海洋环境民事公益诉讼：识别、困境与进路

黄锡生　王中政

摘要：海洋污染特有的行为逻辑和时间逻辑使海洋环境民事公益诉讼具有自身的独特性。目前，海洋环境民事公益诉讼制度还存在起诉主体不明、举证责任不清、责任方式单一等问题。海洋环境民事公益诉讼制度困境的破解需要在识别海洋环境民事公益诉讼的基础上，重新解读《海洋环境保护法》第89条第2款的具体内容，明确行政机关、检察机关和社会组织的起诉资格，厘清其起诉顺位;还应摒弃举证责任倒置的绝对化适用，根据海洋污染的特点合理分配举证责任;同时确立以生态修复为核心的责任承担方式，通过引入政府补偿的方式提高责任履行的有效性。

关键词：海洋环境;民事公益诉讼;起诉主体;举证责任;责任方式

中图分类号：D925文献标志码：A

文章编号：2096-028X（2020）01-0028-08

Civil public interest litigation of marine environment：identification，difficulties and approaches

—starting from Article 89 of Marine Environment Protection Law of the Peoples Republic of China

HUANG Xi-Sheng，WANG Zhong-zheng

（Law School，Chongqing University，Chongqing 400044，China）

Abstract：The unique behavioral and temporal logic of marine pollution makes the civil public interest litigation of marine environment unique. At present， there are still some problems in the civil public interest litigation system of marine environment， such as unclear subject of prosecution， unclear burden of proof and single mode of responsibility. The solution to the dilemma of the civil public interest litigation system of marine environment needs to re-interpret the specific content of Article 89， paragraph 2， of the Marine Environment Protection Law of the Peoples Republic of China on the basis of identifying the civil public interest litigation system of marine environment， specify the prosecution qualification of administrative organs， procuratorial organs and social organizations， clarify the order of prosecution， and abandon the absolute application of inversion of burden of proof in accordance with the characteristics of marine pollution. At the same time， it is advised to establish the way of responsibility taking with ecological restoration as the core， and improve the effectiveness of responsibility performance by introducing government compensation.

Key words：marine environment;civil public interest litigation;subject of prosecution;burden of proof;responsibility mode

2019年《政府工作报告》提出要大力促进蓝色经济发展，保护海洋环境，建设海洋强国。海洋生态文明建设是全国生态文明建设的重要内容，是党和国家未来环境保护工作的重点和难点。但近年发生的海洋环境污染事件凸显了我国海洋环境保护法律制度供给的不足。由于海洋生態环境的特殊性，传统法律制度在保护范围、救济力度等方面存在明显的不足，因而海洋环境公益诉讼被给予了更多的期待。《中华人民共和国海洋环境保护法》（简称《海环法》）以及《最高人民法院关于审理海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》（简称“法释[2017]23号”）对相关诉讼规则予以了规定和细化。但实践中关于海洋公益诉讼的起诉主体、举证责任分配以及责任承担方式等仍存在诸多的争议，造成司法裁判中认定标准不明、法条解读不一的乱象。在生态文明体制建设全面铺开的背景下，海洋环境民事公益诉讼的相关研究亟待展开。

一、海洋环境民事公益诉讼的识别

2012年《中华人民共和国民事诉讼法》（简称《民事诉讼法》）第55条首次明确，法律规定的机关和有关组织对污染环境等损害社会公共利益的行为可以提起诉讼。随着2014年《中华人民共和国环境保护法》（简称《环境保护法》）的修正和2015年《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（简称“法释[2015]1号”）的出台，环境民事公益诉讼制度日渐完善。然而，以《民事诉讼法》和《环境保护法》为基础建构起来的环境民事公益诉讼程序规则能否适用于海洋环境保护不无疑问。《海环法》第89条第2款能否成为海洋环境民事公益诉讼的规范基础，也存在较大的争议。

（一）《海环法》第89条第2款的理论之争

结合“法释[2017]23号”，《海环法》第89条第2款是关于海洋环境诉讼最直接的规定，但关于该条款能否成为海洋环境民事公益诉讼的规范基础，学界争议较大。一种观点认为，海洋环境具有公共利益的属性，《海环法》第89条第2款是现行法律对海洋环境监管机关作为海洋环境民事公益诉讼原告资格最直接、具体的规定。[1]另一种观点认为，基于自然资源国家所有权理论，国家作为自然资源所有者为维护自身利益所提起的诉讼不应当归为公益诉讼。[2]对比两种观点，第一种观点主要从诉讼目的的角度理解该条款，而第二种观点则是从诉权基础的角度进行的解读，切入视角的不同导致了认识结果的偏差。实际上，对于《海环法》第89条第2款的解读不应当“一刀切”。从该条款表述的内容上看，海洋行政监管机关提起诉讼的情形包括破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区等。根据《中华人民共和国宪法》（简称《宪法》）第9条和《中华人民共和国物权法》（简称《物权法》）第46条的规定，海洋水产资源和海洋保护区属于国家所有，由国务院代表国家行使所有权。而无论在学理上还是在立法中，国家可以作为民事主体已然受到肯定，由此提起的诉讼不应再纳入公益诉讼的范围。因此，针对海洋水产资源和海洋保护区所提起的诉讼并不属于海洋环境民事公益诉讼，只有针对海洋生态环境提起的诉讼才能够被认定为海洋环境公益诉讼。

对此，有学者认为即使海洋水体具有海域国家所有权的性质，属于国家利益的范畴，但由于中国立法并没有明确区分国家利益和社会公共利益，且社会公共利益是国民社会生活的基础，因此针对海洋环境所提起的诉讼属于公益诉讼。[3]笔者认为该种观点值得商榷。首先，我国立法对国家利益和社会公共利益作出了明确的区分，多数立法将国家利益和社会公共利益并列规定，可见国家利益与社会公共利益并非同一概念。例如，《中华人民共和国行政诉讼法》关于检察行政公益诉讼的规定，明确人民检察院对于行政机关违法行使职权或不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，可以提起诉讼。其次，以上观点并未区分海洋自然资源和海洋生态环境。虽然自然资源和生态环境呈现“一体两面”的特征，但从法学的视角观之，自然资源更加侧重于经济价值，《宪法》与《物权法》中都明确规定自然资源的所有权主体为国家和集体，在国家能够成为民事法律关系主体的前提下，否认国家的主体性是不科学的。综上，学界关于《海环法》第89条第2款的理论之争的根源在于切入角度的不同，同时也存在共性问题，即未区分该条款的具体内容，也未区分海洋自然资源与海洋生态环境，此观点亟需修正。

（二）海洋环境民事公益诉讼的识别标准

1.标准一：海洋自然资源与海洋生态环境之分

如上文所述，《海环法》第89条第2款的争议之源在于未区分海洋自然资源和海洋生态环境。诚然，自然资源与生态环境均产生于自然生态系统及其环境要素，受人类活动影响，且交互作用，[4]但二者在权利归属上存在明显的区别。自然资源因其经济价值而受到民事法律的关注，其有明确的权利主体。但生态环境因其抽象性、不特定性而难以成为民法上的“物”，其权利主体具有不确定性，因而我们无法得出生态环境属于国家所有或是属于特定的个人和集体所有的结论。基于以上认识，海洋自然资源因其权利主体明确，既有的民事法律体系能够实现有效救济，因而针对海洋自然资源的诉讼不应认定为海洋环境民事公益诉讼。

2.标准二：国家角色的二元性之分

除了未区分海洋自然资源与海洋生态环境外，《海环法》第89條第2款引起争议的另一原因在于对国家角色认识的偏倚。根据该条款的规定，对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。这里需要明确的是，“给国家造成重大损失”以及“代表国家”中的“国家”到底指何种意义上的“国家”。海洋所具有的经济价值、生态价值、战略价值决定了国家在海洋中的角色应是多元的，国家既是海洋自然资源的所有者、生态环境的监管者，也是战略资源的主权者。从具体层面上考察，国家对外承担国际法上的权利和义务，是实实在在的权利主体;对内则作为海洋自然资源的所有者，依据民事法律规范参与民事活动，维护自身的合法利益。从抽象层面上看，国家则是全民意志的集合，是社会公共利益的具体化和象征。因此，对于《海环法》第89条第2款的理解还应当区分国家的不同角色。作为具体意义上的国家可以作为法律关系的主体，针对海洋自然资源提起的诉讼属于国家利益诉讼，因该种利益存在明确的代表者，传统民事诉讼制度足以提供保护，因而该类诉讼不属于公益诉讼。[5]只有针对抽象意义上的国家的海洋生态环境利益所提起的诉讼才属于海洋环境民事公益诉讼。

3.标准三：非纯粹公益诉讼的摒弃

在海洋自然资源具体利用上，个人可在法律允许的范围内将海洋自然资源作为生产资料和劳动对象用以满足私人需求，因而海洋环境污染通常也伴随着私益损害。[6]基于此，有学者将这种个人为维护自身利益而提起的诉讼，即“非纯粹的公益诉讼”也认定为公益诉讼。[7]我们认为此种观点值得商榷。一是就诉讼目的而言，“非纯粹的海洋环境公益诉讼”是为了实现个人利益，不具有维护海洋公共利益的主观目的;二是如果将“非纯粹的海洋环境公益诉讼”纳入其中，会造成海洋环境民事公益诉讼泛化，不利于相关程序规则的构建，也与既有的知识体系相冲突;三是“非纯粹的海洋环境公益诉讼”的判决结果具有相对性，依据“法释[2015]1号”第30条的规定，环境民事公益诉讼的裁判结果可以适用于私益诉讼，但私益诉讼的裁判结果不能直接用于公益诉讼;四是任何有关环境侵权的私益诉讼在客观上都有保护环境的作用，但如果将该种诉讼纳入公益诉讼之中，何谈环境私益诉讼与环境公益诉讼之分？

因此，对于海洋环境民事公益诉讼的识别首先是要区分海洋自然资源和海洋生态环境，其次还要区分具体意义上的国家和抽象意义上的国家，最后还应当摒弃非纯粹公益诉讼的反射利益保护机制。

二、我国海洋环境民事公益诉讼的制度困境

对于《海环法》第89条第2款认识的偏差不仅造成了诸多理论上的争议，同时也给司法实践带来了困扰。通过对相关司法实践的考察，海洋環境民事公益诉讼还存在着以下不足。

（一）海洋环境民事公益诉讼起诉主体不明

1.司法实践中的争议

针对《海环法》第89条第2款的适用问题，司法实践中形成了两种对立的观点。一种观点认为，《海环法》第89条第2款是关于海洋环境民事公益诉讼的特别规定，只有行使海洋环境监管权的部门才能提起海洋环境民事公益诉讼。例如在“大连环保志愿者协会诉中石油燃料油公司环境民事公益诉讼案”中，大连海事法院认为，《海环法》与《环境保护法》都是全国人大常委会修订的，具有同等的法律效力;且《环境保护法》是环境保护的综合性法律，《海环法》是针对海洋这一特殊资源的特别规定，根据《中华人民共和国立法法》（简称《立法法》）第92条所确立的“特殊法优于一般法”的适用规则，本案应当适用《海环法》的规定，遂裁定原告社会组织不具有提起海洋环境民事公益诉讼的资格①。相似的适用争议还出现在“重庆两江志愿服务发展中心诉广东世纪青山镍业有限公司等环境公益诉讼案”②

，以及“自然之友诉山东荣成伟伯渔业有限公司等环境公益诉讼案”③中。相反的观点则认为，符合《民事诉讼法》和《环境保护法》规定的社会组织也能够提起海洋环境民事公益诉讼。例如在“镇江市渔政监督支队与韩国开发银行投资公司通海水域环境民事公益诉讼案”中，虽然武汉海事法院裁定该案“不予受理”，但也肯认了社会组织提起海洋环境民事公益诉讼的资格①。可见，不同的法院对《海环法》第89条第2款在环境公益诉讼规范体系中的定位存在不同的看法，这在一定程度上造成了司法实践中海洋环境民事公益诉讼起诉主体认定的混乱。

2.学理上的争议

关于《海环法》第89条第2款也存在学理上的争议。部分学者认为，相比于《环境保护法》，《海环法》是海洋领域的特别法，应当优先适用《海环法》的规定。《海环法》第89条调整的范围实际上涵盖了私权以外的全部海洋资源损害，在国家所有的海洋资源以外，并不存在其他形式的海洋资源，除该条款规定的索赔主体之外，也不存在其他的索赔主体。[8]此外，从诉讼能力的角度出发，相较于社会组织，国家机关在应急机制的启动，清污、防污力量的配备以及人员的专业性上都具有无法比拟的优势;且在当前“多头治海”的混乱局面下，也不宜将社会组织纳入海洋公益诉讼起诉主体之中。[9]而持相反观点的学者认为，海洋环境公益诉讼所救济权利的社会性决定了其原告主体不可能是一人;其权利来源的多样性和模糊性决定了代表其利益的主体应是多元的，反映到诉讼中即是原告资格的多元化特征。[10]并且，基于海洋环境的公共利益属性，行政机关、社会组织、检察机关均是适格的起诉主体。[11]可见与司法实践相照，学界关于《海环法》第89条第2款的规定也存在激烈的论争。因此，有必要厘清《海环法》第89条第2款在环境公益诉讼规范体系中的定位，明确海洋环境民事公益诉讼的起诉主体。

（二）海洋环境民事公益诉讼的举证规则不清

举证责任分配在法律适用中具有至关重要的作用，故有“举证责任之所在，败诉之所在”的法谚。《民事诉讼法》《中华人民共和国侵权责任法》（简称《侵权责任法》）以及“法释[2015]1号”为海洋环境民事公益诉讼举证责任提供了三种分配方案：一般举证分配规则、举证责任倒置和因果关系推定。

一是一般举证分配规则。根据《民事诉讼法》第64条的规定，当事人对自己提出的主张，有责任提供证据，即确立了“谁主张，谁举证”的一般分配规则。一般举证分配规则是民事诉讼举证环节的基础，尽管在部分案件中，一般举证责任分配规则遭到了一些质疑，但绝不能因此否认一般举证分配规则的重要性。

二是举证责任倒置。与一般举证分配规则相反，举证责任倒置是“谁否认，谁举证”，即主张事实的原告不承担举证责任，而否认事实的被告则必须举证。根据《侵权责任法》以及“法释2015[2]号”的规定，在环境侵权案件中，被告（污染者）应当承担行为与损害结果之间不存在因果关系的证明责任。作为特殊的环境侵权诉讼，环境民事公益诉讼沿用了这一举证责任分配规则。杜万华法官也主张，由于环境公益诉讼审理中侵权行为与损害结果之间的因果关系证明存在困难，司法部门在审理环境公益诉讼案件中，可以借鉴环境私益诉讼中举证责任倒置的规定，也采取基于“原告举证难度较大，应当由被告承担举证责任”的做法。[12]

三是因果关系推定。环境公益诉讼适用举证责任倒置的分配规则受到了部分学者的批判，认为作为海洋环境公益诉讼原告的行政机关对于海洋生态环境损害与污染行为之间是否存在因果关系具有较强的举证能力，再实行举证责任倒置显失公平。[13]因此，多数学者主张以因果关系推定的规则取代举证责任倒置。具体而言，根据“法释[2015]1号”第8条的规定，原告应当就被告的行为已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险提供初步证明材料。如若法官依据经验法则对此形成内心确信，则对方当事人须负担证明因果关系不存在的主观证明责任。如若法官对原告提出的证明基础事实存在的证据未形成内心确信，抑或对方当事人提出证据而使基础事实存在与否处于真伪不明的状态，则因果关系要件视为不成立，由原告承担客观证明责任。[14]因果关系推定在原被告之间搭起了可视化的举证框架，既减轻了原告的证明责任，也兼顾了原被告之间的诉讼地位。

对于海洋环境民事公益诉讼而言，应当采取何种举证责任分配规则？在确立举证规则的过程中，需要考虑哪些因素？如果采取因果关系推定的规则，那又应当如何理解“推定”？以上问题值得进一步思考。

（三）海洋环境民事公益诉讼的责任承担方式单一

“法释[2017]23号”虽然对海洋民事公益诉讼的责任承担方式作出了较为细化的规定，但总体上看，“法释[2017]23号”更侧重于金钱赔偿，这与海洋环境民事公益诉讼的目的有所偏离。

1.海洋生态环境修复责任的缺失

“法释[2017]23号”第7条、第8条、第9条对海洋生态损害赔偿的范围、恢复费用等给予了明确的规定，但对海洋的生态修复却有所忽视。破坏生态环境的案件应以生态环境的修复为着眼点，不仅要判令侵权人停止破坏生态环境的违法行为，更要判令侵权人承担限期修复受损生态环境的责任。[15]那为何“法释[2017]23号”却呈现出“重赔轻修”的倾向呢？一种可能的解释是，立法者认为海洋环境问题具有高度的专业性，依靠责任人的个人力量很难恢复海洋生态环境。在“恢复原状”的判决不能或很难得到执行的情况下，可以以损害赔偿的方式替代履行。[16]事实上，这种所谓的替代方式曲解了环境公益诉讼的本质目的，造成了实践中很多污染者“交钱就可以”的错误观念。因此，海洋环境民事公益诉讼应当建立以生态修复为核心，以承担生态环境修复费用为替补的责任形式。

2.海洋生态环境损害赔偿适用困难

较之于一般案件，环境公益诉讼在案件事实的固定上更加困难。而对于海洋环境案件来说，其外部环境和案件自身特点将这一困难进一步放大。这一特征导致的直接结果就是损害赔偿适用的困难。具体而言，海洋生态环境损害赔偿适用困难主要表现在两个方面：一是海洋生态环境损害鉴定评估困难;二是赔偿数额巨大。

海洋生态环境损害鉴定评估是指鉴定评估主体按照规定的程序和方法，运用科学技术和专业知识，对涉及纠纷的专门性问题进行鉴定评估，并做出鉴定意见的过程。[17]科学的损害鉴定评估首先需要符合资质条件的评估鉴定机构，但目前全国具有从事环境类鉴定评估资质的机构加起来也只不到30家，能够从事海洋生态环境损害评估的机构更是少之又少。[18]此外，即使能够准确鉴定出损害赔偿的额度，数额也是非常巨大。以鉴定费用为例，我国目前专业鉴定机构的费用约为150元/亩，而海洋所具有的流动性和广泛性加速了海洋污染的范围，使得鉴定费用十分高昂，[19]毋宁说生态修复费用。因此，即使“法释[2017]23号”明确规定了海洋损害赔偿的范围，实际履行起来仍然困难重重。

三、海洋环境民事公益诉讼制度的完善进路

（一）明确海洋环境民事公益诉讼的起诉主体

1.海洋环境民事公益诉讼起诉主体的厘正

根据《环境保护法》《海环法》《民事诉讼法》的规定，我国提起环境民事公益诉讼的适格主体包括：行政机关、社会组织、检察机关。那么在海洋环境公益诉讼中，社会组织、检察机关是否享有环境公益诉权呢？笔者认为，海洋环境民事公益诉讼的起诉主体应当包括行政机关、检察机关、社会组织。

首先，多数否认社会组织提起海洋环境公益诉讼的观点都认为在《海环法》与《环境保护法》适用问题上，应当采取“特别法优于一般法”的规则。但根据《立法法》第92条的立法旨意，“特别法优于一般法”适用的前提是法律规范的“不一致”，而实际上无论是《海环法》与《环境保护法》还是《海环法》与《民事诉讼法》并不存在冲突。《环境保护法》是关于环境保护的一般规定，《民事诉讼法》是关于民事诉讼的一般规定，两部法律同样适用于海洋环境公益诉讼。[20]此外，“特别法优于一般法”的适用条件是两部法律规范的对象相同，但《环境保护法》与《海环法》并不存在规范对象上的同一性。具体而言，《环境保护法》第58条是关于社会组织提起环境民事公益诉讼的规定，《海环法》第89条第2款是关于行政机关提起海洋环境民事公益诉讼的规定，二者均是《民事诉讼法》第55条“法律规定的机关和有关组织”的具体化，因而二者并不存在一般与特别的关系。

其次，从文义解释的角度上看，《海环法》第89条第2款是赋权性规定而非限定性规定。该条款规定的原因行为包括破坏海洋生态、海洋水产资源以及海洋保护区，且不论海洋水产资源能否等同于海洋自然资源，海洋生态与海洋环境也非同一概念①，因此，该条款只是规定了三种特殊情形，并非穷尽性列举，而针对其他情形，社会组织当然可以基于《环境保护法》的规定提起海洋环境民事公益诉讼。此外，结合“法释[2017]23号”第1条的规定：“人民法院审理為请求……”，这里的“为请求”并没有限定主语，即并未明确规定“人民法院审理海洋环境行政监督管理机关为请求……”。可见，《海环法》第89条第2款并没有排除社会组织、检察机关提起海洋环境民事公益诉讼的可能，而只是赋予了海洋环境行政监督管理机关提起海洋环境民事公益诉讼的资格。

① 在中国，检察机关提起海洋环境公益诉讼已经有了相应的司法实践，参见（2017）粤72民初431号、（2017）粤72民初432号。

最后，从诉讼的客观目的上说，适当扩大海洋环境民事公益诉讼的起诉主体亦符合现实需要。我国是海洋大国，拥有18 000多公里的海岸线，尽管近年来我国海洋环境恶化的势头得到了一定程度的控制，但局部海域生态环境恶化问题仍然十分突出。考虑到海洋保护的严峻形势，允许社会组织等适格原告对海洋环境污染与生态破坏行为提起海洋环境公益诉讼，并由中国法院立案、审理与执行，是我国行使海上司法主权、维护国家海洋权益的重要方式。[21]

综上所述，《海环法》第89条第2款虽然是海洋环境保护的特殊规定，但并未限定只能由海洋环境行政监管机关提起海洋环境民事公益诉讼。根据《环境保护法》和《民事诉讼法》的规定，社会组织和检察机关均是海洋环境民事公益诉讼的适格原告①。

2.海洋环境民事公益诉讼起诉主体的顺位

在行政机关、检察机关、社会组织均能提起海洋环境民事公益诉讼的制度框架下，如何厘清不同主体之间的起诉顺位亦是需要解决的问题。

从本质上说，起诉顺位的确定是为了解决诉权冲突的问题。诉权冲突包括积极冲突和消极冲突，笔者重点讨论诉权的积极冲突。鉴于中国“多头治海”的现实情况，能够提起海洋环境民事公益诉讼的主体包括所有行使海洋环境行政监督管理权的部门。这意味着诉权冲突不仅包括行政机关与检察机关、社会组织之间的冲突（对外冲突），还包括不同海洋环境行政监管部门的冲突（对内冲突）。

就对内冲突而言，《海环法》第5条对不同部门之间的权力已经作出了较为明确的划分。法院在审理不同海洋环境行政监管机关提起的海洋环境民事公益诉讼时，应当以污染源为依据确定适格的起诉主体;如果存在多个污染源，则应当将各有权提起诉讼的法定机关列为共同原告，对案件合并审理。这一方式既因应了行政机关内部的职权划分，也能够提高诉讼效率，是一种较为理想的内部诉权冲突化解方式。

就对外冲突而言，学界观点主要分为三类：检察机关>环保组织>公民;公民和环保组织>行政机关>检察机关;行政机关>检察机关>环保团体和公民。[22-24]而在讨论不同主体之间的起诉顺位时，既要符合现有的制度安排，也需考虑不同主体的诉讼能力。海洋除了具有经济价值外，还具有重要的战略意义;不仅涉及对内关系，更涉及国家的对外安全。针对该种“特殊资源”的诉讼，《海环法》特别赋予了海洋环境行政监管机关的公益诉权。因此，应当将海洋行政监管机关确定为海洋环境民事公益诉讼首选的起诉主体。从诉讼能力上说，海洋行政监管机关也能很好地应对海洋环境问题的复杂性和专业性。当然这并不能否认检察机关和社会组织在环境公益诉讼中的积极作用。在海洋环境行政监管部门不主动行使公益诉权的情况下，检察机关可以向其发出检察建议，社会组织亦可以提出申请;当海洋环境行政监管机关拒绝履行或逾期不予回复时，检察机关和社会组织可以提起海洋环境民事公益诉讼。

（二）明确海洋环境民事公益诉讼的举证规则

海洋环境民事公益诉讼举证规则的确立，除了需要考虑诉讼双方的举证能力，还需要兼顾海洋环境污染侵权的特殊性。

1.海洋环境污染侵权的二阶性

与其他侵权行为相比，海洋环境污染侵权具有自身独特的行为逻辑和时间逻辑。当行为人将污染物排放到海洋中时，作为海洋环境组成部分的大气、海水等环境要素将通过稀释、淡化等方式，降低或者消除污染物的毒性。然而，海洋的这种自净能力存在一定的阈值，只有当污染物的数量或浓度控制在这一阈值之内时，海洋自净能力方能正常发挥;相反，一旦超出这一阈值，便会引发法律否定性评价的环境问题。可以看出，海洋污染侵权隐含着两个阶段：第一阶段，排放的污染物超出海洋环境承载能力，产生海洋生态环境损害的阶段;第二阶段，不能被自然消解的污染因子，以海洋环境为介质，对与该海洋环境发生关联的人身、财产产生侵害的阶段。[25]传统侵权理论认为，只有污染侵权发展到第二阶段，即污染因子切实影响到法律所明确保护的人身、财产权益时，环境污染才具有侵权法上的意义。但实际上，第二阶段受到损害的人身、财产利益无需通过公益诉讼的救济机制，而使用私法救济手段即可完成利益填补。相反，第一阶段所引发的海洋生态环境损害才是催生公益诉讼的动力原因。海洋生态环境属于典型的公共物品，在缺乏明确所有权主体的情况下，公益诉讼制度是化解海洋生态利益无人救济的重要方式。

海洋环境污染侵权的二阶性对于海洋环境民事公益诉讼举证责任分配规则的选择具有重要的启示意义：由于并非救济私法所保护的人身和财产利益，海洋环境民事公益诉讼中的因果关系并非侵害行为与（人身财产）损害结果之间的因果关系，而是侵害行为与（海洋生态环境）损害结果之间的因果关系。因而，海洋环境民事公益诉讼中的举证责任分配规则无需与环境侵权的举证责任分配规则保持一致。相反，由于救济利益的不同，海洋环境民事公益诉讼的举证分配规则应当保持自身的独特性。而《侵权责任法》和“法释[2015]2号”均是以民事侵权制度为框架，对环境民事公益诉讼中的举证责任缺乏应有的关注。

2.海洋环境民事公益诉讼举证责任分配规则的应然路径

第一，不应适用举证责任倒置的规则。尽管《侵权责任法》第66条确立了环境侵权案件举证责任倒置的规则，但在学理和司法实践中这一规则受到了较大的挑战。[26]原因是举证责任倒置的理论基础发生了变化。目前，海洋环境民事公益诉讼举证责任不应采取举证责任倒置的规定。首先，举证责任倒置的适用基础在于原被告之间诉讼能力的不平等。在环境民事公益诉讼中，“当事人地位失衡”的状况已然发生改变，环境公益诉讼的原告不仅在专业知识、经济实力和资源支持等方面具有明显优势，而且社会组织与行政机关运用法律规则的能力也更为突出，尤其是在行政机关和检察机关作为原告的情形下，被告方反而处于弱势地位。其次，“法释[2015]1号”已经在很大程度上减轻了原告的举证责任，例如该《解释》第13条、第14条等，举证责任倒置的事实基础也已不存在。最后，举证责任倒置造成了新的诉讼不公平。相较于原告的正向证明，被告的反向证明丝毫不会轻松，而且被告在举证责任倒置的条件下承担的证明标准相当高，为此有学者指出举证责任倒置规则基本上使被告无机会翻身，被告败诉是适用举证责任倒置的必然结果。[27]

第二，因果关系证明的合理分配。举证责任倒置的司法困境使更多的学者诉诸于因果关系推定的分配规则。“法释[2015]1号”第8条也规定原告应当提供初步的证明材料。为此有学者认为，因果关系推定是环境民事公益诉讼举证分配规則的应然路径，不仅从实质上减轻了原告的举证标准，也相对减轻了被告的举证责任。[28]诚然，因果关系推定的分配规则在一定程度上修正了举证责任倒置绝对化适用所带来的诉讼不公平，但因果关系推定规则适用于海洋环境民事公益诉讼中还需兼顾海洋环境污染的时间逻辑。因此，笔者认为应当根据海洋环境污染的实际情况合理分配举证责任。首先需要明确的是，对于损害行为、损害后果和因果关系，原告均应当承担相应的举证责任。就因果关系而言，在社会组织作为原告的情形下，因果关系的证明只需达到初步的证明标准即可;而在行政机关和检察机关作为原告的情形下，则需达到较高的盖然性。此外，还应当兼顾海洋环境污染发生的时间推进。对于损害行为较为明显，损害结果尚未扩散，因果关系判断相对容易的海洋环境公益诉讼案件，适用举证责任的一般分配规则;对于损害行为较为明显，损害结果业已扩散，因果关系判断相对困难的海洋环境公益诉讼案件，适用因果关系推定的分配规则。

（三）完善海洋环境民事公益诉讼的责任承担方式

1.明确以生态修复为核心的责任承担方式

环境民事公益诉讼的主要目的是修复生态环境而非金钱赔偿，如果仅仅赔偿而不修复被破坏的生态环境，对环境保护就没有实质的意义。海洋生态环境的特殊性使得海洋生态修复十分困难，但实践中“重赔轻修”的做法显然不科学。为此，应当首先明确责任人的生态修复责任而非直接认定其承担损害赔偿，即在裁判文书中明确课以责任人生态修复的责任，只有在责任人无法履行生态修复时才能将部分生态修复责任转化为损害赔偿;其次，对于可以进行修复的项目，例如因污染行为导致的可打捞型海洋污染物，应当由责任人承担打捞等初级修复义务;最后，对于责任人无法修复的海洋生态环境应当由政府或第三方承担修复工作，但也并不能免去责任人的修复义务，例如可以采取替代性修复或者异地修复等方式履行修复义务。

2.引入政府补偿责任

如上文所述，由于海洋生态环境损害鉴定评估困难以及赔偿数额巨大等原因，使得海洋环境民事公益诉讼的责任履行经常陷入困境。为此，一种较为可行的方式是引入政府补偿责任。从学理上说，政府是环境保护的第一责任主体。根据政治学中的委托代理理论，如果国家行为与私人行为存在共谋，那么国家当然地应当承担责任，如果一国政府未能惩罚作恶之人也可视为其与作恶之人存在共谋，因此在大规模的灾难事故中，政府理应为其不当行为承担法律责任。[29]此外，从现实的角度上说，海洋损害赔偿的数额相对较大，一般超过了私主体的能力范围。而在污染侵权的民事责任不足以提供适当救济的情况下，政府责任应当成为值得考虑的问题。在环境污染事故造成重大损害的情形，政府承担一定金钱补偿等义务也已经成为常态。[30]因而政府有必要对超过私主体赔偿能力的部分承担补偿责任。政府承担补偿责任之后，保留对责任人追偿的权利。

四、结语

海洋生态环境污染特有的行为逻辑和时间逻辑使海洋环境民事公益诉讼有别于其他环境公益诉讼，更有别于环境私益诉讼，

而《海环法》和“法释[2017]23号”对其的关注明显不够。海洋环境民事公益诉讼制度需要兼顾海洋的经济价值、生态价值、战略价值等多元价值，因应中国海洋发展的现实情况。未来海洋环境民事公益诉讼的发展应当立足于我国环境公益诉讼发展的二元格局，重点解决两方面的难题，即协调其与海洋环境行政公益诉讼的关系，以及其与海洋生态损害赔偿制度之间的衔接。

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收稿日期：2019-10-11

基金项目：国家社会科学基金重大项目“生态文明法律制度建设研究”（14ZDC029），最高人民法院司法研究重大课题“行政案件繁简分流改革研究”（ZGFYZDKT201911-01）

作者简介：黄锡生（1964-），男，江西石城人，法学博士，重庆大学西部环境资源法制建设研究中心主任，重庆大学法学院院长、教授、博士生导师，E-mail：huangxisheng@cqu.edu.cn;王中政（1993-），男，江苏南京人，重庆大学法学院法学专业博士研究生，E-mail：13584072531@163.com。

① 参见（2015）大连立初字第5号。

② 尽管该案二审法院重新赋予社会组织以起诉资格，但理由在于该案并非单纯破坏了海洋生态环境，而是同时破坏了陆地生态环境。参见（2016）粤09民初122号、（2017）粤民终2635号。

③ 参见（2018）鲁民终1334号。

① 参见（2015）武海法立字第00001号。

① 《环境保护法》第56条规定的原因行为包括污染环境和破坏生态，可见中国采取基本观点是污染环境和破坏生态的两分法，环境与生态并不相同。参见竺效：《论环境侵权原因行为的立法拓展》，发表于《中国法学》，2015年第2期，第248-265页。