传染病预警制度：﹃休眠﹄16年

南方周末记者　柴会群

新冠疫情期间，武汉一封闭的小区里，居民在散步。应对此次疫情的预警机制受到诟病。

南方周末记者　❘　翁洹　❘　摄

传染病防治法关于预警制度的专门条款只有1条。至于什么是预警及预警制度，何种情况下启动预警，如果不启动预警将承担何种责任，均无相关规定。

新冠疫情应对过程中，中国传染病应急预警制度方面的不足被充分暴露。同济大学法学院教授袁秀挺观察到，武汉错失了多次预警机会。

国家卫健委近期亦在《求是》刊文表示，将把“改革完善疾病预防控制体系”作为重点任务，第一条便是“强化监测预警”。

能否像应对台风、暴雨等自然灾害一样，在传染病突发事件刚刚发生但尚未造成大的危害时，由政府及时向公众发出预警，提醒人们早做准备，以降低可能产生的危害程度？

答案是肯定的，因为它被明文写进了法律；答案也是“否定”的，因为法律没有得到有效落实，仅停留在纸面上。

新冠肺炎疫情发生两个多月后，中国卫生法学会常务副会长、清华大学法学院教授王晨光，联络数名专家就《中华人民共和国传染病防治法》的修订撰写专家建议，其中一项重要内容，就是完善传染病预警制度。

“（相关措施）跳过了预警阶段，直接进入应急阶段。”王晨光如此概括此次新冠病毒疫情的应对。

反观此次应对，作为国家卫健委新冠疫情专家组成员之一，王晨光颇感遗憾的是，疫情暴发初期，病人一下涌到各大医院，结果导致交叉感染，医生也有多人被感染。“确实是一个大的失误。”他说，如果及早启动预警机制，这种情况或能避免。

在王晨光看来，之所以没有启动预警机制，除了疫情发生突然、发展迅速这一客观因素之外，法律规定不明确、预警制度多年来一直被忽略也是重要原因。

“大家脑子里就没这根弦儿，没有想到从常态到应急状态之间，还有一个预警状态，因为以前从来没有练过。”王晨光说。

同济大学法学院教授袁秀挺则发现，2004年修订的传染病防治法建立了传染病预警制度，但16年来几乎没有公开的传染病预警机制启动案例。

学者们提出了修订相关法律的建议，国家卫健委近期亦在《求是》杂志刊文表示，将把“改革完善疾病预防控制体系”作为重点任务，第一条便是“强化监测预警”。 “跟迷宫似的”

2004年，SARS疫情发生一年后，已实施15年的传染病防治法迎来第一次修订，新增了“国家建立传染病预警制度”条款。

原卫生部政策法规司副司长汪建荣，随后在2004年第十二期《上海预防医学》杂志发表的一篇论文中指出，中国以前没有传染病预警制度，预警制度是在国务院制定的《突发公共卫生事件应急条例》中确定的。条例于2003年5月通过。

按时任国务院法制办负责人的说法，在抗击SARS之际出台条例，标志着中国进一步将突发公共卫生事件应急处理工作纳入了法制化轨道。该负责人特别提到，针对一些部门和地方对突发事件预警能力不足、监测系统反应不灵敏的问题，条例明确规定了突发公共卫生事件的监测与预警制度。

条例明确规定，由国务院卫生行政部门制定全国突发公共卫生事件应急预案，预案应当包括事件的监测与预警，此外还规定，县级以上地方人民政府应当建立和完善监测与预警系统。

在汪建荣看来，修订后的传染病防治法将条例相关规定升格为法律制度，这是吸取了SARS的教训，旨在对传染病“早发现”的基础上，争取做到“早预警”，“目的是使人们有足够的时间做好准备，以积极应对传染病的暴发、流行”。

制度是有了，但在传染病防治法的条文中，关于预警的专门条款只有1条，就是规定“国家建立传染病预警制度”的第十九条。至于什么是预警及预警制度，何种情况下启动预警，预警要达到何种目的，如果不启动预警将承担何种责任，均无相关规定。

鉴于此，同济大学法学院教授袁秀挺建议传染病防治法修订时增加“疫情预警”一章，与“疫情报告、通报和公布”相并列。

卫生法学者、北京大学医学人文学院教授王岳则认为，“国家建立传染病预警制度”这一表述中的“国家”一词指代不清：“‘国家是谁？　没有说。你得有一个具体负责的部委，这样才有可能落实好，如果改为‘国家建立预警制度，具体办法由国务院卫生主管部门负责，会同某某部门共同制定，这样才好落实。”

2004年传染病防治法修订后，建立预警制度还被写入了另一部法律——2007年实施的突发事件应对法。该法第四十二条规定：国家建立健全突发事件预警制度，突然事件包括突发公共卫生事件。

相比传染病防治法，突发事件应对法对预警制度作了更为详细的规定，要求按照突发事件发生的紧急程度、发展势态和可能造成的危害程度分为一级、二级、三级和四级，分别用红色、橙色、黄色和蓝色标示，一级为最高级别。

预警制度虽然已被写进两部法律，但袁秀挺在网上搜索发现，法律实施十几年来，找不到一个公开的传染病预警案例。

王晨光认为，包括预警制度在内，目前我国关于传染病防治的法律既不够严谨，也不够统一。“跟迷宫似的，一会儿是传染病防治法、一会儿是突发事件应对法，我们学者经过比较才搞明白怎么回事，行政领导根本搞不懂。”王晨光说，“立法一定要从实际出发，要考虑操作，没有操作性，立法就是想当然。”

谁来发布？不同法律“打架”

关于“传染病预警”，袁秀挺认为，法律规定还有诸多不明确的地方，甚至连发布预警的主体是谁，两部法律的规定都不同。

传染病防治法第十九条第二款规定，疫情发生时，承担预警职责的是国家卫生行政部门和省级人民政府。

汪建荣在前述论文中，对这一规定作出了解释：由于预警不单是个技术问题，还关系到生产、生活等各个方面，所以，预警权要相对集中，以保证预警的准确性和权威性。法律规定传染病预警权在国务院由卫生行政部门行使，在地方由省、自治区、直辖市人民政府行使，其他部门和机构无权发出预警。

但突发事件应对法第四十三条规定的预警主体，却是县级以上地方各级人民政府。

袁秀挺的看法是，两部法律关于有权预警主体的不同规定，难免造成职责不清或相互推诿，以致延误时机，失去预警的意义。

王晨光认为，预警的特点之一是及时，疫情发生后，通常是地方政府最先掌握信息，由国家卫健委或省级政府负责发布预警，很可能耽误时机，所以他建议将预警权下放到县级政府。有人担心这会造成滥用预警权，他认为不必过虑，因为预警期通常都很短，一般不会超过一周，如果发现情况有变化，可以调整预警级别乃至取消预警。

预警的前提是有效的监测。上海市法学会法理法史研究会副会长杨力撰文认为，行政主体发布预警之前，尤其情况不明时，往往是由疾控机构扮演认定传染病或突发事件的关键专家角色，其疏忽失责会直接导致预警决策的信息供应不足。他建议修订法律，明确传染病或突发事件中疾控机构作为监测主体，以及及时提供最新掌握信息的法定义务和问责机制。

除了发布主体不明确，袁秀挺还发现，法律也未指明传染病的预警对象。

按传染病防治法相关规定，有学者将条文中的“预警”理解为“内部预警”，与通常理解的“预警”有区别。

针对实践中很多人把预警理解为通过特定渠道的信息上报，袁秀挺认为这是对法律的错误理解，因为从句式上看，“发出预警”和“（根据情况）予以公布”都只有一个主语，即“国务院卫生行政部门和省、自治区、直辖市人民政府”，事实上这两者通常并非最先接触疫情的主体，本身已是高级别的行政机构，他们上报给谁？

结合突发事件应对法、信息公开条例、突发公共事件总体应急预案等相关法律、法规和规章的规定，袁秀挺得出结论，预警的对象应当是社会公众而非上级部门。

王晨光亦认为，预警理应是面向社会公众的。南方周末记者注意到，2006年国务院发布的《国家突发公共事件总体应急预案》，是关于预警最为细致的规定，明确预警信息的发布“可通过广播、电视、报刊、通信、信息网络、警报器、宣传车或组织人员逐户通知等方式进行”。

从上述文件内容也不难看出，预警信息应面向公众发布。

政府不能“定调子”

预警机制的失灵，给应对新冠疫情造成了被动。据袁秀挺观察，武汉错失了多次预警机会。

最早的一次是在2019年12月27日，这一天，湖北省中西医结合医院医生张继先发现3例不明原因肺炎病人，并通过医院向江汉区疾控中心报告。

3个病人是一家人，在流行病学上属于“家庭聚集型”病例，有流行病学专家认为，仅凭这一个案例，就理应高度怀疑不明肺炎存在“人传人”的可能。袁秀挺觉得此时政府就应该启动预警机制。

疫情发生后，武汉市市长周先旺曾在央视承认“疫情披露不及时”，当地政府和国家卫健委专家组为此饱受舆论诟病。

复盘应对过程，袁秀挺说，假如当时先行启动预警机制，有关方面应当不至于如此被动。

“我们总担心会引起恐慌，但我始终认为，我们低估了老百姓的承受能力。”王岳对南方周末记者说，“从这些年互联网的发展可以看出，信息的透明化程度、对称性已大大改善，社会并没有出现什么问题。”

一直到2020年1月20日，以钟南山为组长的国家卫健委高级别专家组，在国家卫健委召开的答记者会上，才正式确认新冠病毒“人传人”的事实，抗疫行动至此才正式启动。

这被王晨光理解为疫情应对中第一次实质意义上的“预警”。他告诉南方周末记者，预警的关键在于尊重科学，政府不能给专家“定调子”，专家也不能抛开科学听领导的，否则出了事“都倒霉”。

在王岳看来，预警制度能否真正落实，除了法律和制度需要进一步完善之外，从根本上考验的是行政决策者的勇气和担当。

他将预警制度与卫星预测技术出现之前的台风预报类比：为了保证出海安全，政府安排经验丰富的老渔民看天象，如果老渔民认为可能有台风，政府就安排他在大喇叭里喊一嗓子，从而提醒其他渔民不要出海。问题在于，有时候老渔民会喊错；有时候政府为了让渔民多捕鱼，不喜欢老渔民老说有台风；甚至有的时候，老渔民为了迎合政府和其他渔民，明知有台风也不敢喊。

如何保证预报准确？　王岳的回答是，既要有独立的、有本事的、敢说真话的“老渔民”，又要有务实开明的政府。