省级金融企业国有资本经营预算调研报告

□张建文 丁 婕 钱慧琴

2015年以来，省级金融企业经历了一段快速发展的时期，金融企业在服务全省经济转型发展、国资国企改革、纾困民营企业等方面发挥着越来越重要的作用。与此同时，金融企业国有资本经营预算管理中存在的问题日益增多。结合工作职能，我们围绕如何做大做优我省金融企业国资预算、如何更好发挥国资预算职能支持金融企业发展，以促进全省经济发展进行了专题调查研究。

一、基本情况

国有资本经营预算是政府以所有者身份依法取得国有资本收益，并对收益进行分配而发生的各项收支预算，与公共预算、基金预算、社保预算共同构成政府的预算管理体系。国有资本经营预算从收支两方面运作、管理、监督国有资本，即收取国有企业利润收入、国有产权转让收入、股利股息收入等，同时将收入用于增加国有企业资本金、解决历史遗留问题等。而国有金融资本的特殊性和复杂性，使得国有资本经营预算难以发挥应有的作用。

（一）调研背景

开展此次调研，主要基于以下几点考虑：一是做大做实省本级国有资本经营预算规模，缓解日益突出的财政收支矛盾。2019年，中央实施更大规模的减税降费，财政收支矛盾进一步加剧。在此情况下，完成省本级国有资本收益收支预算不仅是落实相关预算支出的必然要求，更是缓解财政收支矛盾的迫切需要。从往年看，金融企业上交国资收益情况不理想，出现过少交漏交的情况。二是随着省级金融企业的发展，金融企业不管是数量还是类型都发生了较大变化，由此金融企业国有资本经营预算管理积累的问题越来越多，亟待解决。三是受省级国资收益规模小、实体国企改革任务重的双重因素制约，一直没能用好国有资本经营预算工具促进国有金融资本优化布局，从而更好服务我省经济发展。为此，2019年省本级国有资本收益收取开展伊始，山西省财政厅资产管理处先后赴山西科技创新城投资开发有限公司、山西省保障性安居工程投资有限公司等金融企业调研国有资本运营及收益实现情况。

（二）省级金融企业分布情况

按财政部统计口径，截至2018年底省级金融企业共121户（全级次）。其中省国资委监管企业33户、省财政厅监管企业88户，分属于7户一级企业集团。

根据《省级企业国有资本收益收取管理暂行办法》规定，只对一级企业收取国有资本收益，省国资委监管的企业均为各企业集团下属企业，故不在收益收取范围。纳入国有资本收益范围的是省财政厅监管的7户一级金融类企业。其中，金控集团于2016年成立，当时已在国资预算范围的国信集团、晋商银行两户企业被合并入金控。随着相关工作开展的需要，2015年、2016年陆续成立6户：省保障性安居房工程投资有限公司、省科技创新城投资有限公司、省农业信贷融资担保有限公司、省林业开发投资有限公司、省扶贫投资有限公司、省创业扶持小额贷款有限责任公司。

（三）财务情况

截至2018年底，7户企业资产总额2261亿元，同比增长25.16%；负债总额1651亿元，同比增长40.11%；所有者权益610亿元，同比下降2.89%；资产负债率73.02%，同比增长7.79个百分点。2018年，7户企业实现营业收入100亿元，同比增长44.83%；利润总额10.4亿元，同比下降6.93%；净利润8.4亿元，同比增长0.46%。

（四）省级金融企业国有资本经营预算现状

收益收取范围变化情况。我省于2011年建立国有资本经营预算制度，出台《省级企业国有资本收益收取管理暂行办法》，同时将国信集团、晋商银行两户金融企业纳入国有资本经营预算范围。后面成立的6户企业，在成立的前两年，考虑到企业成立时间不长，尚处于投资建设期，故未将其纳入国有资本收益收取范围。但审计部门在预算执行审计时，提出省级国资预算涵盖范围不全的问题。2017年起，布置国有资本收益收取工作时，我们明确将这6户企业纳入范围，实现了国有资本经营预算对金融企业的全覆盖。

收入内容。7户金融企业均为国有独资，每年按收益收取比例上交利润收入。2019年，金融企业的收取比例为21%，2020年按照省政府省长办公会议[2015]20次纪要精神，提高到30%。

历年收支情况。2011-2018年，省本级收取金融企业国有资本收益共计31559.2万元，支出共计14262.82万元。

二、存在的问题

（一）部分企业上交国有资本收益积极性不高

一些企业称其属于政策性或公益性企业，获取的收入为非经营性收入，不具备上交收益的条件，不应上交国资收益。政策性金融企业虽然承担了一定的政策职能，但本质仍是金融企业。既是企业，就要讲求政策性和效益性的统一，按政策经营的同时实现利润，就应上交收益。上交的收益转化为财政支出，同样可起到公益性作用。

图表1 金融企业历年国有资本收益收支情况

图表2 2018年上市地方银行净资产收益率排名

（二）国有资本运营效率低，资本回报不足

新成立的6户企业，虽为金融企业，实则是政府的融资平台，大部分企业的主业是承担的政府公共服务职能，政企不分、政资不分。企业创新能力较弱，市场化经营理念不强，资金沉淀严重，无法形成有效的利润来源，只能靠较低的利息收入度日，资本回报严重不足。从2018年财务决算数据看，6户企业净资产收益率仅为0.34%。金控集团所属的银行、证券等重点盈利公司的资本回报率也远低于行业平均水平。2018年，上市的晋商银行净资产收益率8.48%，比行业平均水平低3.62个百分点，在20户上市地方银行中排名倒数第三。山西证券净资产收益率1.78%，比行业平均水平低1.82个百分点，在36户上市证券公司中排名26位。

（三）财务管理不规范，导致少交、漏交国资收益

受成立时间短、招聘人员未完全市场化以及监管缺失等因素影响，部分企业财务管理不健全，核算不规范。在一些公司中，出现只给其他股东分红而不给财政分红的同股不同权的问题、随意将利息收入等转增资本金的问题，导致漏交，少交国有资本收益。

（四）金控管控模式造成上交国资收益减少

图表3 2018年上市证券公司净资产收益率排名

金控集团是在整合我省原有金融企业基础上组建的具有金融全牌照的综合性金融集团，作为一个受托责任单位，类似于资本投资运营公司。虽然其合并下属公司财务报表，但按金融分业经营原则管理下属公司，合并起来的数据不能直接反映出各行业板块经营情况，反而因合并过程中各企业间的利润抵销，造成上交政府的收益减少。

（五）国资预算支持金融企业发展不够

金控集团成立以来，省财政连续两年将其上交的国资收益14262.82万元以支出的形式返还，以支持其发展。但受整个省级国资预算收入规模小、实体企业国资国企改革任务重等因素影响，国资收益用于支持金融企业的支出非常有限，没有发挥应有的作用。

（六）金融企业营收、利润规模小，对国资收益和实体经济贡献作用不强

2018年，7户企业营业收入总计100亿元，加上省国资委监管的金融企业营业收入也不足150亿元，而我省实体企业近万亿的借款一年产生的利息远超150亿元。可见我省的金融企业，无法满足我省重资产型经济发展的融资需求，导致对外来资本依赖过重。如2014年以来的煤炭价格下行引发银行断贷抽贷危机，迫使省政府不得不动用行政权力驰援。

三、相关建议

（一）强化责任意识，夯实国有资本经营预算收入基础

一是加强政策宣传力度，提升企业思想认识，强化责任落实。进一步加大国有资本经营预算相关政策的宣传、培训和指导工作，采取入企对接、召开专题座谈会等形式，提升企业上交收益的积极性。让金融企业充分认识实施国有资本经营预算制度对促进国有资本布局调整、维护政府出资人权益，实现国有资产保值增值的重大意义。促使企业形成自觉按照制度要求，按时申报并上交国有资本收益的习惯，提高其政策执行力。二是加强沟通，提高监管部门责任意识。进一步加强与各金融国资监管部门的沟通，改变其重资本金投入，轻资本回报的做法，切实提高其监交国有资本收益的责任意识。虽然一些金融企业目前以社会效益为重，但随着相关任务的完成，势必要转型，因此监管部门应及早树立提升国有资本回报的意识。强化对国资监管部门提升国有资本回报，收取国资收益的相关考核，改变目前只注重保值增值的考核。

（二）加强科学管理，做好国有金融资本存量调整以扩大收益收取基数

财政部门要积极履行好出资人监管和财务监管双重职能，规范金融企业运行，指导企业完善从经营到财务管理的各项制度体系，提升国有金融资本运营质量。充分利用资本市场做大金控集团。建议将拟上市的晋商银行和已上市的山西证券从金控集团划出，由金控集团整合其他金融资源，推动部分上市，最终实现整体上市。积极引导政策性金融企业统筹兼顾社会效益和经济效益，提升竞争力。政策性金融企业不仅要巩固发展政策性业务，完成政治任务，发挥应有的弥补市场失灵的作用。更要积极拓展市场性业务，借助政府融资平台等优势，寻找商机，做好统筹兼顾，发挥专业公司优势，提升企业经济效益。不能只靠吃利息度日，要自己找食吃，发挥国有资本更大功能。

（三）创新收取方式，做大金融企业国有资本预算收入规模

结合金控集团运营模式的实际情况，一是体现受托责任观，优化利润上交路径。前述问题部分也提到，金控集团目前的运营模式，类似投资、运营类公司，以合并报表集团合并报表口径收取收益不太合理。可探索对划入金控集团的二级子公司作为投资中心考核，实现收益直接上交省级财政。并对其采取考核净资产收益率的收益收取方式，实现利润超过按考核净资产收益率计算利润的，按一定比例返还收益，以促进金控集团强化对子公司的业绩考核和穿透式管理。二是对金控集团直接发展的新业务板块公司，可作为利润中心考核，盈亏可以相抵，以促进其发展新业务，增加新的盈利点。

（四）统筹收支安排，运用国资预算工具促进金融企业发展更好服务实体经济

首先，要把金融企业国资预算收入做实，再按收支两条线的原则，根据我省金融稳定和战略布局的需要确定支出项目。在预算编制环节，要将国资预算支出与我省金融国有资本规划相结合，减少国资收益对金融企业支出的随意性，对确需维持战略控股地位的全级次金融企业的资本补充可列入国资收益支出范围。其次，要适度支持政策性金融企业发展。例如可用国资收益建立政策性金融企业风险补偿基金，防范金融风险。再次，收取金融企业国资收益时，对于利润的可抵扣因素，不搞一刀切，按实际准予扣除。

（五）健全监督机制，确保国资收益应收尽收、全民共享

监督机制是国有资本经营预算管理体系的重要内容，缺乏行之有效的监督，就做不好预算管理工作。要不断强化政策落实的检查力度，做到以查促管，以查促改。财政部门作为金融企业履行出资人职责、收取收益的机构，要强化出资人监督，强化专业检查，堵塞收入漏洞。