我国城乡建设用地增减挂钩制度的研究

秦晓敏

摘要：随着我国城市化与工业化的发展，城乡建设用地供需矛盾日益激化，城乡建设用地规划不严谨、分布不够均匀、利用不合理等问题日益凸显，城乡建设用地增减挂钩制度是我国土地改革的一次全新尝试，对缓解土地资源保障压力、优化城市建设用地布局、提高土地节约集约利用水平等具有重要意义。文章分析了我国城乡建设用地增减挂钩制度的内涵与相关背景，剖析了城乡建设用地增减挂钩工作开展的积极意义，探讨了我国城乡建设用地增减挂钩制度的创新思路与方法，以供参考。

Abstract： With the development of urbanization and industrialization in China， the contradiction between the supply and demand of urban and rural construction land is increasingly intensified， and the problems of rigorous urban and rural construction land planning， uneven distribution， and unreasonable utilization are becoming increasingly prominent. The system of linking the increase and decrease of urban and rural construction land is a brand new attempt of Chinas land reform， and it is of great significance to alleviate the pressure of land resource guarantee， optimize the layout of urban construction land， and improve the level of land-saving and intensive use. The article analyzes the connotation and related background of the system of linking the increase and decrease of urban and rural construction land in China， analyzes the positive significance of the work of linking the increase and decrease of urban and rural construction land， and discusses the innovative ideas and methods of the system of the linkage of urban and rural construction land.

關键词：城乡建设用地;增减挂钩制度;积极意义;创新思路

0  引言

随着社会经济的发展，我国城镇化进程逐步加快，大批量的农民涌入城市，城镇人口数量与日俱增，城镇用地面积越来越紧缺，农村建设用地面积呈现过剩趋势。然而我国城乡二元分割与土地制度尚不完善，未能有效处理新形势下城乡建筑用地需求与实际情况不均衡的问题，导致我国城乡建设用地的供需矛盾日益加剧，不仅不能满足我国城镇化发展需求，还将造成一定的土地资源浪费，城乡建设用地增减挂钩制度应运而生，文章就此展开论述。

1  我国城乡建设用地增减挂钩的内涵

城乡建设用地增减挂钩以土地利用总体规划为依据，以增加耕地有效面积、提高耕地质量、节约集约利用建设用地、优化城乡布局为目标，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施来组建建新拆旧项目区，将规划的农村建设用地地块进行整理复垦，以扩大耕地有效面积，并将充分利用拟用于城镇建设的地块，以保障建新拆旧项目区各类土地面积的均衡布局。城乡建设用地增减挂钩制度的本质是对位于农村的存量建设用地的盘活利用，通过一系列优化举措来实现农用地与建设用地的空间置换，进而在满足农业生产与生态平衡的基础上实现土地资源利用最大化。

2  我国城乡建设用地增减挂钩制度的相关背景

2.1 我国土地资源整体比较紧缺

虽然我国幅员辽阔，但是我国人口基数大，人均用地面积仅1.38亩，远低于世界平均水平，而且优质土地较少、后备土地资源相较匮乏，这些都加剧了我国人口与土地面积之间的矛盾。而且在社会经济发展过程中，土地沙化、水土流失等土地资源污染问题日益严峻，严重影响了土地垦殖率与复种指数，进一步加剧了土地资源紧缺的矛盾，优化土地资源管理、提升人均土地面积迫在眉睫。

2.2 提升土地资源利用率迫在眉睫

土地资源利用率低是现阶段我国面临的最严峻的土地资源管理问题，这在很大程度上加剧了人地之间的矛盾，而提升土地资源利用率主要可从深度挖掘城市用地与开发利用农村用地两种途径来实现，相较之下对农村用地进行进一步开发利用的可行度更高，而且效果更明显，是目前广泛使用的主要手段。随着城镇化进程的推进，城镇建设用地需求急剧扩张，不少地区为了促进当地经济的发展，而忽视对农用地的保护，存在耕地被占用等现象，可供耕作的农用地越来越紧缺。而且多数农村地区仍是传统的村落管理模式，宅基地占地面积大，很多住宅用地存在闲置、铺张浪费的问题，这在很大程度上也影响了可用土地面积及土地资源利用率。由此可见，对农村用地进行进一步开发利用可从建立新农村、节约集约用地等方面入手，结合土地总体规划对农村存在进行拆旧建新，将农村建设用地地块进行整理复垦，以拓宽农用地面积，同时还可对多余的农村建设用地进行土地流转，供城乡建设有偿使用，这样不仅可提高土地资源利用率，更好地满足农业发展需求，还可为农村经济发展提供资金来源。

3  我国城乡建设用地增减挂钩制定的积极意义

3.1 有利于城乡统筹 促进城乡融合发展

城乡建筑用地土地增减挂钩制度是我国城镇用地战略思想的外在表现，有效落实城乡建筑用地土地增减挂钩制度将大大提升土地资源的整合与使用效率，为农业集约化建设与发展奠定基础，是城镇与乡村实现共同发展的重要途径与保障。城乡建筑用地增减挂钩制度为当地土地资源管理部门提供了开展工作的依据与土地资源管理的自主性，他们可在土地规划的指导下，将结余的建筑用地指标进行跨省、跨市交易，所得的经济收入可用于城镇化建设，进而更好地开展扶贫攻坚、易地扶贫搬迁、空心村整治等，并通过对深度贫困的村落进行集中安置，来切实做到精准扶贫、精准脱贫，带动农村基础设施的整体发展。据相关统计表明，2016年2月至2017年6月，我国约13个省份开展了城乡建筑用地增减挂钩节余指标流转交易，累计流转收益335亿元，为乡镇建设赢取了大力的资金支持。此外，通过城乡建筑用地土地增减挂钩进行土地流转，除了可带来一定的经济收益外，还能吸引优秀的企业入驻，进而为当地经济发展注入强劲动力，更好地推进社会主义新农村建设及城乡的融合发展。

3.2 促进耕地保护 实现集约用地

整体而言，我国耕地面积相较匮乏，开展城乡建设用地增减挂钩工作，可优化土地布局，改善土地空閑、无序利用、功能紊乱等问题，提升土地的节约集约应用。依托城乡建设用地增减挂钩制度，可结合产业结构对已利用的土地进行调整，对其用途、布局、产出率进行适当的优化配置，进而更好地发挥农村建筑用地载体功能，更好地满足城镇、中心居民点的发展需求。通过对建新拆旧项目区内的农村老旧地块进行整合、拆分、复垦等，一方面可起到保护耕地、增加有效耕地面积的作用，另一方面还可将多余的建筑用地核定为建筑用地指标，进而进一步提升土地使用效果。据报道，某地区于2017-2018年开展城乡建设用地增减挂钩，复垦新增耕地1340亩，其中水田980亩，结余指标1806亩，既保护了耕地资源，又大大提升了当地土地资源的使用效率。

3.3 助推农村土地管理制度的深化改革

农村土地管理包含土地确权、土地布局、土地利益划分等诸多方面，而城乡建设用地增减挂钩制度为土地产权制度的调整、农村土地使用流程的规范、耕地保护措施的制定、农民权益的保障等提供了依据与新的发展途径，是推动农村土地管理制度改革的助推器，科学开展城乡建设用地增减挂钩工作是顺应社会主义经济发展的必然趋势，是优化土地资源配置、提高土地资源利用率的重要手段。

4  我国城乡建设用地增减挂钩制度存在的问题与创新思路

4.1 我国城乡建设用地增减挂钩存在的问题

从我国城乡建设用地增减挂钩开展实践来看，存在运行成本高、挂钩指标配置不足、交易成本高等问题，在很大程度上影响了城乡建设用地增减挂钩制度的开展效果，因此，应基于以上问题对城乡建设用地增减挂钩制度进行创新，以提升挂钩指标的经济效益，更好地发挥城乡建设用地增减挂钩制度的积极意义。

4.2 我国城乡建设用地增减挂钩制度的创新思路

首先，应从严格按照规范指标开展生产活动入手，依托土地制度提升农民对闲置土地的利用率，杜绝建新拆旧项目的整拆、整建，在保障工程质量的前提下，最大限度的降低拆旧建新成本支出，从根本上解决运行成本高的问题。其次，应加强对跨区域之间的合作交流，畅通城乡建设用地增减挂钩跨区配置，优化挂钩指标供给。再次，还应依托土地制度对城乡建设用地增减挂钩进行进一步的完善，健全农村建设用地退出程序及相应的资金补偿支付等。

5  我国城乡建设用地增减挂钩制度创新方法

5.1 建立闲置宅基地退出机制

闲宅是土地资源浪费的最大来源，随着城镇化的推进，很多地区都出现了空心村，大量宅基地被闲置，有的地区还存在一户多宅的现象，而很多宅基地都可以用来整合复垦以增大农用地面积，或者为城镇化的发展提供土地资源。此种背景下，可从建立闲置宅基地退出机制出发创新并落实城乡建设用地增减挂钩制度，强化对农村闲宅的利用。在建立闲置宅基地退出机制时，首先应加大对挂钩拆旧的管控力度，制定建新拆旧项目管理方案，杜绝整拆整建的出现，以降低挂钩制度运行成本与交易成本。其次，闲置宅基地退出机制的制定与落实应以维护农民利益为基本原则，不得以强迫的方式迫使农民同意拆迁，不得以任何理由损害农民权益。再次，应加强与农民的沟通，引导农民了解闲置宅基地退出对其生活乃至农村发展的真正意义，鼓励其自发支持闲宅改造项目，将多余宅基地通过土地流转等形式分离出来，以实现零拆整用，提高挂钩指标经济效益。

5.2 建立挂钩指标交易制度

城乡建设用地增减挂钩制度在执行环节常遇到指标模式僵化、挂钩指标供需匹配度不足、资金紧缺等问题，或可从建立挂钩指标交易制度来创新与完善城乡建设用地增减挂钩制度，进而更好地发挥挂钩指标的经济效益。目前不少地区已经开始建立并实施了挂钩指标交易制度，有效促进了挂钩指标的合理分配，在推进城镇化发展方面发挥着重要作用。依托完善的挂钩指标交易制度，挂钩指标供给方可提前将挂钩指标释放出来，提升挂钩指标的透明度，吸引更多的需求方参与，进而有效促进挂钩指标经济效益的提高，最大限度地避免挂钩财政风险的出现;挂钩指标需求方则享有更多的选择性，可结合实际需求通过挂钩指标交易来获得土地重建权利，为城镇化的进一步发展奠定基础。

6  结语

总而言之，随着社会的发展，土地资源供给矛盾日益计划，而城乡建设用地增减制度在推进城乡统筹与融合发展、耕地保护与集约用地、农村土地管理制度深化改革等方面发挥着重要作用，科学应用城乡建设用地增减挂钩制度来提升土地资源利用效率已成为我国社会主义现代化建设进程中的重要议题。当然，为进一步优化城乡建设用地增减挂钩开展效果、提升挂钩指标经济效益，还应结合城乡建设用地增减挂钩制度实施遇到的问题，从闲置宅基地退出机制、挂钩指标交易制度等方面对进行城乡建设用地增减挂钩制度进行补充与创新，切实维护农民权益，推进我国城乡建设的可持续性发展。

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