基于PPP模式地下综合管廊项目回报机制研究

■王立伟

（深圳市特区建设发展集团有限公司）

1 引 言

地下综合管廊（以下简称管廊）是指建于城市地下用于容纳两类及以上城市工程管线的构筑物及附属设施。城市工程管线（以下简称管线）是指城市范围内为满足市民生活、生产需要的给水、排水、再生水、燃气、热力、供冷、电力、通信、照明、广播电视、交通信号等市政公用设施管线。附属设施包括用于支持管廊正常运行的消防、排水、通风、照明、供电、通信、安全监控等设施[1]。

我国目前正在积极推进管廊建设，项目投资规模较大，由于地方财政财力限制，仅靠政府投资已经无法满足管廊大规模建设的需求。采用政府与社会资本合作（Public-Private-Partnerships, 简称PPP）模式开展管廊项目的建设和运营，能有效减轻政府财政压力。如过采用PPP模式的管廊项目希望吸引社会资本的积极参与，关键问题就是解决管廊项目的回报机制问题。本文结合深圳市管廊项目建设的实际情况，探讨基于PPP模式下管廊项目吸引社会资本投资的回报机制创新模式。

2 国内建设管廊的意义和现状

近年来，随着城市快速发展，地下管线建设规模不足、管理水平不高等问题凸显，一些城市相继发生大雨内涝、管线泄漏爆炸、路面塌陷等事件，严重影响了人民群众生命财产安全和城市运行秩序。全国仅媒体报道的地下管线事故平均每天高达5.6起，每年由于路面开挖造成的直接经济损失高达2000亿元[2]。

财政部、住房城乡建设部《关于开展中央财政支持地下综合管廊试点工作的通知》（财建〔2014〕839号）以每年3-5亿元专项资金补贴推广试点城市综合管廊，2015年、2016年先后有25个城市入选，投资建设如火如荼，至2017年末全国有147个城市以政府直接投资、代建制、BT模式、PPP模式、BOT等多种模式开展了管廊建设投资，其中PPP模式是主流。

3 基于PPP模式管廊项目

3.1 PPP模式的定义

PPP ( Public-Private Partnerships) 是一种新型公共工程项目融资与管理模式，是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系[3]。管廊项目具有投资额大、投资运营周期长、准公益性等属性，较为符合采用PPP模式的条件，在实务中也有越来越多的项目落地实施。因此，在我国管廊建设探索的初期，应积极试点PPP 模式，总结经验，完善交易结构和回报机制，着力解决我国管廊投融资所面临的各类问题。

3.2 PPP模式管廊项目常见交易结构

常见的PPP模式管廊项目涉及的主体通常包括：政府、政府出资代表、政府财政部门、社会资本、管线单位、项目公司、金融机构、管廊项目、中介机构等。以BOT模式为例，管廊PPP项目常见的交易结构如下图所示：

图1 管廊PPP项目常见交易结构图（以BOT为例）

4 管廊PPP项目现有回报机制分析

4.1 回报机制的含义及类型

管廊PPP项目的回报机制是指社会资本投资建设和运营维护管廊PPP项目后，获取投资回报和投资收益的方式。《财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金〔2014〕156号）规定，PPP项目的回报机制主要有三种类型：政府付费、使用者付费和可行性缺口补助。其中政府付费是指政府直接付费购买公共产品和服务。使用者付费是指由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务。项目公司直接从最终用户收取费用，以回收项目的建设和运营成本并获得合理收益。可行性缺口补助是指使用者付费不足以满足项目公司成本回收和合理回报时，由政府给予项目公司一定的经济补助，以弥补使用者付费之外的缺口部分。

4.2 现有回报机制存在的问题

目前，国内PPP模式管廊回报机制还未形成清晰的体系和模式，主要存在以下问题。

4.2.1 项目投资较大且投资模式单一

管廊的造价由建设区域、地质条件、施工工法、入廊管线种类、管廊舱数、断面尺寸等因素决定，建造成本很高，在深圳这类高度建成区建设管廊势必造成项目投资额居高不下。由于管廊的准公益性质和深圳较强的财政实力，目前深圳管廊项目的投资模式全部为市财政全额投资，国内其他地区也主要采用政府投资或政府与管线单位联合投资为主，导致政府财政压力较大、政府承担全部风险。

4.2.2 有偿使用收费难以推行

根据《国家发展改革委 住房和城乡建设部关于城市地下综合管廊实行有偿使用制度的指导意见》（发改价格〔2015〕2754号）的规定，可以向管线单位收取入廊费和日常维护费。但目前国内多数城市尚未真正建立管廊有偿使用收费或者建立了收费标准但未完全推行，对入廊管线单位采取免费使用。管廊运维支出将随着使用年限呈现增长趋势，到一定年限还存在大中修支出，如过有偿使用收费机制无法实施，对管廊今后的可持续运营和发展将造成不利影响。

4.2.3 回报机制创新不足

目前回报机制主要为财金〔2014〕156号文明确的三种形式，而在有偿使用收费难以推进的情况下，管廊PPP项目的回报内容就只剩政府可行性缺口补贴，这与推广PPP项目减轻财政压力的初衷有些背道而驰。

5 深圳管廊项目回报机制创新研究

5.1 现状

考虑管廊具有公益属性，收费标准偏低，以深圳收费标准为例，已发布管廊有偿使用标准中的入廊费，按照100年逐年收取，仅能回收项目建设成本的三分之一，日常维护费虽然已实现常态化收取，但由于运营管廊里程较少，还未形成规模效应，甚至无法覆盖实际运营维护支出。因此如果仅按照有偿使用收费标准收取入廊费和日常维护费，是无法满足社会资本的合理投资收益需求，需政府提供可行性缺口补贴，具体补贴包括价格补贴，财政补贴，政府购买服务或者配置土地、物业等经营资源等方式。

5.2 回报机制的一些创新设想

以深圳为例，根据《深圳市地下综合管廊管理办法（试行）》第二十六条第四款“在管线入廊空档期，管廊运营维护单位可以合理利用管廊空间用于临时性经营活动”。因此，管廊运营单位可利用管廊依法开展临时性经营活动，利用智慧运营管理系统，更有效的对运营管廊的管理，节约能源，合理管理管廊的有效使用空间，创新拓展更多经营业务。

5.2.1 数据服务业务

（1）5G基站及智慧灯杆租赁业务。当前5G基站建设如火如荼，急需大量可用选址，可利用管廊项目沿主要道路敷设的特点，借助管廊通风口、出入口、吊装口、监控中心等附属建筑物，为5G基站及智慧灯杆提供建设所需场地、附属设施和电力，收取场地租赁费。

（2）数据库租赁业务。充分利用管廊监控中心和监控站点空间，可开展数据中心或数据库服务经营，向有需求的企业提供相关数据服务，收取数据库服务费。

（3）光纤接入业务。在满足管廊设计前提下，社会资本可在符合条件的管廊内自主投资敷设光纤缆线，向通信运营商和有光纤使用需求客户提供光纤网络连接服务，客户无需再自行投资建设光纤线路，只需租用社会资本提供的光纤接口即可，提高客户接入效率，降低维护成本，社会资本收取光纤接入费。

5.2.2 仓储及流体服务业务

（1）仓储服务。该业务是指在管廊空仓情况下，基于智慧管廊具备的可视化监控、自动预警体系等智能化设施，为客户提供仓储服务，向客户收取仓储服务费。根据客户需求不同，可开展为物流企业客户提供大件、大批量物品的商业仓储服务，也可以基于智慧管廊所处地段，就近向附近个人提供小件物品临时迷你仓储服务。

（2）流体传送服务。借助管廊现有管线设备设施和智能化设备，可为园区到市政实施、园区到园区等多种类型提供中水、冷凝水、垃圾等流体传送服务，根据传送的流量和类型收取服务费；还可以与外部单位合作建设供冷站、地下能源站等基础设施，为产业园区、写字楼等提供集中供冷、蓄能等服务，收取相关服务费。

5.2.3 代维服务业务

（1） 5G基站及智慧灯杆代维。结合5G基站及智慧灯杆租赁业务，社会资本可进一步扩展业务深度，将智慧管廊智能化设备全面覆盖基站和智慧灯杆设备，在日常维护管廊的过程中，一并对基站和智慧灯杆进行日常维护和保养，收取维护费用。

（2）社区监控服务。结合监控站的分布地点，利用监控站已有监控设备和人员，为周边街道和社区提供24小时监控服务，收取服务费。

6 结论及建议

我国大规模推广管廊建设是大势所趋，随着项目推向深入，如何解决项目资金来源、确定合理的回报机制，已经成为管廊可持续发展的关键。PPP模式是解决管廊建设投资的有效途径之一，而通过创新设计社会资本的回报机制，结合管廊有偿使用收费，能够切实减轻财政压力，调动社会资本主观能动性，有利于管廊可持续发展。本文分析现有PPP项目回报机制存在的问题，结合管廊项目特点，提出了多种经营业务的设想和思路，以期对我国管廊回报机制的优化提供参考。建议各级政府对于管廊PPP项目中各类创新经营业务，应当在合法合规的前提下，给予管廊PPP项目以大力支持，以更好地促进管廊的可持续发展，有效提升城市运营管理能力。