论高校实行会计委派制的必要性及完善措施

谢昕　杨梅

【摘要】  随着高校内部组织结构的日益复杂化，许多高校对原来高度集中的财务管理模式进行了改革，高校会计委派制应运而生，在加强二级单位财务监管、防范财务风险等方面发挥了重要作用，但也存在一些问题。文章分析了高校实行会计委派制的必要性，指出存在的问题，并提出了针对性的建议和完善措施。

【关键词】   高校;会计委派制;必要性;措施

【中图分类号】  F233  【文献标识码】  A  【文章编号】  1002-5812（2020）08-0091-03

一、绪论

近年来，随着科教兴国和人才强国战略的实施，教育优先发展战略地位进一步提升，国家对高等教育经费投入的力度也在不断加大，我国高等教育事业取得了长足发展，办学规模不断扩大。另外，我国高校管理体制也发生了重大变革，高校之间的联合兼并、一校多区、跨地区办学等办学方式不断涌现，高校办学形式日趋多样化。高校内部组织结构也日益复杂化，除了学院（系）和科研院所等教学科研部门、服务于教学科研的管理部门外，还有实行独立核算的后勤部门，以及为了弥补办学经费不足而出资兴办的校办产业公司。高校办学经费的来源逐渐多元化，除了国家财政拨款，学费、办班费、科研协作费、社会捐赠等已成为当前高校办学经费的重要来源。在不断变化的社会环境下，高校原有的高度集中的财务管理模式已经不再适应时代发展的要求，许多高校不断探索建立与社会环境相适应的集中与分级管理相结合的财务管理模式。高校会计委派制也是在这样的背景下产生的。

会计委派制是指高校代表所有者，对其下级直属单位或独立部门委派会计人员，代其实施会计核算和监督，以确保会计信息真实可靠、经济活动和经营行为在合理可控范围内的一种管理制度。高校实行会计委派制有利于加强对二级单位的管理，提高其会计信息质量，防止会计信息失真;有利于加强高校国有资产管理，防止国有资产流失;有利于完善内部控制制度，加强全过程会计监督，防范财务风险;有利于提高会计人员的综合素质，为高校储备财务后备人才。

目前，我国高校实行的财务核算模式大致分为两种：一种是“会计集中”模式，另一种是“会计派驻”模式。“会计集中”模式的特点是全校设立统一核算的会计核算中心，全部资金支付、业务核算都直接汇总到会计核算中心办理，如清华大学、中国人民大学等高校;“会计派驻”模式的特点是在校级设立统一的会计核算中心，同时在二级单位设置派驻会计对经济业务原始凭据进行初审整理，再集中向会计核算中心汇总办理，如北京大学本部、浙江大学、华东师范大学等高校。本文讨论的是“会计集中”核算模式下的会计委派问题。

二、高校实行会计委派制的必要性

（一）高校实行会计委派制的制度依据

1997年会计委派制在我国开始试点，相关部门先后多次通过通知、意见等不同文件形式对会计委派制做了强调。2000年9月7日由财政部和监察部共同签发的《关于试行会计委派制度工作的意见》（财会[2000]12号），明确要求在财政拨款的事业单位及有政府授权收费或罚没职能的事业单位，继续试行会计委派制度。

对于在高校实行会计委派制度，教育部和财政部也是多次发文予以强调。2004年，教育部、财政部下发的《关于进一步加强直属高校资金安全管理的若干意见》（教财[2004]38号）第八条再次对高校二级单位实行会计委派制做了强调;2007年，财政部、教育部下发了《关于“十一五”期间进一步加强高等学校财务管理工作的若干意见》（教财[2007]1号）第十条规定，高等学校应对二级单位实行会计委派制，加强财务管理与监督。

（二）高校实行会计委派制的现实意义

1.有利于保证二级单位的会计信息真实、完整，防止会计信息失真。当前高校内部会计信息失真的现象已不容忽视，实行会计委派制后，一方面，委派会计人员在受派单位能够了解和掌握实际情况，从会计核算上保证会计信息的真实和完整;另一方面，由于委派会计人员的人事和工资等关系仍在派出单位——学校财务部门，因此可以保持相对的独立性，依法行使管理和监督职能，避免外界干预，防止会计信息失真。

2.有利于加强高校国有资产管理。长期以来，高校国有资产管理工作薄弱，普遍存在账实不符的现象。会计委派制明确了委派人员与受派单位的关系，明确了各层级管理的经济责任，委派会计人员对受派单位国有资产的购置、验收、入账、报废、处置等全过程实施监督管理，保证固定资产能够及时入账;到了年底还要与资产管理部门进行对账，保证账账、账实相符。因此，高校实行会计委派制是加强高校国有资产管理的一项重要举措。

3.有利于完善内部控制制度，加强会计事前、事中、事后全过程监督，防范财务风险。高校管理部门和二级单位之间的信息不对称，可能会使二级单位的权力无限膨胀，产生“内部人控制”问题。高校实行会计委派制后，由委派会计人员负责受派单位的会计日常核算工作，能够使高校真实、全面地掌握受派单位的财务运行情况，有利于加强会计事前、事中、事后的全过程监督。

4.有利于从源头上预防腐败。实行会计委派制后，委派会计人员和受派单位保持着利益上的相对独立性，受派单位的领导无法隨意干扰委派会计人员依法行使会计管理和监督职能，从而有利于国家财经政策、法律法规的执行，从源头上防止了腐败现象的滋生。

5.有利于提高委派会计人员的综合素质，为高校储备财务后备人才。随着社会环境和高校内部会计环境的不断变化，高校对于具备综合素质的会计人才需求越来越大。高校实行会计委派制后，对于委派会计人员来说是一次岗位轮换，会促使其为了适应新的岗位而不断学习，提高业务能力水平。同时，通过在受派单位几年的锻炼，委派会计人员的组织协调能力、沟通能力、政策把控能力等综合素质也可以得到一定程度的提高。因此，实行会计委派制也是高校培养财务后备人才的一条重要途径。

三、高校实行会计委派制存在的问题

高校实行会计委派制，在诸多方面发挥了重要作用。但是，从十几年的运行情况来看，也面临着一些亟待解决的问题。主要表现在：

（一）在会计委派的范围和委派会计人员的选择上，随意性较大

當前，我国很多高校在二级单位实行了会计委派制。在会计委派的范围上，高校的做法各不相同：有的仅对校内二级非法人独立核算单位进行会计委派;有的对校内二级非法人独立核算单位和具有法人资格的校办企业进行会计委派;有的根据二级单位的规模和会计业务量的大小进行会计委派;等等。以北京科技大学为例，其对管庄校区、后勤集团、天工大厦、国家科学中心、体育馆、基础教育中心等二级单位实行了会计委派，其中管庄校区和后勤集团属于校内二级非法人独立核算单位，天工大厦属于具有法人资格的校办企业，而国家科学中心、体育馆和基础教育中心都是非独立核算的普通二级单位。

在会计人员的选派上，往往会出现因人派岗而不是因岗选人的情况。比如，有的是在机构改革调整后，个别科级干部在学校财务部门内部不好安排工作而委派到二级单位;有的是会计人员在科员岗位上的时间久了，为了职务晋升的需要而委派到二级单位;还有的是学校强制性的委派，使得委派会计人员的工作积极性大打折扣，甚至会出现抵触情绪。

（二）委派会计人员的整体综合素质不高，存在较大的会计道德风险

会计人员要想胜任会计委派工作，不仅要有全面的业务能力，还要具有良好的职业道德;不仅要有独立分析、解决问题的能力，还要具有良好的沟通协调能力;不仅要有较强的管理能力，还要具有一定的大局观念。由于种种原因，高校里具备上述能力的高素质会计人员较为稀少，适合作为委派会计人员的高水平会计人才短缺。

（三）对委派会计人员的关注、管理、监督力度不够

派出单位将会计人员委派到二级单位，往往和派出单位有一定的物理距离，客观上造成了对委派会计人员的管理和监督有一定的不便。同时从主观上看，派出单位往往是“重委派，轻管理”，对委派会计人员的后续管理、监督没有跟上。以北京某高校为例，有的委派会计人员派出8年才轮换，而有的委派会计人员派出2—3年就开始轮换。对于长时间没有轮换的委派会计人员，在实际工作中可能会出现“不求有功，但求无过”的消极应付心态。另外，一些委派会计人员还存在在受派单位违规领取奖金等问题。如果和受派单位在经济利益上有着千丝万缕的联系，则委派会计人员在实际监督工作中很难保持独立性。

（四）受限于既有的行政管理体制，对受派单位的会计监督效果不明显

从理论上讲，委派会计人员的编制、人事关系和工资关系仍在学校财务部门，因此其可以保持相对的独立性，依法行使管理和监督职能，但在实际中其监督力量比较薄弱。这主要是因为：当前高校行政化色彩较浓，由下级监督上级或者是同级互相监督，会显得力不从心。以北京科技大学为例，委派会计人员是学校财务处与组织部联合下文任命的，行政级别都是科级，到了受派单位（行政级别基本上都是正处级），并不能参加受派单位的党政联席会议，因此很难去监督受派单位可能存在的不法行为。

四、完善高校会计委派制的措施和建议

针对高校在实行会计委派制中出现的问题，本文建议从以下几方面着手加以解决：

（一）科学、合理地确定会计委派的范围

我国许多高校规模较大，下属的二级单位庞杂，总结来说大致可以划分为四种类型：（1）非独立法人、非独立核算的二级单位。如：下属学院、研究院和党政管理部门等。（2）非独立法人、独立核算的二级单位。如：尚未实行后勤社会化改制的后勤服务集团、分校区、附属中小学、校医院等。（3）独立事业法人或社团法人的二级单位。如：学校工会、教育基金会等。（4）独立企业法人的二级单位。如：独立学院、校办产业、实行社会化管理的后勤集团等。

在以上四种类型中，对于类型（1），应根据其选择的会计核算模式自行确定，如实行“会计集中”核算模式的高校就不用再实行会计委派制;对于类型（2），为了加强对其的财务监管、防范财务风险，应该实行会计委派制;对于类型（3）和类型（4），不宜实行会计委派制，因为《公司法》和《会计法》等法律明确规定此类二级单位作为一个法人实体，拥有相应的权利，包括管理权、人事权等，高校无权剥夺其用人自主权。

（二）从学校制度层面加强对会计委派人员的选派、授权、管理和监督

高校应及时出台符合本校实际情况的《会计委派管理办法》等文件，并严格执行，为会计委派制的实施提供强有力的制度保障。具体内容包括：

1.委派会计人员的选择标准和程序。为了能够使委派会计人员的作用得到充分发挥，应该采用公开竞聘的方式，选拨愿意从事会计委派工作、业务全面、原则性强、清正廉洁、敢于担当的会计人员。这项工作仅仅依靠学校财务部门来做是不够的，应该从学校层面成立由财务部门、人事部门、组织部门等人员组成的选拨工作小组。

2.委派会计人员的任命和授权。当前，高校的委派会计人员基本上都是由学校财务部门派出的，级别至多是正科级。建议授予委派会计人员更大的权力：一是委派会计人员由学校层面来任命，将当前委派会计人员的级别由科级提高到副处级;二是委派会计人员在业务关系上接受学校财务部门的指导，在行政关系上，由校财经领导小组或校总会计师直接领导。当遇到特别重大的问题，在向学校财务部门汇报工作的同时，也可以直接向校总会计师或校财经领导小组汇报工作。

3.明确委派会计人员的权利和责任。为了使委派会计人员在受派单位顺利开展工作，必须明确委派会计人员的权利和职责，做到有权必有责，责权必对等。委派会计人员的主要权利包括参与拟订受派单位的财务会计规章制度、检查各项财务收支情况、审核单位财务报告、参与受派单位的经济决策等方面内容。委派会计人员的主要职责包括服从受派单位的工作安排、遵守受派单位的各项规章制度、监督受派单位国有资产完整性并对国有资产流失承担相应责任、监督受派单位的财务收支活动并对财务报告的真实性、完整性、合法性负责、监督受派单位执行国家财经法规情况并对违反国家财经法规的行为立即上报领导等方面内容。

4.委派会计人员的管理。对于委派会计人员的日常管理主要包括监督、考核、激励等几个方面。（1）监督。委派会计人员在监督受派单位的同时，也应接受他人监督。监督的内容应该包括委派会计人员在工作期间是否按照相关法律法规、规章制度尽职尽责，是否和受派单位有影响其独立性的经济关系。监督形式可以考虑以学校审计部门定期或不定期对受派单位的财务工作进行专项审计为主。（2）考核。委派会计人员的考核内容主要从“德、能、勤、绩、廉”五个方面进行。鉴于委派会计人员工作的特殊性，为了保证考核的客观、公正，本文建议，“德”“勤”两方面内容由受派单位根据其在受派单位的日常工作表现来评定，“能”“绩”“廉”三方面由学校财务部门和审计部门根据审计结果等综合评定。（3）激励。考核终了，应比照事前制定的考核标准，对委派会计人员进行奖惩。对于工作表现好的，予以精神和物质上的奖励;对于工作表现不好的，视其情况，给予诫勉谈话、扣减绩效奖励、免职等惩罚。只有奖罚分明，才能充分调动委派会计人员的工作积极性。

（三）加强对委派会计人员的关怀

对于许多有委派工作经历的会计人员来说，在派出单位和受派单位两边都很难找到归属感。受派单位认为其是外单位派来的，属于“外人”;派出单位则认为其已经被派出了，遇到问题会主动汇报或自行沟通解决，对其主动关注不足。高校可以从以下几方面入手：一是要求委派会计人员不定期回派出单位学习、培训和汇报工作。一方面，会计具有知识更新速度较快的特点，学习、培训可以使委派会计人员及时更新知识，提高胜任工作的能力。此外，委派会计人员可以将在受派单位工作中遇到的问题及时向领导汇报，不仅可以充分发挥其监督作用，而且可以使委派会计人员从内心感觉到一种支持的力量。另一方面，不定期回到派出单位，本身也是委派会计人员和同事进行情感交流的一个过程。二是定期交流轮岗。从委派会计人员的角度来说，多年在同一个岗位上工作，容易形成惯性思维，产生倦怠情绪，不利于委派会计人员的成长，也不利于会计监督职能的发挥。对于交流、轮岗的时间，本文建议3—4年轮岗一次比较合适。

总之，我国高校实行会计委派制是十分有必要的，对于在实际工作中遇到的问题，应该积极面对，通过建立健全制度、加强管理等办法逐一解决，使高校的財务工作稳定、健康发展。

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