建筑垃圾资源化利用付费机制探讨

徐玉波 李 颖 樊 斌

1.北京建筑大学；2.河南盛天环保再生资源利用有限公司

1 引言

2018 年～2019 年，为了加强建筑垃圾全过程管理，促进建筑垃圾规范治理与资源化利用，住房和城乡建设部开展了为期两年的全国建筑垃圾治理试点工作。据统计，仅35个试点城市（区）2017年建筑垃圾的产生量约10.9亿吨，全国来看建筑垃圾产生总量巨大[1]。建筑垃圾每年产生量如此巨大，而资源化利用能力却严重不足，且实际产能发挥不到50%，资源化利用率更是与欧盟和日本等国家和地区平均90%相去甚远。笔者认为，除了国家层面上位法缺失、管理制度不健全等原因外，建筑垃圾资源化利用“产生者付费、处理者受益”付费结算机制没有建立是关键原因。

2 可行性分析

建筑垃圾是首先是垃圾，其产生者理应给资源化利用企业付费。早在2002年，国家计委、财政部、建设部、环保总局联合发文（计价格[2002]872号），界定了城市生活垃圾的范围，明确了建筑垃圾属于城市生活垃圾的范畴，而城市生活垃圾处理设施属于“卫生事业的市政公用工程设施”，因此建筑垃圾处理设施也应属于城市基础设施。

根据公共物品理论和利益相关者理论分析，建筑垃圾资源化利用是非排他性的，但不是非竞争性的，具备准公共物品、非完全经营性和公益性属性。城市环保成果属于公共物品，它不能排除那些没有缴费的利益相关者。在城市区域活动的利益相关者都能享受这一公共物品，因此利益相关者都应该承担相对应的消费支出，避免“搭便车”现象出现。而与建筑垃圾资源化利用有关的利益相关者主要包括工程建设企业（拆除企业）、资源化利用相关企业（运输企业）、政府、社会公众及其他等，仅政府就涉及到发改、国土、住建、规划、市政、工信、交通、公安、环保、财政等十余个部门。因此，政府在建筑垃圾资源化产业链全过程中应当扮演主导者和监管者的角色。政府的主导作用表现在制定相关政策，倡导建筑垃圾资源化利用等方面；政府的监管作用主要表现在监督相关政策落地（如收费制度），监管建筑垃圾进行资源化利用，维护建筑垃圾处理设施属于城市基础设施的属性等。

当前，欧盟和日本都已在国家层面出台鼓励政策支持建筑垃圾资源化利用，在科学技术研究、排放减量化、收费标准、经济补偿等方面都出台了相应政策，通过市场价格调控和经济政策引导建筑垃圾排放减量化和资源化利用；经济政策包括垃圾处理收费、填埋税、天然资源税、押金返还和财政补贴等，平衡建筑垃圾资源化利用的处理成本，让企业有利可图，促使建设或拆除企业积极参与到建筑垃圾资源化利用中。近年来，我国也在积极推动建筑垃圾资源化利用，一些城市在建筑垃圾资源化利用付费政策上已有所突破，《关于创新和完善促进绿色发展价格机制的意见》也提出“全面建立覆盖成本并合理盈利的固体废物处理收费机制，加快建立有利于促进垃圾分类和减量化、资源化、无害化处理的激励约束机制”。笔者调研了全国建筑垃圾治理试点35个试点城市建筑垃圾处理费标准的情况，如表1所示，只有北京、上海、深圳等几个城市有比较明确的收费标准，多数城市只是根据（计价格[2002]872号）文件按城市生活垃圾收取填埋费（通常2元/吨），部分地区甚至已经取消建筑垃圾处理费，建筑垃圾没有资源化利用所造成的运输、填埋等社会、资源、环境成本基本由社会公众和政府买单，而产生者只是付出了微不足道的填埋费。

综上所述，既有理论支持、政策基础，又有现实需求和借鉴经验，因此，构建建筑垃圾资源化利用“产生者付费、处理者受益”付费机制是可行的，符合行业健康发展需要的。

表1 典型城市建筑垃圾处理费标准

3 利益相关者支付意愿

为了分析利益相关者对建筑垃圾资源化利用处理费的支付意愿，开展了一项问卷调查；调查对象为利益相关者，包括产生建筑垃圾的建筑开发企业、工程承包企业和装修企业等，以及建筑垃圾运输企业，不包括产业链下游的建筑垃圾资源化利用企业；影响因素包括从众心理、责任意识、低碳知识了解程度、建筑垃圾回收有效处理感知、环境状况感知等，结果如表2所示。利益相关者中有约2/3的人认为，政府部门应该承担建筑垃圾资源化利用处理费，约1/3的人认为产生建筑垃圾的产生单位应承担相应处理费。不想为建筑垃圾资源化利用付费的其他原因包括，没有合理的统一的收费模式、企业自身盈利能力较低无力支付、应该按排放量收费、缺乏奖励等。这表明，社会上对建筑垃圾不进行资源化利用的危害没有切肤之痛，普遍认为事不关己，没有形成“产生者付费、处理者受益”的共识。因此，政府有责任营造积极的舆论氛围，提升公民的环保意识，培育为改善生态环境买单的社会观念。

表2 不想为建筑垃圾资源化利用付费的原因

笔者借鉴、修正了姚文娟[2]（2018）建立的Mlogit 模型，利用该模型对建筑垃圾资源化利用处理费支付意愿进行回归分析，结果表明，对于利益相关者而言，从众心理、责任意识、低碳知识了解程度、建筑垃圾回收有效处理感知对他们的支付意愿有明显的影响。

4 成本测算

以华东地区S市装修垃圾资源化利用项目为例，对装修垃圾运输成本和处理成本进行测算。S 市拆除垃圾由运输企业运至资源化利用项目；工程渣土由运输企业运至临时中转场，以供调配利用；工程垃圾一般就地利用，不能利用的部分，运至临时中转场；居民小区装修垃圾通过放置5吨拉臂箱收集，经大致分类分拣，能资源化利用的部分运至资源化利用项目，不能资源化利用的部分由环卫部门运输至建筑垃圾填埋场。

S 市装修垃圾资源化利用项目年处理规模为15 万吨，总投资4580.4 万元，用地面积87308m2(130 亩)，项目服务范围平均运距25km。

4.1 运输成本

结合具有代表性的建筑垃圾运输企业提供的2018年度运输数据，对运输成本进行样本统计分析。包括样本企业管理人员及驾驶员的工资、社保；车辆的保险费、维修费、燃料费、车辆视频检测机费用及其每年的流量费、gps 定位费、车辆折旧费；装卸建筑垃圾使用的铲车费以及辅助工的费用等，选取了15辆5t（长6m，宽2.2m，高2.6m）的车辆作为样本数据并进行了分析、调整。将获取的管理人员费用、驾驶员费用、辅助工费用等费用全年数据进行汇总；其中管理人员2 人，驾驶人员15 人，现场作业辅助人员2人。

根据调研了解到的情况，装修垃圾在雨水天气不得装载运输。查询S市近三年气象数据推断出一年中无雨水的天数约为267天；由于运距长短、路况及卸货情况，每车每天平均输运次数3 次，故企业全年运输车次为267×15×3=12015 次。考虑到装修垃圾运输车不能在高架通行，因此运输车辆单次往返路程取值25km×2×1.2=60km。综上分析运输成本测算如表3所示。

表3 装修垃圾运输成本测算

年运输成本合计税金、企业管理费、企业利润4918634 737795总计5656429

由表3 可知，装修垃圾单车次运输成本=年运输总成本÷年运输车次=5656429÷12015=470元/车(结果取整)。由车辆载重5t可推出，每吨装修垃圾运输成本=单车次运输成本÷车辆载重=470÷5=94元/t。由平均运距25km 可推出，每吨装修垃圾每千米运输成本=单车次运输成本÷车辆载重÷运距=470÷5÷25=3.76元/t/km。

4.2 处理成本

S市装修垃圾资源化利用项目总投资4580.4万元，包括场地平整、装修垃圾资源化车间、工艺设备、环保设备、作业车辆、配套工程、参观展示通道、项目建设管理等其他费用，以及基本预备费、建设期贷款利息、铺底流动资金等。

基本设定：①按16 年期计算，其中建设期1 年；②项目建设资金30%资本金，70%国内银行长期贷款，年利率5.80%；③按照财税[2015]78 号文件的优惠目录，项目享受增值税70%退税优惠；④年处理规模15万t，年运行300天，日处理500t。

根据基本设定、物料平衡、材料消耗及现行价格，经测算，年总成本1689.47 万元，单位总成本112.63 元/t；年经营成本1211.15万元，单位经营成本80.74元/t。详细情况如表4所示。

表4 装修垃圾处理成本测算

按项目年销售再生骨料9万t、销售单价10元/t计，装修垃圾处理收费标准要达到132元/t，项目才能达到融资后税后收益率8%的水平，项目年收入约2070万元，此外另有增值税退税优惠168万元。

5 付费机制构建

5.1 基于全过程的产业链闭环式管理

建筑垃圾资源化产业链全过程包括建筑垃圾产生、分类收集、运输、资源化处理与处置、再生产品应用等环节。政府想要在建筑垃圾资源化产业链全过程扮演好主导者和监管者的角色，促进建筑垃圾资源化利用和规范化管理，政府大力促成产业链闭环式管理应是不二选择。产业链闭环式管理需要建立一个大数据平台，将各环节的数据纳入其中，从源头行政核准审批，到清运过程和收费监管，最后到再生产品应用去向管理。大数据平台分为行政核准审批系统、清运过程监管系统、收费监管系统、再生产品应用去向管理系统和监管APP 五大系统[3]，如图1所示。

图1 基于全过程的产业链闭环式管理

5.2“产生者付费、处理者受益”机制

构建“产生者付费、处理者受益”的付费机制，首先是基于建设建筑垃圾资源化利用产业链全过程闭环式管理大数据平台之上的；其次，在平台中设立专用资金账户，预交费和资金结算都在这个账户中；第三，实行产生量第三方评估，付费标准第三方定价和费用第三方结算；第四，政府在资质审核、处置核准、预付金缴纳与结算、清运管理与处罚、资源化利用和税收优惠减免等全过程进行监管。

（1）行政核准审批。建筑垃圾产生量第三方评估机构和付费标准第三方定价机构资质备案、核准，评估机构应有科学的建筑垃圾产生量估算方案，定价机构综合考虑不同类别建筑垃圾处理成本、运输成本、社会成本和环境成本提出合理付费标准。拆除项目、建设项目开工备案、核准，将建筑垃圾运输企业经营许可、准运许可和消纳许可作为建筑拆除工程备案和施工安全监督手续的前置条件，并作为住建部门对工程项目的检查条款，建筑垃圾处理要求纳入建筑垃圾消纳许可审批要件；将建筑垃圾运输、处理费用指导价格在工程造价中单独列项计价，要求工程建设方在工程发包前编制建筑垃圾运输、处理方案，将处理费用单独列项计价要求作为处理方案的审查条件，在核准时审查产生单位与处理单位签订的合同。建筑垃圾清运企业所需资质的线上办理和线上审批，办理建筑垃圾运输企业经营许可证和准运许可证；政府管企业，企业管车辆和司机，实行定期考核评价、动态管理，违规扣分直至吊销资质。填埋场和资源化利用企业资质备案、核准，办理建筑垃圾消纳许可证和处理许可证。

（2）清运过程管理。为建筑垃圾清运提供专业、高效、智能的互联网物流运输服务。能为建筑企业、清运企业、资源化利用企业提供一整套完整的物流运输服务。以项目为中心，建立建筑企业和运输企业的电子物流合约，建筑企业与填埋场、资源化利用企业的电子消纳合约。实现建筑企业网上约车，运输企业线上接单、线上派车、车辆管理、司机管理，填埋场、资源化利用企业线上签收建筑垃圾等功能。同时，利用运输车辆上的传感器、车载导航设备等，为监管执法系统提供实时数据，实现对运输过程的监控；利用填埋场、资源化利用企业的签收结果，为结算支付系统提供对账结算的签收数据。运输过程中，充分利用二维码技术实现数据无缝对接，例如：通过扫描派车单二维码，能查询到将要或正在运输的建筑垃圾的项目信息、运输公司信息、填埋场与资源化利用企业信息，由此判断车辆是否合规运营。通过车联网技术以及射频技术、视频技术、图像处理技术，自动读取车辆基本信息，识别出入施工工地、填埋场与资源化利用企业进出场车辆信息和状态，并自动甄别是不是合规车辆。

（3）收费结算。根据建筑垃圾清运、处理方式的完整数据，车辆从产生地到处理地的运输轨迹，填埋场、资源化利用企业的在线签收数量等形成支付条件。建立适应建筑垃圾清运业务的结算支付规则，并利用建筑垃圾清运、填埋场与资源化利用中获取到的合约信息、签收数据以及监控结果，为相关企业提供电子对账、电子结算和第三方支付服务，降低相关企业对账结算成本。

（4）再生产品应用去向管理。通过建筑垃圾再生产品运输、工程应用的结果统计，为资源化利用企业提供再生产品应用去向的管理，为政府提供再生产品的使用情况分析，为产生单位按再生产品使用比例返还预交费和资源化利用企业增值税减免提供结算依据。

（5）监管APP。运输调度、司机、工地签出、填埋场与资源化利用企业签收、外勤执法、监管等相关人员应使用平台APP进行登录和业务处理，实现在线发车、运输过程全程在线、在线签收，并将各地数据统计分析结果在平台APP上呈现给监管单位。市民也可以通过平台APP提供违章举报，让市民参与监管。

简单来说，“产生者付费、处理者受益”的付费结算过程为：①拆除项目和建设项目在开工前办理相关核准审批，由政府认可的第三方评估机构进行建筑垃圾产生量评估，产生单位根据产生量、类别和第三方定价机构评定的收费标准在平台APP 预交运输费和处理费，多退少补。②运输企业根据运输量、运输距离和运输费单价进行结算，可按项目、时间或车次等方式结算。③填埋场根据进场量和填埋单价进行结算，可按项目、时间或车次等方式结算。填埋处理的预交费标准执行资源化利用收费标准，填埋单价应是预交费标准扣除社会成本和环境成本，一般填埋单价约是资源化利用收费标准的1/3～1/2，具体需要第三方定价机构核算。剩余费用用于大数据平台运营、无主散乱建筑垃圾整治、减排与资源化利用激励等。④资源化利用企业根据进场量和资源化利用收费标准进行结算，可按项目、时间或车次等方式结算。无法资源化利用的垃圾可以通过环卫系统外运处理，并按市场价结算。政府根据年度进场、出场量和再生产品天然材料掺量，综合核算再生产品建筑垃圾再利用率，落实资源综合利用企业增值税减免政策。⑤最终以外运建筑垃圾量与拆除、建设项目单位进行结算，鼓励项目减量化和资源化利用，建设项目如使用建筑垃圾再生产品，可按再生产品使用量和建筑垃圾收费标准返还一定比例的预交费。

6 政策建议

（1）在上位法《固体废物污染环境防治法》中明确对建筑垃圾实施分类处理，规定各类建筑垃圾优先处理方式，如工程垃圾和拆除垃圾优先资源化利用等；在《房屋建筑与装饰工程预算定额》中增加建筑垃圾处置费用，为“产生者付费、处理者受益”的付费企业解决经费来源。地方政府依据上位法，制定地方法规或办法，明确建筑垃圾处理设施属于城市基础设施，建立建筑垃圾收费制度，将建筑垃圾治理和资源化利用纳入政府考核内容。

（2）积极发挥地方政府的主导作用，明确专门的建筑垃圾管理机构或联合机构，建设责权统一的一体化管理机制，从建筑垃圾产生到再生产品利用实行产业链全过程闭环式管理，落实责任主体、责任传递和责任追究。在建设项目的“两证一书”中增加对建筑垃圾规范化管理和资源化利用的相应审查要求。

（3）各地建设建筑垃圾资源化利用产业链全过程闭环式管理大数据平台，确保在产业链全过程中的管理形成闭环，实行实时监管，严格违规处罚，在此基础上构建“产生者付费、处理者受益”的付费结算机制，从根本上解决建筑垃圾运输和处理费用问题，杜绝建筑垃圾产生单位拖欠费用现象。

（4）将建筑垃圾纳入《环境保护税》的征收范围，对可以资源化利用却进行填埋的建筑垃圾征收环境保护税，对资源化处理后剩余无法再利用必须填埋或焚烧的建筑垃圾实行环境保护税零税率。

（5）在产生环节引入拆除利用一体化项目管理。在旧建筑拆除之前，就引入建筑垃圾资源化利用企业，将拆除和资源化处理整体发包，由拆除企业或资源化利用企业统一协调拆除、分类、资源化利用各环节，实现建筑拆除项目管理的组织集成化。通过组织集成促进拆除与资源化利用紧密结合，克服因拆除与资源化利用分离导致的前期原料品质不佳、后期资源化利用难度增大、成本增加的问题，有效提升建筑垃圾资源化利用效率和水平。

（6）地方政府引入第三方定价机构综合评定各类建筑垃圾收费标准，以及建筑垃圾分类好坏实行等级差额收费。第三方定价机构核算不同类别建筑垃圾的运输成本、填埋处理成本、资源化利用成本，综合考虑社会成本和环境成本，在填埋处理成本基础上附加合理盈利来确定填埋场付费标准，在资源化利用成本基础上附加合理盈利来确定产生单位收费标准和资源化利用企业付费标准。剩余费用用于大数据平台运营、无主散乱建筑垃圾整治、减排与资源化利用激励等。

（7）严格监控建筑垃圾再生产品质量，实行动态管理，保证产品质量与应用安全的基础上强制推广应用再生产品。例如，将再生产品使用列入政府投资项目立项申报审查，并要求市级绿化项目按照每亩500t 的比例使用再生产品；或者政府投资工程强制使用再生产品比例不低于10%，施工检查时予以核对，发现未按要求使用的给予工程项目扣分处理。将建筑垃圾再生产品使用纳入工程设计环节，要求设计单位在设计交底中明确具体使用工程部位和产品。

（8）加强宣传教育。通过利益相关者支付意愿分析表明，对于建筑垃圾资源化利用的认识和心理因素，明显影响他们的支付意愿。因此，政府有责任营造积极的舆论氛围，提升公民的环保意识，培育为改善生态环境买单的社会观念。