弹性的伦敦绿带管控对我国大城市增长边界划定的启示

张梦琪

武汉大学城市设计学院

1 引言

二十世纪，不少国外大城市经历了城市郊区化、城郊农田被侵占破坏、旧城衰败等城市发展过程。城市向郊区自发无限扩张，转向城市边缘区、低密度土地开发，以及零散的蛙跳式扩张[1-3]。城市在蔓延过程中遇到了诸多问题，如自然景观和动植物栖息地被破坏，农业用地和开放空间被侵占，城市的交通能源消耗变高，公共服务设施资源的极大浪费等[4，5]。为了防止城市蔓延所产生的诸多问题，许多城市采取了控容、引导城市增长等策略。迄今为止防止城市蔓延的主要策略为：城市增长边界（UGBs： Urban Growth Boundaries）、城市服务边界（USBs： Urban Service Boundaries）及绿带（greenbelts）[6]。改革开放以来，我国对合理利用城市空间、提高土地利用效率、保护城市周边生态环境和农田的诉求逐渐提高；2006 年的《城市规划编制办法》将城市增长边界作为城市总体规划纲要及中心城区规划的必要内容，在2017 年国务院印发的《全国国土规划纲要(2016～2030 年)》和《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》中，明确了边界划定的多目标内涵，指出设置“生存线”、“生态线”、“生态保护红线”等保护生态生存的刚性边界，以及为城市发展需要提供必要用地的弹性边界。由于城市增长边界内涵及多目标使得物理边界在空间形态和时间维度上并不具有唯一性。因此，在实际运用中如何划定城市增长边界成了一个难题。

英国伦敦早在1580年代规定在伦敦城外4.8km宽的环带区域禁止新建房屋[28[7]，开始了绿带的实施。经历四百多年的城市发展，伦敦早期建成的绿带早已消失，但如今伦敦依然环绕着绿带，具有清晰的内边界。因此，本文试图从伦敦绿带空间形态变化这一现象中探寻城市扩展中限制性边界的变化，梳理归纳伦敦绿带在边界被突破后，新边界划定和城市边界变化之间的规律，发现引起边界变化的作用机制，为我国城市增长边界的划定和管控提供借鉴。

2 绿带与城市增长边界

2.1 绿带和城市增长边界概念

（1）绿带。绿带则是为解决城市过度扩张问题而产生的规划建设形式，其起源一般可以追溯到19世纪末霍华德的田园城市理论。他在《明日的田园城市》一书中提出了：“在城市外围应建设有永久性绿地，供农业生产使用，并以此来抑止城市的蔓延扩张”[8]。最早实施绿带规划的英国，现在将绿带定义为环绕城市并具有一定宽度且在形态上联系的，限制城市规模并抑制城市无序扩张，保护城市周边的林地、农田不被侵占的绿色开放空间。绿带在防止建成区无限制蔓延、促进城乡和谐发展、改善城市居民生活环境、保护生态、传统村庄、农用地等方面具有积极的作用[9]。

（2）城市增长边界。城市增长边界是指通过有意识的规划在城市的周围划定，用以遏制其城市空间无限制进行扩张，将城市化地区与郊区生态保留空间进行区分的界线。规定边界以内的土地可以用作城市建设用地进行开发，边界以外的土地则不可用于城市建设用地开发[10-12]。城市增长边界至少具有限制与引导两重含义，在城市周边设置连续的界限来限制城市蔓延和划定界限来保护乡村和自然环境不受侵占[13]，这两类界限可以重叠也可以不同。一般认为保护性的边界具有永久性，用于界定城市发展规模的边界是具有阶段性的，并可以随城市需求而调整[14，15]。

多数研究者认为城市增长边界正式被提出是在20世纪七十年代的美国[11，13，16，17]，城市增长边界受到了绿带理论的影响[10，14，18]。城市增长边界与绿带内侧边界的作用类似，城市的建设都被限制在边界内[19]。因此，绿带边界的管控实践对于城市增长边界的划定是具有可借鉴性的。

2.2 常用城市增长边界划定方法与不足

自美国二十世纪70年代城市增长边界概念诞生以来，众多学者对划定城市增长边界的方法做出了许多有益的探索。从最初追求规模控制逐步转向了从城市增长机理和多角度结合来划定城市增长边界。以资源环境承载力评价和开发适应性评价为基础的边界划定和以城市扩张模型为基础的边界划定是目前主要的两大类方法。

以资源环境承载力评价和开发适应性评价为基础的边界划定主要是通过城市人口规模、配套设施、开发强度、开发模式等要素预测城市的用地需求规模，通过生态、环境敏感、不适宜开发等约束要素确定不同区域的开发顺序。通过承载力和适应性评价两者综合运用，最终划定城市的城市增长边界[20-25]，该方法能较好地预测城市不同阶段的规模，一定程度上解决城市增长的刚性边界、阶段性边界划定的方法问题。但因较少关注人口和经济增长的动力与变化，很难预测人口经济增长后增长的城市用地在空间上的实际分布，对于阶段性边界常常难以把握；其次，该方法是基于已有的发展模式和城市的可量化因素进行预测，城市扩张模式受政策和区域间的作用影响是未知的，通过模型来模拟城市最终规模，特别是对大城市和城市群的扩展规模很难做出准确预测；其三，对在城市发展过程中的阶段性边界与刚性边界如何调整、管控未涉及。以城市扩张模型为基础的边界划定主要是借助地理信息系统和遥感技术，基于几种模型对城市增长的情况模拟预测从而划定城市的不同阶段的边界和最终边界。城市规模预测的方法主要有以CA（元胞自动机）模型为基础、以ABM（个体为本模型）为基础、以神经网络的自适应迭代为基础三种预测方法，它们都是以抽象影响城市增长的要素和历史形态变化过程为依据，来划定不同阶段的城市增长边界[26-30]。除此之外，目前其余的城市增长边界的划定方法都是基于现有城市用地连续规模扩张为前提的，对于城市结构调整以及人口变化应变不足，对于城市永久性边界划定的规模和形态常常预计不足[18]，城市突破划定的边界而发展，城市边界难以维继。

综上所述，现有的城市增长边界的划定方法并不能很好地适应城市规模的变化，完成对增长边界的划分。就城市规划而言，划定城市增长边界需要一条可行的路径，如何将阶段性边界划定与刚性边界划定相结合，以适应区域因素和城市结构调整带来的城市边界的变化，以及当城市的增长达到或突破现阶段增长边界后新的边界该如何划定。如此，城市增长边界从边界划定转为寻求一种城市扩展中边界的生成机制和形态结构，一种能灵活应对各种城市发展、又避免城市因用地扩展带来的潜在危害的有利机制，能在城市周边随时间形成自适应的边界结构。而不是当下简单地对城市增长边界的划定。

3 伦敦绿带建设与边界变化

3.1 早期伦敦绿带规划建设与边界

伦敦绿带的产生：1580年，为防止伦敦城市不带扩展所带来的城市公共卫生下降和疫病传播，伊丽莎白一世颁布了一项法令，以伦敦城（City of London）为中心的1km 以外的郊区划定宽4.8km的环状区，将伦敦城包围限定其中（图1）。在该区域中，除现已有建筑和曾经建设过房屋的土地之外，禁止一切目的的新建房屋；此时伦敦城市规模限制在3km²多。但不到半个世纪的伦敦城市发展，边界就被跨越。17世纪初城市规模达到5.7km²，到19世纪初达到10.8km²。

图1 11580年绿带与伦敦建成区

图2 米斯和布尔提出的绿带

19世纪末期至20世纪处，英联邦议会围绕控制伦敦城市扩展重新提出围绕伦敦建设绿带的计划。1890年，米斯勋爵（Lord Meath）向伦敦郡议会公园和开放空间委员会提议，将已有的郊区公园和开放空间由宽阔的林荫道连接，在郊区构建一个由公园和林荫道组成的绿环。1901 年，英国国会议员威廉·布尔（William Bull）提出了类似的提案，计划通过一条800m宽的公园带将现有的开放空间连接起来作为永久保留。布尔和米斯的提案基本上是一致的，公园带的位置比当时伦敦建成区略远，最远距伦敦城约13km，最近约9km²（图2），但因多种原因未能实施。

3.2 规划建设中的绿带边界

1924年，伦敦郡议会通过了一项决议，要求其城市规划委员会考虑并报告是否应在大伦敦周围保留一条绿化带或禁止建设区。在这项决议推动下，1929年，大伦敦地区规划委员会首席规划师雷蒙德·昂温（Raymond Unwin）参考内维尔·张伯伦（Neville Chamberlain）将伦敦与卫星开发区用农业带分开的提议，计划为伦敦人提供一条由公园构成、形态上形成一个完整的环状“绿化带”（green girdles）。他所规划的绿带西南段距伦敦建成区相较于绿带东北段更远，位于距伦敦城29km 左右的区域，绿带东南段位于距伦敦城19km左右的区域。此外，昂温规划中的绿带远比之前更宽，平均约4km，内外两段之间最宽有9.6km²。（图3）在《绿带法》的保障下，昂温规划的绿带通过土地收购得以实施，并取得了一定成效，但绿带边界未能完全形成就被城市扩张所突破，绿带成为零散的绿色开放空间（图4）。

图3 昂温提出的绿带

图4 昂温提出的绿带的实施效果

1944 年，艾伯克龙比主持编制的大伦敦规划（Greater London Plan）中的绿带，明确提出绿带是以提供休闲空间和保护乡村地区不被侵占，城市建设用地扩张应被限制在绿带内边界以内，明确建设绿带圈层是用以限制城市的发展。艾伯克龙比划定的绿带内边界平均距伦敦城约19km左右，外边界距伦敦城约29km，绿带最大宽度超过了16km，其绿带的内边界与伦敦建成区边界基本一致，在伦敦现有建成区与绿带间没有预留空间，绿带内外边界之间已有的建成区被绿带包围在内（图5）。艾伯克龙比划定的绿带在1954 年～1958 年期间，因伦敦周边各县城市发展计划获得批准，从而明确了绿带的边界，绿带得以建成。其边界虽有小的改动，但绿带的内外边界总体上与艾伯克龙比划定的差异不大，分别位于距伦敦城19km 左右和29km 左右。此后，因伦敦建成区的部分扩展，尤其西面的建成区面积扩展较快（图6），在现有绿带的基础上，提出延长绿带的发展计划和建议。为阻止现有绿带外的城镇连片发展，白金汉郡对绿带边界做出了修订，提出分期加宽绿带，计划将绿带的外边界在整个西北和西南，正南方向，以及正东泰晤士河北岸进行重点扩展。重点区域的绿带宽度已经扩展到了距离伦敦56km以外的地方（图7）。

图5 大伦敦规划提出的绿带

图6 1954～1958年间实际实施的绿带

图7 伦敦提出的绿带发展计划

3.3 绿带建成后的边界

20 世纪70 年代，为避免绿带外的城镇连片发展，绿带按照扩展计划重点在西北和西南以及东边扩展了绿带的宽度，南部和东南的扩展计划基本没有实施。从1955年绿带的扩展计划开始，到2016年扩展计划基本实施完毕，绿带的边界每年都有较小的调整，但形态基本上与70年代末保持一致。目前绿带已有了下一步扩张的方案，但根据目前建成区扩张状况，未来伦敦绿带宽度的是否再次扩展、新的绿带规划是否会实施并重新划定绿带边界还不得而知（图8）。

图8 1954～1958年间实际实施的绿带

小结：从1580年的绿带建设至1944年大伦敦规划中现代绿带的提出，伦敦建成区半径约1km 扩展到了19km；从16 世纪到19世纪初期伦敦建成区面积扩展大了8km2，是16世纪的4倍大小。19 世纪中叶的伦敦建成区半径从约3km 至20 世纪30 年代的18km，划定的绿带边界多次因伦敦城市扩展而突破。而大伦敦规划实施以后，伦敦城市漫延得到抑制，建城区规模限定在半径25km 以内的区域中。在1944年以后规划建设的伦敦绿带具有明显的内外两条边界，与以往类似于线性的绿带相比较，在形态上有很大的不同。在之后的绿带边界调整中，内边界的范围基本没做调整，伦敦的建成区规模限制在了内边界。但在20世纪50年代以后，伦敦城市建设用地以另一种形式扩张，即在距大伦敦19km～32km的区域或更远的区域中一些城镇的建成区有了一些扩展[32]。而这些区域的建城区周围再一次规划绿带的环绕，限制城市增长。尽管伦敦建城区的增长都是发生在距伦敦20km以外的区域，但绿带内边界基本成了限制伦敦城市增长的永久性边界。

4 绿带边界变化与建城区扩张的应对

4.1 限制性边界变化原因

伦敦16 世纪的建城区面积与19 世纪初期的城市面积相差不大，城市边界得以维持，而19世纪中叶伦敦城市因工业化、城市人口的集聚而使建城区规模的快速扩张，社会和经济发展的需求最终使城市划定的边界无效。因此，当城市对规模扩张的需要远超过边界限制的范围时，限制城市增长的边界就会打破。由此可以看出，城市规模扩张的需求是打破城市边界限制的主要原因。

在20世纪中叶，伦敦建成区规模空前扩展之后，虽然被限制在了绿带边界之内。但是从更大区域来看，建成区的增长仍然在发生。这样的结果在一定程度上说明从城市发展角度，限制城市规模的边界只有阶段性的，在没有管控或管控较松的区域建成区就会扩展。同理在对城市增长边界的管控时，当缺少足够空间应对城市扩展压力，由城市规模所预测的结果来划定的城市边界终究会被城市建设突破。

4.2 绿带边界的永久性与城市扩展形式

大伦敦规划的绿带实施限制了伦敦城区的城市建设用地面积，建城区的扩展以新的一种形式出现。伦敦建城区的发展变化形式不是直接突破原有边界的限制，而主要通过新城镇建设和原有伦敦周边城镇建成区的扩展，在原有边界限制之外的区域扩展了建成区规模。如此的增长最初发生在绿带区内、绿带外边界的区域内，随着绿带边界的确定，这样的区域出现在了绿带之外。之后绿带外边界扩展将现有绿带外增长较快的城市包围，将这些城镇的边界永久限定。在这样的一个不断重复的过程中，建城区永久边界不断划定和绿带范围不断扩大，伦敦绿带边界的划定和变化呈现出与常见的城市增长边界划定方法完全不同的形式。

伦敦城市规模在绿带的作用下，限制城市增长的永久性边界不是一次性划定的，而是通过不断地收购土地增加绿带面积，从而永久性地划定绿带边界范围。在每一个阶段，城市的边界既是阶段性的也是永久性的。伦敦城市永久性边界是在每一个阶段城市扩张发展中逐步形成，并且在绿带区中表现为一种独特的结构，即伦敦的绿带结构并不是单一的只有绿色开发空间构成的环状区域，而是由绿色开放空间、城镇建城区、保护地等组成的复合体，绿带内的城镇建城规模被绿带边界所限定。

4.3 弹性绿带边界对城市增长的限制性

复合体结构的伦敦绿带为绿带外边界的自发增长提供可能。伦敦绿带外的区域发展没有被限制，或较低限制其发展，使得这些区域中的建城区增长有了一定的自发性。当这一地区的城镇开发强度提高后，可以通过随时调整绿带外边界将这些区域纳入管控范围。在伦敦城区扩展较缓的时期，建成区扩展和边界变化可以简单概况为：绿带外的区域建设强度相对较低，放松管控；绿带区域建设强度中等，分用地管控；绿带内建设强度高，限制扩张。当绿带外某区域建设强度提高到中等就纳入绿带范围。另外，在未来可能遇到伦敦城市再次扩张时，这样的结构也可以通过灵活调整内边界，保留自然生态要素的前提下释放一些土地，避免城市向郊区蔓延。如1990年以后，英格兰释放绿带的一些土地作为城市发展用地，绿带总面积由6000km²减少到了5546km²左右。

5 伦敦绿带管控对城市增长边界划定的启示

5.1 从区域角度考虑城市增长边界的非连续

城市增长边界的划定应从区域效率角度来考量，区域内某一城镇增长边界的阶段性变化不一定是连续扩张的，应根据城市空间结构目标和区域的影响、承载力和适应性以及模型的增长模拟来划定城市增长边界，该边界可能呈现出多个闭合边界，甚至是一个复合的结构。目前，国内的大城市较多地呈现出城市集群和卫星城市的发展模式，为避免城市与城市连片发展，在城市增长边界划定时应充分考虑人地影响因素的同时，采取非连续划定边界的策略，并在划定方法上做出更多有益探索。

5.2 从城市区域与结构考量城市增长边界的划定

随着总人口的增加，城市化率的不断走高，一个区域中建成区总面积的扩展几乎是一个必然趋势。因此，在现有预测技术有限的情况下，不拘泥于标准城市增长的模型，考虑对城市发展有利的城市结构，并参照结构对现有城市进行修正而划定的边界对城市的发展才具有良好的引导性。城市增长边界的划定应首先从区域角度分析，考虑适合城市发展的空间结构模式。这种发展模式应适应区域未来的需求，并且能使城市的资源配置更加合理、更加高效。在这个基础上，划定城市增长边界，可能不会考虑城市现有建成区的增长，而是考虑城市外新的增长。这样的增长边界可能并不能用现有的模型来解释，但伦敦城市结构适应了伦敦区域的发展，城市增长边界限制了城市规模和城市连片发展，为我国城市增长边界的管控提供了经验。

5.3 城市增长边界的划定与自适应增长

目前城市增长边界的划定方法较为单一，缺乏对政策经济等方面因素的综合考虑，对城市规模的预测往往不能长久有效。现有划定边界方法，对于区域影响和政策带来的突发性影响的适应能力较差，遇到较多影响的时候不能及时根据城市结构的变化进行调整。因此，城市增长边界的划定应该从单一边界或双边界控制城市扩张变为划定一种能适应城市增长的结构。

最后，伦敦的绿带形态可能不是最优的，但是伦敦绿带提供了一个独特的视角解决城市边界的划定问题。伦敦城市以绿带为表现形式，不同时期限制性边界的变化的经验印证了现有城市增长边界划定方法中的一些缺陷。伦敦限制性边界更多的是通过绿带这种结构在城市扩张中自然演化，不完全是基于现有城市建设用地的连续扩张来实现的边界调整。伦敦城市在绿带的影响下，在区域中形成了一种可以演化的空间结构。不可否认的是，也可能存在其他类似作用的结构，但具体运用何种结构来划定城市增长边界还有待深入研究和验证。