新时期征地拆迁补偿创新模式构建

王明旭

摘要：当前我国征地拆迁补偿工作乱象丛生，信访压力巨大，也滋生腐败的温床。一方面征地拆迁工作人员工作压力大，叫苦连天;另一方面拆迁户屡屡不满征地拆迁补偿，形成巨大的拆迁阻力，也影响征地拆迁工作的顺利开展，既增加征地拆迁成本，提高地方政府的财政负担，也影响对拆迁户补偿的及时到位，从而伤害到拆迁户的合法利益。同时存在拆迁户的征地补偿一夜暴富的现象也影响社会的和谐稳定。为了规避上述问题，提出了征地拆迁补偿的创新模式构建。通过建立征地拆迁补偿的对等属性补偿机制，将拆迁户的征地拆迁补偿资金纳入国家财政报销管理模式的构建，实现资格权和等值现金购买权的两权分离，建立全国征地拆迁一体化管理系统以及拆迁户征地拆迁补偿的分层管理模式，构建“征地拆迁补偿超市”模式，全力推动征地拆迁工作走上更加科学合理的轨道，助推我国征地拆迁工作的跨越式发展。

Abstract： At present， China's land requisition and demolition compensation work is in chaos， the pressure of letters and visits is huge， and it also breeds a hotbed of corruption. On the one hand， the land requisition and demolition workers are under great pressure， and on the other hand， the relocated households are frequently dissatisfied with the land requisition and demolition compensation， which forms a huge resistance to demolition， and also affects the smooth development of land requisition and demolition work， which increases the cost of land requisition and demolition and increases the financial burden of the local government. It also affects the timely availability of compensation for relocated households， thereby harming the legitimate interests of relocated households. At the same time， the phenomenon of requisitioning households to replenish the wealth overnight also affects the social harmony and stability. In order to circumvent the above problems， an innovative model of land acquisition and house demolition compensation was proposed. By establishing a reciprocal attribute compensation mechanism for land requisition and demolition compensation， the land requisition and demolition compensation funds of the relocated households will be included in the construction of the national financial reimbursement management model to achieve the separation of the two rights of eligibility and equivalent cash purchase rights， and establish a national land requisition and demolition integrated management system and the layered management model of land acquisition and house demolition compensation for demolition households， and to construct the "land acquisition and house demolition compensation supermarket" model， to fully promote the land acquisition and house demolition work on a more scientific and reasonable track， and promote the leapfrog development of China's land acquisition and house demolition work.

關键词：对等属性补偿;资格权;等值现金购买权;补偿款报销管理模式;征地补偿超市

0  引言

我国城镇化进程迅速，根据国家统计局公布的数据，1978年我国城镇化率仅为17.9%，2000年增至36.2%。2000年以来，城镇化率年均提高1.3个百分点，2018年中国常住人口城镇化率达到59.58%。城镇化带来了各地在基建方面的投入，也拉动了房地产的火热，拉动了国民经济的快速发展。随着城镇化建设的不断快速推进和各种全国性的路网交通建设，涉及到大量征地拆迁工作。过去的征地拆迁工作乱象丛生，引发了很多流血冲突事件，暴力强拆和暴力抗拆在一段时间内长期存在。随着国家先后多项关于征地拆迁工作的规范文件出台，对征地拆迁工作进行了制度规范和工作指引，为我国各地的征地拆迁工作提供了指导和遵循，加之我国依法执政、依法行政水平的不断提高，对征地拆迁工作提出了更高的要求。

在征地拆迁过程中，涉及到征地拆迁补偿，这种征地补偿是对利益相关方的一种由征用土地而获得的一种等值收益，涉及到土地补偿费、安置补助费、青苗附着物补偿费等。征地拆迁补偿对于维护社会稳定，给予被拆迁户一定的生活保障，同时也因为征地拆迁补偿引发了大量的社会问题，尤其是给征地拆迁工作造成了很多困难，严重影响工作推动，也引发了大量的信访案件。如何科学规范征地拆迁工作，我国不同征地拆迁主体负责机关做了大量的工作和探索，从一定程度上促进了我国征地拆迁工作的顺利推进。也在这一过程中，暴露了亟需要解决的问题，尤其是征地拆迁进程的缓慢，严重影响所涉拆迁土地的各类建设，包括项目的落地，不利于一地的社会经济发展，也给拆迁户留下了很多困扰，需要找出问题实质，分析原因，创新工作方式方法，提出相应的应对之策，助推征地拆迁工作不断向前推进。当地政府作为征地拆迁的主体，握有征地拆迁的主动权，相应公职人员的征地拆迁补偿工作心理不一样，对征地拆迁工作的推动情况也会形成较大差异。

1  四种征地拆迁补偿工作心理

负责征地拆迁的公职人员，主要存在四种征地拆迁补偿工作心理。

第一种是全力维护国家利益和当地政府利益，补偿标准就低不就高，严格按照国家的补偿标准的下限对征用土地受益方进行补偿。这种补偿一方面是因为地方财政的紧张所致，另一方面也是维护当地政府利益，通过尽量低的补偿，实现土地挂牌出让，获得土地收益，是一种土地财政最大化。

第二种维护拆迁户利益最大化，这种出发点有两种情况，第一种是乡里乡亲，走顺水人情，是从老百姓利益角度考虑问题，这种征地补偿成本最大，也最不容易落实资金，造成政府支出增多，相应拆迁户得到的实惠增多。拆迁户的利益大于政府的利益，一方面考虑了拆迁户的征地拆迁补偿利益，拉高了征地拆迁补偿标准，反而增加了新的社會矛盾;另一方面这种心理片面的理解了政府利益就是政府财政资金，殊不知政府财政资金也是服务公共利益的需要。同时推动征地拆迁工作，在工作难度大的情况下，把政府给出的征地补偿利益最大值抛出，一方面是可以减少了征地拆迁的阻力，另一方面也让征地拆迁没有弹性空间，既造成了公共财政的支出增多，也没有很好收到征地拆迁的效果。

第三种是利益考量化。在征地拆迁过程中，通过不断的利益平衡，实现拆迁人员的利益最大化，这是一种拿公共利益谋取个人利益的利益考量模式的征地补偿方式，显性的，属于违法犯罪，不可取;隐形的，钻法律和规则的空子，是腐败滋生的温床。

第四种就是按章办事，既要维护公众利益的需要，确保财政资金少支出，也维护拆迁户的合法合理的权益，按照相关政策，落实好征地补偿标准。

2  征地拆迁补偿工作存在的问题

我国城市要建设，就涉及到征地拆迁的问题。目前我国征地拆迁乱象丛生。征地拆迁工作困难丛丛，这些问题中有前期征地拆迁调查不完善影响后续征地拆迁补偿的[1]，也在新时代出现了新的情况和新的问题，亟需通过创新工作方式方法，谋求征地拆迁补偿工作走上科学规范有序的轨道。

2.1 征地拆迁补偿工作困难矛盾交织

在征地拆迁过程中存在多方利益和多种矛盾。征地拆迁较复杂，因不同地区不同拆迁对象，所形成的拆迁成本差异非常之大。我国征地工作先后出台了多项规定，对征地拆迁户的利益进行了较大保护。很多征地拆迁工作都需要征地拆迁户签名确认同意后才可以开始拆迁。而征地过程，不同拆迁户的利益需求点不一样，也在一定程度上存在众口难调的问题，给征地工作带来了较大困难。很多投资项目，因为征地拆迁工作不顺利，导致项目落地一拖再拖，滞缓当地经济发展，也影响大部分拆迁户的利益。

2.2 征地拆迁补偿乱序丛生

征地拆迁户所住区域，大多是旧的厂房、旧村庄、旧乡镇，或是城中村、城郊地区。因为征地拆迁，涉及到大笔资金的补偿。国家对征地拆迁补偿有原则把握和范围限定，但各地情况不一样，补偿标准也存在差异。即使一地补偿普遍偏高，也因为存在相互比较，寻求利益最大化，导致征地拆迁补偿费用不好成为科学的预算资金。最后各个拆迁户的补偿资金都是多方博弈的结果。甚至还会出现部分拆迁户绑架国家利益和公共利益漫天要价，负责拆迁的公职人员除了为了公共利益博弈外，也容易为了私利而博弈，在征地拆迁中堕入腐败的泥潭。

2.3 拆迁户获得的征地补偿资金

征地拆迁补偿资金在某种程度上容易给社会造成不稳定的因素。这种一夜暴富现象，严重影响了社会的和谐稳定。因为征地拆迁补偿了大笔资金，很多拆迁户从普通低收入群体一下子跃升为百万千万富翁。突然大笔资金的到来，没有对资金的合理使用，通过豪车、豪宅等方式炫耀财富，甚至有的走上违法的道路，在社会上造成一种心理失衡的影响，导致不稳定因素的产生。

2.4 征地拆迁补偿的不透明和拆迁主客体之间欠缺相互信任

国家在没有出台系列规定征地补偿标准规范之前，征地拆迁户的利益难以得到保障，而国家对征地补偿作出规定后，有效保障了征地拆迁户的补偿利益，然而征地补偿因考虑地区差异性和工作实际，具有较大的弹性空间，导致拆迁户效仿会哭的孩子有奶吃，会闹的获得更多利益。也由于征地拆迁补偿的复杂性，征地拆迁补偿存在较多不透明的地方，让征地拆迁户对征地补偿存在不信任，对此，有研究者提出了通过民主监督员和纪检督察员的方式监督征地补偿方式[2]。在各种小道消息和道听途说信息的影响下，已经答应的征地补偿方式，又因各种理由重新要价，形成征地拆迁的反复，影响征地拆迁工作的进度，进而影响相关工作进展。

3  征地拆迁补偿创新模式

如何规避上述问题，形成有效的解决机制，是值得深入思考的问题。目前出台的关于征地拆迁补偿的政策，大部分都将重点放在如何科学规范征地程序和补偿标准方面，而对于征地补偿的对等属性补偿机制构建没有关注。对等属性补偿就是征地拆迁的对象是什么，就补偿什么，这种补偿方式，是维护拆迁户的居住保障和生计保障，而不是形成一夜暴富的征地拆迁梦。

3.1 构建拆迁户补偿资金纳入国家财政资金报销管理模式

针对征地拆迁补偿，通过与拆迁户谈妥的征地拆迁的补偿款项不直接补偿给拆迁户，而是国家财政代为管理，由拆迁户根据和政府的拆迁补偿款约定，由拆迁户进行生活消费，再到当地财政部门指定受理地点报销，通过对公转账和发票报销的方式进行。以一地市为例，以后各县（区）财政局可以开辟专门窗口受理拆迁户的发票报销和消费的对公转账事宜。这种方式，拆迁户的拆迁补偿资金谈妥后，明确各种拆迁补偿资金的使用范围，在资金总额不变的情况下，按照规矩消费。如高档奢侈品、高档娱乐活动消费不能通过征地拆迁补偿资金进行消费等。同时这种方式使用的资金实现了全程留痕，能够有利于引导征地拆迁受益方合理消费。构建拆迁户补偿资金纳入国家财政资金报销管理模式，需要多部门联动，构建可操作性的报销机制和制度安排。

3.2 实现资格权和等值现金购买权的两权分置

如果拆迁户不要现金补偿的，拆房子补偿房子。通过政府主导，但不直接介入，可以实现一地所有拆迁安置房的全打通。两权分置，以房屋拆迁为例，是将拆房子补房子分为资格权和等值现金购买权。资格权是明确拆迁户的选择拆迁安置房的资格，没有这种资格权不能在一地的拆迁安置房选房，同时赋予拆迁安置房等值的现金。以全市打通拆迁安置房为例，实现全市拆迁安置房的任意选择，价高者得，具体价格由拆迁户和负责拆迁安置房的第三方运营机构确定，拆迁户确定购房，政府核销费用，如果所持有的等值现金购买权的资金不够，差额部分由拆迁户自行解决，政府代付之后如果存在多余的资金一样纳入国家财政报销管理模式，由拆迁户通过报销或对公轉账方式消费，直到全部费用使用完毕，报销账户销户。

3.3 构建征地拆迁的一体化管理模式

可以构建全国征地拆迁补偿一体化管理模式，即建立全国征地拆迁一体化系统，与全国不动产登记系统、车辆购置登记等系统实现联网。全部征地拆迁工作，无论是地方政府的征地拆迁需求，还是拆迁户的征地拆迁补偿利益需求，都由当地负责征地拆迁的主体录入到全国征地拆迁补偿一体化系统中。负责征地拆迁的主体要及时录入征地拆迁信息并结合当地征地拆迁政策确定涉及征地拆迁的每户具体补偿事宜，征地拆迁户对补偿无异议的，指纹确认或人脸扫描确认（告知权利后，如果没有按照时间节点确认的默认为无意见），补偿款及时补偿到位;有异议的，提出征地拆迁利益需求。由政府研究有异议的征地补偿拆迁户的利益需求是否合理，并作出决定，对不合理的申请法院强制执行，对合理的利益诉求，由政府修改征地拆迁补偿事宜。所有拆迁户的征地补偿款由当地政府将拆迁补偿金打到拆迁户的个人报销账户，或安置补偿房以办理完不动产登记证为结束，由拆迁补偿户确认补偿到位或是由政府层面提供国家财政代管的个人报销账户到账的凭证或安置房的不动产登记发证的凭证。同时实现全国联网互动，对于涉及的国家级项目的征地拆迁资金补偿，还可实现跨地区的两权分置，使征地拆迁资金的使用权资格能够给拆迁户更多自主权，到其他地区寻求征地补偿安置房的选购，实现居住和投资收益的目的。

3.4 实行征地拆迁补偿的分层管理模式

过去的征地拆迁，考虑拆迁户的所有家庭成员利益及其对征地拆迁款的支配权，这样容易使征地拆迁复杂化。为此，可以明确征地拆迁的补偿对象，确定一户户主的全权代表身份，享有征地补偿的全权代表签字权和支配权，对征地拆迁补偿利益的需求提出及其补偿资金的分配。这种方式，一是从剪不断理还乱的征地补偿对象中抽身出来，二是倡导家长制管理模式的构建。至于配偶和子女具备继承的权利，具体由户主提出征地拆迁补偿利益享有的资格。这样把征地拆迁补偿对象实现了分层管理，即户主的绝对支配权和户主直系亲人的受益权的分层。通过征地拆迁补偿，最大限度维护拆迁户的合法权益，又正确引导拆迁补偿资金的使用。纠正征地拆迁款项的补偿性质，而不是成为人人争抢的征地拆迁资金。

3.5 构建“征地拆迁补偿超市”模式

拆迁户对征地拆迁补偿的不信任，就是因为征地拆迁工作不透明，暗箱操作较多，影响了征地拆迁补偿的顺利进行。这种不信任影响拆迁工作的进展，为此，可以建立“征地拆迁补偿超市”模式。对征地拆迁户的利益，由当地政府提供资本金，拆迁户根据拆迁土地和地上建（构）筑物性质，寻找相应的补偿。只有征地拆迁户才有资格在“征地拆迁补偿超市”中购置相关物品。建立征地拆迁补偿数据识别库，负责资格权的识别，邀请具备对等属性补偿的商品和物品公司进驻该超市，实现征地拆迁补偿的同类型补偿，拆迁户征地拆迁补偿全部以资金等值化后，根据补偿资金实际，在一地或全国的“征地拆迁补偿超市”中任意购买进驻的各类商品和物品，全部选定后，由当地负责征地拆迁补偿主体埋单，多退少补。

我国的征地拆迁工作任务艰巨，涉及其中的征地拆迁补偿一直是一个老大难问题。如果能够得到有效解决，将有力推动我国征地拆迁工作的跨越式发展。本文构建的几种征地拆迁补偿创新模式就是一种积极探索。

参考文献：

[1]曾瑞兰.基本建设中征地拆迁补偿成本管控探索[J].经贸实践，2018（6）：89，91.

[2]李葳垚.农村集体土地征地拆迁的公平补偿及路径选择[J].浙江科技学院学报，2016（4）：45，47.

[3]孟禹繁.合资铁路项目征地拆迁筹融资与投资控制的探讨[J].价值工程，2012，31（12）：34-35.