政策工具视角下我国养老政策的文本分析

张婕

摘 要：文章通过文献调查、逻辑分析、统计分析等方法，利用Rothwell和Zegveld的政策工具理论，对我国的养老政策的文本内容进行量化分析与评价，客观分析《规划》的特点与不足，针对不足提出相应的对策建议。根据政策工具理论将养老政策的指标按照政策工具理论的三个方面即需求面、环境面、供给面划分，将定性的政策通过定量分析将其客观呈现。

关键词：养老政策;政策工具;政策文本

养老政策是国家政策中的重要部分，养老政策不仅是老年人的生活需求和利益维护的政策保障，而且也是维护国家稳定和谐发展的核心内容。我国当前对养老方面的学术研究一直在不断发展并且有了丰富的学术成果。本文中的Rothwell和Zegveld的政策工具理論中供给型政策工具对政策是推动作用，需求型政策工具则是拉动作用，环境型政策工具是辐射作用。我国在金融、教育、体育和医疗等方面都应用该政策工具理论，这为公共政策的创新研究提供了全新的思路。

一、我国养老政策文本信息整理

（一）政策工具分类

1.供给型政策工具

供给型政策工具是政府为满足各方面对养老服务产生的需求，属于一个“供给者”的角色，是养老事业的推动力。供给型政策具体包括了资金投入、教育培养、技术和信息的支持、基础设施的建设和公共服务的保障。

2.需求型政策工具

需求型政策工具的功能主要是政府为了满足当前养老服务的需求，是养老事业的拉动力。需求型政策具体包括了公共采购、服务外包、消费市场和海外交流。

3.环境型政策工具

环境型政策工具的功能是政府利用外部因素的渗透和影响，为养老服务的推进发展培养一个良好的政策环境。该政策工具主要是采用目标规划、资金支持、养老税收优惠、法规管制和策略性措施五个具体政策工具。

（二）定义内容单元类目与政策文本编码

为了避免重复性和方便及时查找更正，本文的政策文本编码是按照“一级标题-二级标题-段落”的模式进行编码，通过对文本的编码和分类，得到客观的数据分布情况，具体见表1。

二、统计分析

（一）供给型政策工具过溢

供给型政策工具占总的工具类型比重的45.36%，总体来说占比过溢。公共服务和教育培养占比最多，其中，公共服务占比最大;基础设施建设和科技信息支持占比均衡;资金投入的条目项比重是供给型政策工具中最小的。供给型的政策工具之间的分布是很不均衡的。公共服务和教育培养的占比，说明政府更加注重提升公共服务、人才培养和工作能力。比重较为均衡的是基础设施建设和资金投入，基础设施的建设是养老事业发展中的重点内容，依然存在城乡差异大，设施不完善的问题。科技信息支持占比仍然太小，对科技信息的关注应该加强重视，技术的发展促进老龄事业的科学化、系统化、和专业化。同时，我国的养老事业处发展起步晚，需要政府加大资金投入力度促进老龄事业的发展，资金投入是其他政策的财政保障，然后我国在使用资金投入工具的力度是不够的，。

（二）需求型政策工具缺位

需求型政策工具占比最少，需求型政策工具的作用没有得到良好发挥，政府对其的重视还不足。需求型政策工具是老龄事业发展的拉动力，政府在需求型政策工具的缺位导致了养老服务的发展在很多方面得不到满足，减慢了老龄事业发展的速度，不适应时代发展要求。消费市场占比最多，消费市场是养老事业发展的重要推动力，市场的发展加速了社会养老机构、养老设施和老年人的生活水平的提升。公共采购工具占比稍大，公共采购是政府通过购买养老公共产品满足养老服务的需求，占比过重也会加重财政的负担。服务外包占比第三，在政策中涉及的内容较少，工具的作用没有得到发挥，企业和社会机构组织缺少足够的发展机会和空间。海外交流占比仅是7.7%，2016年国务院发布的养老政策中才涉及到海外交流，我国养老事业的发展起步较晚，我国在需求型政策工具方面严重缺位。

（三）环境型政策工具强势

环境型政策工具的占比是41.24%。政府重视环境型政策工具是因为该政策工具中制定的主体是政府，占比大。目标规划占比最大，目标规划是所有政策的根本，是老龄事业的发展方向和路径选择，政策必须要不断改进发展，适应当代发展和满足迫切需求，对主要矛盾的缓解和实践的推进有着重要作用。法规管制也同样占了很大比重，法规管制的政策工具偏重，法规管制在保障养老发展秩序稳定的同时，也阻碍和限制了好多具有发展潜力的企业和社会组织。策略性政策占比较多，它是根据具体实情指定的相关政策，相对灵活，但地区之间差异较大，策略性政策比重过多会局限部分地区的发展。金融支持和税收优惠作为政府发展养老市场的经济手段，比重明显太低，没有金融支持和税收优惠，显然技术推进要慢很多，企业的发展规模和养老服务质量的提高也会受到制约。环境型政策工具的分布比重是不均且不合理的，环境型政策工具强势，需要进一步改进。

三、针对文本分析的政策建议

（一）保持供给型政策工具的推动力

供给型政策工具是老龄事业发展的推动力，政府应该优化供给型政策工具的结构。加强公共服务，提高老年社会公共服务的意识和责任感，提升公共服务平台的业务水平和服务能力，加强社区和其他社会组织的公共服务平台建设，为老年人提供更加便捷和灵活的高水平公共服务。保持对基础设施建设和教育培养工具的使用力度，通过教育培养促进养老观念的转变和养老服务的多样化发展，完善基础设施，减少地区间差异，加强对农村的养老基础设施建设。着重加强对科技信息支持政策工具的使用，激励科技的发展和信息的完善，推动养老信息系统一体化、便捷化和科学化。强化资金投入工具的使用，资金的投入可以加快老年基础设施的建设、老龄事业信息技术推进、养老服务的信息平台建设和老年人医疗护理的需求，同时加快公办养老机构的改革和社会养老机构的发展。

（二）加强需求型政策工具的拉动力

需求型政策工具占比最小，严重缺位，要加强需求型政策工具的使用力度，发挥拉动力作用。逐渐弱化消费市场工具的使用力度时，我国养老事业起步较晚，通过增加对老年人的消费补贴加强对老年消费市场的塑造，但也增加了养老成本和国家财政的负担，在市场稳定发展中不断弱化该工具的使用力度。保证公共采购工具的使用，遵循利益最大化的原则，对公共采购的指标计划精心设计，合理利用，保障养老服务的基本需求，不断推动公共采购的多样性和专业性，确保公共采购资源被充分利用。提高对服务外包政策工具的使用频率，减轻政府压力的同时促进养老市场的竞争与发展，构建有利于产业创新的服务外包支持体系。着重加强对海外交流的工具使用，提高对海外交流重要性的认识，借鉴经验，深化海外交流工具的使用，推动养老基础设施的发展，加强海外交流的深度。

（三）优化环境型政策工具的组合结构

环境型政策工具强势，保障了环境型政策工具对老龄事业的辐射性和渗透力，为养老服务事业的发展提供了很好的外部效应和环境支持。在保证法规管制下，放宽对老龄事业的限制，给予养老市场、社会组织和老年人一定的发展空间，推动管理制度的深化与改革。降低策略性政策和目标规划的使用力度，目标规划和策略性政策都起了指导性作用，但地区间的老龄程度不同，差异较大，更加需要因地制宜的制定符合实情的养老政策，在保证方向正确的情况下灵活应用策略性政策工具。提高金融支持和税收优惠的使用力度，充分发挥金融跨期资源配置功能，鼓励发展专业的养老金融体系，着力解决社会资本参与养老服务业发展面临的财政不足、税费优惠等方面的实际困难，进一步优化民间资本投资养老服务业的政策环境。