组织治理视域下网络零售监管模式创新研究

赵 敏 姚 歆 王益谊

（1、中国标准化研究院 北京 100191；2、清华大学 北京 100084；3、中国国际贸易促进委员会商业行业委员会 北京 100801）

当前，消费作为经济增长主动力的作用进一步巩固，新旧动能转换、线上线下融合、业态模式创新、质量服务提升的新格局加速形成。然而，在网络零售加速发展的同时也存在诸多问题。网络市场天然的虚拟属性加剧了信息不对称，导致侵犯消费者权益的机会主义行为频发，假冒伪劣、以次充好、虚假延迟发货、虚假广告、服务违约、虚假交易、刷单炒信、恶意差评以及滥用、泄露和倒卖个人信息等现象屡见不鲜。且由于网络交易活动具有特殊性，网络商家受注册地、经营地的限制降低，消费者遍布全国甚至身处海外，而不同省市区的执法机关执法标准宽严不一，属地问题提高了执法难度，消费者权益保护难度升级。因此，面对网络零售快速发展与治理复杂性加剧的共存局面，迫切需要创新治理机制，重构市场监管体系，抑制机会主义行为，维护市场秩序，保护消费者合法权益。

监督机制分析

（一）组织治理理论与市场规范治理

我国网络零售市场已经历萌芽期、成长期和爆发期并逐步过渡到整合规范期，对市场规范性治理的需求凸显。组织治理是借助治理结构平衡组织内外公平、控制、效率、激励之间的关系，能提升网络零售市场各组织单元内部及组织间的治理效率，其理论可为网络零售行业规范性研究提供理论依据。其中，监督机制是治理机制的重要内容，选择合理有效的监督机制能够最小化机会主义行为。由监督机制衍伸出的监管模式是在适应网络零售市场环境新发展的前提下，通过最优配置来维护网络零售市场秩序和规范、确保市场交易主体遵守行为准则而不实施机会主义行为的规范性措施和相关模式。从组织治理视域看，网络零售市场的规范性问题是治理监督机制难以抑制网络市场虚拟性、信息不对称性所带来的机会主义行为，是监管模式滞后、不适应网络零售市场新发展从而导致治理监督机制作用不显著的问题，是监管模式中治理关系不清、治理权责不明、治理奖惩不利的综合作用结果。

（二）市场主体与监督机制

监督机制是组织治理理论的重要部分，由内部监督机制和外部监督机制两部分构成（见图1）。首先，从参与主体角度入手对监督机制进行分析。网络零售市场参与主体包括网络电商平台、入驻商家、第三方服务商、消费者、投资人等。市场主体众多，既有直接参与主体又有间接参与主体。为方便分析，笔者将市场主要参与主体简化为卖方和买方主体，其中卖方主体主要为电商平台和入驻商家，第三方服务商和投资人则间接提供服务和资金，而买方主体主要为消费者。在网络零售市场中，由于买方尤其是终端消费者往往处于相对弱势地位，对市场规范性治理的关键在于对卖方的监督治理。

图1 市场主体与内外部监督

网络零售市场的内部监督既包括各市场主体的自我监督治理，也包括各主体间的监督治理。卖方主体的内部监督机制除各主体的自我治理（各组织内董事会、监事会、管理层的设置与运营机制）外，还包括各卖方主体间的治理，且各主体间治理是机会主义行为出现并损害消费者利益的关键因素。在网络零售市场卖方主体中，电商平台地位重要而特殊，一些巨型电商平台能聚集数以万计甚至百万计的商家，对入驻商家和上架商品具有选择权和清退权，掌握大量商家及商品数据，在市场中拥有强势话语权，并以统一形象直接面向消费者。因此，电商平台是网络交易市场中处理卖方主体间治理关系的关键节点。那么，拥有众多管理权限且与消费者直接产生交易关系的电商平台是否仅仅具有天然的交易属性？电商平台在对其入驻商家拥有管理权限的同时是否负有监管义务？显然，电商平台与其入驻商家间的监督机制是提高网络零售市场规范性的关键节点，也是监管模式探讨和创新的关键点。

除内部监督机制，外部监督机制也非常重要。网络零售市场的外部监督机制是引导和监督卖方主体的交易行为，抑制网络交易市场的卖方机会主义行为，保障消费者权益，维护市场秩序。在外部监督机制中，政府占有主导地位，依照法律法规和相关标准对卖方所提供的商品和服务进行监督；消费者是多重主体，既是监督主体，又是买方交易主体，同时又是受保护主体；协会、媒体、投资人等间接对网络零售卖方主体进行监督和约束。从外部监管模式来看，政府作为主导监督主体对卖方进行监督和管理。而由于网络零售市场的卖方具有复杂性，政府监管对象不仅包括电商平台，还有借助电商平台经营的数量庞大的入驻商家等。面对新兴网络零售市场的新特点，政府传统“多点出击、全面监管”的模式受到挑战，政府在外部监管过程中往往“力不从心”，创新监管模式的必要性凸显。

监管模式分析与创新

从前述监督机制及市场主体的分析来看，完整的监管体系不仅包括以政府为主导的外部监管，还应包括市场内部各主体及主体间的内部监管。地位特殊的电商平台作为关键卖方主体，不仅具有天然交易属性，同时具有“准公共”组织的特征。“准公共”特征决定了电商平台对其入驻商家具有监管义务，而该职责恰好弥补了市场主体间监管链条的缺位，能有效抑制因治理环节缺失带来的风险敞口，完善网络零售市场的监督机制。这也是创新监管模式对传统模式的重要突破。为简化分析，本文在研究监管模式时主要分析监管体系三大主要参与主体：电商平台、入驻商家和政府。其中，电商平台和入驻商家是卖方主体，是讨论电商平台是否负有监管义务问题的主要相关方，政府是外部监督机制的主导。图2以三主体关系简明的刻画网络零售市场的监管模式以及监管路径。

（一）传统监管模式

传统网络零售监管模式可概括为政府单一治理模式，政府既对电商平台进行监管，又对数量众多的商家进行监管。该模式缺少市场内部主体间治理环节，即网络零售市场内部卖方的内部监督机制缺失，各卖方主体间既不负有监管责任也无问责链条。内部监管机制的缺失加重了外部监管的压力，监督机制的实现主要由政府来完成，导致政府监管的错位和泛化，政府部门成为传统模式的绝对监管主体。政府监管采用“多点出击、全面监管”模式，既对电商平台进行监管，又对数量庞大的平台内入驻商家进行监管，监管成本高企，政府往往处于“疲于应对”境地。且网络市场的特性决定了众多入驻商家分布极广，打破了地域限制，对政府监管带来挑战，属地监管难题凸显，监管成本高，监管协同难。政府监管难度的提升与监管资源的有限性形成矛盾，监管效力大打折扣，损害消费者利益的机会主义行为频发。同时，由于监管资源稀缺性和支撑技术的缺乏，与电商平台相比，政府对商家信息的掌握存在天然的短板，掌握信息的准确性、时效性问题限制了政府对商家的机会主义行为的预判。这使得政府主导的监管模式难以进行事前预警和防范，“投诉难、处理难”的事后监管模式陷入尴尬。因此，传统监管模式在内部监管环节中存在风险敞口，机会主义行为频发，对消费者权益保护的监督机制效力不足。

图2 网络零售市场新旧监管模式及监管路径

图3 创新监管模式作用机理

图4 北京市工商局创新监管模式

（二）创新监管模式

网络零售市场的创新监管模式是政府外部监管与市场主体间自我监督治理的合作监管模式。该模式强调电商平台对入驻商家负有监管职责，运用自身数据和管理优势，可借助投诉机制、声誉机制、沟通机制等手段，从商家入驻和清退信息的审查、上架商品和服务的质量控制、广告和信息的发布管理、合同条款的规范性审查、商品配送的时效性监管、交易数据与消费者隐私信息安全性的维护、评价系统独立性的保障等方面对商家进行监管，在侵害消费者权益的机会主义行为发生前对入驻商家进行规范和监管。创新监管模式的治理思路由事后转变为事前，借助电商平台的信息技术优势提高对入驻商家机会主义行为的预判，提高入驻商家交易行为的规范性，提升保护消费者权益的有效性。如图3所示，面对由市场虚拟性、信息不对称、“人”的自利与有限理性而产生的商家机会主义行为，电商平台首先通过对平台内入驻商家进行内部监管，使得大量的机会主义行为得到抑制。但是，商家的机会主义行为不能完全消除，以政府主导的外部监管需要持续发力。以政府为主导的外部监督机制对商家进行监管、检查与整治，将剩余机会主义行为降低到可容忍与可控范围内，有效保护消费者权益。创新模式将内部监管机制与外部监管机制相协调，将卖方市场主体的自我监督治理与政府监管相结合，政府从“多点出击、全面监管”的传统定位转变为“对电商平台重点监管、对个别商家重点整治”的新模式，有效提升监管效率，保护消费者权益。

（三）创新模式实践探索

在实践中，北京市工商局对电商平台监管模式进行了探索和尝试（见图4）。早在2016年北京市工商局就与京东等大型电商平台签订《加强网络交易消费者权益保护框架协议》，要求落实消费环节经营者首问和赔偿先付制度和多元化消费纠纷解决机制，实现网络消费维权社会共治，并建立数据交换共享机制建立消费风险防控机制，逐步引导网络零售平台构建监管路径与监管制度，形成政府、电商平台的“共治”模式，保障网购消费安全，增强网购消费信心。在不设置新的行政许可项、不增加工商机关的监管复杂度和监管成本、不显著增加电商平台的管理复杂度和管理成本、不显著增加商家的经营成本等前提下，政府以组织治理为手段，以电商平台为重点监管对象，进一步厘清网络零售电商平台的权利和义务边界，着力探索从事后监管到事前治理的转变，使监管由原来的零散式商户执法过渡到“集群式”平台监管整理，逐步实现从粗放式监管到集约式监管的转变，克服之前商户数量大、问题杂、属地监管难等问题，切实保护消费者权益。

同时，《新电商法》对网络零售市场的创新监管模式提供了现实依据。该法明确了电商平台的一般性义务和特殊义务，规定电商平台对平台内经营者（商家）具有管理义务，如对商家信息进行核验、登记，建立登记档案并定期核验更新（第27条）；向市场监督管理部门以及税务部门报送商家相关信息，提示并配合办理市场主体登记和税务登记（第28条）；对违法商品、服务信息采取必要处置并向主管部门报告（第29条）；对平台内商家侵害消费者合法权益行为采取必要措施（第38条）；对平台内商家侵犯知识产权行为采取必要措施（第41-45条），这些条款都明确了电商平台的监管属性，指出电商平台对入驻商家具有监管义务。《新电商法》的规定是对我国网络零售市场卖方主体间监管机制的有效完善及有力支撑，能进一步推动政府外部监管与市场主体间自我监督治理的合作监管模式的实践与规范。