行政协议中行政相对人的信赖利益保护

郑少泽

关键词信赖利益保护 行政协议 补救措施

一、信赖利益保护原则及意义

行政法的信赖利益保护原则，是指行政管理相对人对国家行政机关及其授权的组织行使行政权力的正当合理信赖应当予以保护，行政机关对其承诺实施的行政行为应守信用，不得擅自改变已作出并生效的行政行为;确需改变或撤销具体行政行为并给行政相对人造成损失的应当给予补偿。

我国春秋战国时期的哲学家老子曾言：“人无信不立，业无信不兴，国无信则衰”。若行政行为随意变动，就会导致行政机关公信力的下降，会引发一系列的纠纷、矛盾。因此，信赖利益保护原则的确定，是为了防止由于政府在行政管理过程中的一些出尔反尔的行为给行政相对人的合法权益造成损害。

二、行政协议的定义

行政协议或者行政合同，又称为行政契约，是指行政机关与行政相对人双方的意思一致，所缔结发生行政法上法律关系的合同。

2019年11月27日，最高人民法院发布的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称行政协议司法解释）第一条对“行政协议”的定义进行阐释，该阐释与原有司法解释的阐释稍有不同，即“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”

三、行政机关如何保障行政协议中行政相对人的信赖利益

（一）守法诚信，慎用行政优益权

为建设法治政府，行政机关履行行政协议的过程中，应当遵循诚实守信原则，不应随意以“行政优益权”为理由违反行政协议约定。“行政优益权”是什么？行政优益权是指国家为保障行政主体有效地行使职权、履行职责，赋予行政主体职务上或物质上的许多优先和受益条件，简言之，行政优益权是国家为行政主体行使职权提供的行为优先条件和物质保障条件。《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第七十八条第二款规定：“被告变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿。”该规定直接赋予行政机关在行政协议履行过程中具有合法变更、解除协议的权利，这正属于行政优益权的范畴。但行政机关应当如何适用法律，遵守法定程序，履行法定职责变更、解除协议，才能使之行为合法，《行政诉讼法》及其司法解释未进行相关规定。对于此，行政协议司法解释第十一条规定：“人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。”该规定既是指引，也是警示。该规定告示行政机关：变更、解除行政协议应当具备合法要素，而不能滥用职权，打着“行政优益权”的旗号违法变更、解除行政协议。

（二）行使行政优益权，应善尽补偿义务

2019年10月，《优化营商环境条例》（以下简称《条例》）经国务院颁布，其中第三十一条规定：“因国家利益、社会公共利益需要改变政策承诺、合同约定的，应当依照法定权限和程序进行，并依法对市场主体因此受到的损失予以补偿。”该规定与《行政诉讼法》第七十八条第二款规定的精神相符，该规定中对于“相关市场主体的财产损失”所进行的公平合理补偿，也是信赖利益保护原则的应有之意。

（三）监察监督

《条例》第六十九条规定：“如果政府和有关部门及其工作人员有存在不履行向市场主体依法作出的政策承诺以及依法订立的各类合同，或者违约拖欠市场主体的货物、工程、服务等账款的行为的，依法依规追究其责任。”这在很大程度上保护了营商环境中主体的利益，应该說是空前的突破，极大程度地限制了行政机关对于行政优益权的过度行使或滥用。

基于此，若出现上述违反政府诚信的行为，监察机关可以依据《条例》的规定追究责任，在行政上或者刑事上进行监督，能够有效地规制行政机关，防止其滥用权力。

因此，行政机关在履行行政协议过程中诚实守信，不滥用行政优益权，行使行政优益权后对行政相对人依法进行补偿，通过监察监督有效检视行政行为的合法性，这都是保障行政相对人的信赖利益的有力举措。

四、司法权对于行政协议中行政相对人信赖利益的保护方式

随着经济社会的高速发展，社会公共事务的日渐增多，由于监督机制的不完善，导致行政机关在履行行政管理职能的过程出现违反行政协议约定、滥用行政优益权等不诚信的行为，给行政相对人造成经济损失，这并不利于保障行政相对人的信赖利益。因此，行政协议司法解释第十五条、第十六条、第十九条、第二十一条、第二十二条规定了行政相对人信赖利益的保护方式：继续履行、支付补偿、赔偿损失、采取补救措施。对于该四种保护方式，笔者浅析如下：

（一）关于判决继续履行的保护方式

行政协议司法解释第十九条明确要求人民法院判决被告继续履行的，应当明确继续履行的内容。该规定要求人民法院在判决中应当明确继续履行的内容，其目的在于使得判决能够更好地获得履行、执行，高效化解行政矛盾与争议，不产生新的争议或讼累。

（二）关于判决支付补偿的保护方式

基于国家利益和社会公共利益的考量，法律允许行政机关依法行使行政优益权，变更、解除行政协议给行政相对人造成损失或履行行政职权致使行政相对人履行不能、履行费用明显增加或者遭受损失的情况下，人民法院基于平衡行政相对人与国家、社会的利益，保障行政相对人信赖利益而作出要求行政机关进行补偿的判决。

（三）关于判决赔偿损失的保护方式

在《中华人民共和国国家赔偿法》的第二章“行政赔偿”和第四章“赔偿方式和计算标准”中有明确的规定，在此不再赘述。但是值得注意的是，《中华人民共和国国家赔偿法》中仅在第三十六条规定对于行政相对人财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。但却没有规定对行政相对人的间接损失要进行赔偿，这意味着行政相对人的合法权益尚未得到较为完善的保护。

（四）关于判决采取补救措施的保护方式

《行政诉讼法》第七十八条规定：“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。”但是，对什么主体采取补救措施，如何采取补救措施，采取什么样的补救措施？《行政诉讼法》中并没有明确的规定。而在司法实践中，关于补救措施的判决方式主要有三类：第一类，人民法院没有在判决理由部分明示应当如何采取补救措施，也未在判决主文中明确补救措施的具体内容，而仅仅是笼统地在判决主文载明“责令行政机关采取相应补救措施”。第二类，人民法院在判决主文中明示行政机关采取补救措施的对象、对何种利益进行补救，甚至对于补救的期限都有细致的要求。第三类，人民法院在判决理由部分对采取补救措施的对象、对何种利益进行补救进行明示，在判决主文中作出“责令行政机关采取相应补救措施”的表述。前述第一类判决方式，并没有实现人民法院责令行政机关采取补救措施的立法初衷，这样的判决实际上难以实现行政诉讼的目的，也不具备可执行性，也没有给执行工作提供相应的依据。第二类判决方式，可以很好地指引行政机关如何采取补救措施，让法院的执行工作具备充分的依据。但是弊端在于存在司法权“僭越”行政权之嫌。所以，基于对行政权的尊重，也有相当一部分法院会采取第三类判决方式。第三类判决方式，益处在于既不会有司法权代替行政权的情况出现，又能够使行政机关采取补救措施获得一定的指引。

值得注意的是，最高人民法院颁布行政协议司法解释之时，还同时发布十个行政协议的参考案例。其中英德中油燃气有限公司（以下简称中油公司）诉英德市人民政府、英德市英红工业园管理委员会、英德华润燃气有限公司（以下简称华润公司）特许经营协议纠纷案（以下简称英德燃气特许经营案）中，由于英德市政府既将英红工业园的管道燃气特许经营权授予给中油公司，而后由重复许可给华润公司，英德市政府的重复许可行为被清远市中级人民法院（以下简称清远中院）认定为违法。并且清远中院认为：该重复许可系行政机关的行政行为所致，并不必然导致在后的华润公司所获得的独家特许经营权无效，华润公司基于其所签订的特许经营权协议的相关合同利益、信赖利益亦应当予以保护。且中油公司、华润公司均已进行了管道建设并对园区企业供气，若撤销任何一家的特许经营权均将影响到所在地域的公共利益。对于重复许可的相关法律后果，应当由行政机关承担，不应由华润公司承担。因此，清远中院在判决书中认为英德市政府应当采取补救措施，依法作出行政处理，对双方相应经营地域范围予以界定，妥善解决本案经营权争议。最终，清远中院判决责令英德市人民政府采取补救措施。

显然，英德燃气特许经营案作为参考案例，体现了最高人民法院更赞同前述第三类判决方式。倘若人民法院在判决的判项中直接明确行政机关应当采取补救措施的具体内容和步骤，则将演化为司法机关以判决的形式代替行政机关依职权依法作出行政行为。由此，可能违背行政诉讼中司法权监督和制约行政权的初衷。英德燃气特许经营案值得借鉴的方面在于，清远中院在判决理由中论述行政机关应当采取何种补救措施，为行政机关今后采取补救措施指明方向，而后在判决主文中载明“责令行政机关采取补救措施”。这样一来，既表示了对于行政权的尊重，又能实现“补救”的意义和效果，給行政机关指明了补救的方向。

五、结语

保障行政相对人在行政协议项下的信赖利益，不仅需要司法权的监督，更仰赖于行政机关自觉依法行政、依法履约。由此一来，才能在行政协议履行的前端保障行政相对人的合法权益。毕竟，通过司法途径寻找司法权的后端保护，是行政相对人的无奈之举，更难以完全弥补行政相对人的损失。行政协议司法解释的颁布，为行政机关今后如何履行行政协议提供指引，在一定程度上更为有效地化解行政争议所产生的矛盾，保障了行政相对人的信赖利益和合同权利，具有十分重要的意义。当然，对于如何采取更为有效的措施保障行政相对人的信赖利益，笔者认为还要继续从补救措施上入手，期待未来修订的行政诉讼法或司法解释中，能够明确补救措施的方式和界限，明确人民法院如何规范地在裁判文书中的判决理由和判决主文中体现补救判决，从而真正做到定纷止争，树立司法权威，让当事人在心中服判。