实践探索与制度建构[J]. 中国行政管理. 2014（02）： 44-48.

[3] 熊莉萍. 我国公务员聘任制改革的困境与破解之道——基于“价值-制度-环境”的范式[J]. 理论导刊. 2016（07）： 12-14.

作者简介：

孙永哲（1996.03-），男，汉族，河南安阳人，硕士，主要从事社会保障与公共组织人力资源管理研究。