英国绿带经验对我国城市开发边界管控的启示

王佳佳，莫 楠，付 丽

（自然资源部咨询研究中心，北京 100035）

随着改革开放以来我国社会经济的迅速发展，城市规模不断扩大，特别是大城市扩张幅度剧烈，由此，城市边界过度扩张引发了诸多问题，如环境污染、交通拥挤等。为科学解决上述问题，原建设部在2006年《城市规划实施编制办法》中首次提出“城市开发边界”的划定理念，且近年来随着国土空间规划编制要求的相继出台，进一步明确要求在市级总体规划层面“划定城市开发边界”，以保障城市开发的有序发展。

“绿带”作为一项相对成熟的国土空间用途管制工具，能有效的控制人口增长和城市扩张，因此被广泛应用于城市开发边界的划定[1]。其中，伦敦等英国城市采取绿带政策来限制城市空间扩张，案例成熟。因此，基于英国绿带政策的发展经验，本文通过梳理英国绿带政策现状，总结英国绿带发展经验，以期为我国城市开发边界的实施管理提供借鉴。

1 英国绿带政策简述

“绿带”一词是由英文单词“Green Belt”翻译而来，指环绕城市建成区或者城镇建成区之间的乡村开敞地带，包括农田、林地、小村镇、国家公园、公墓及其他开敞用地，旨在为居民提供开敞空间、户外运动和休闲机会、改善居住环境、保护野生动物、保证生态环境保护利益[2]。

作为英国国土空间用途管制的重要工具，英国绿带是基于城市发展的可持续模式逐步建立而成，其保护了英国的农业和林业，在防止城市蔓延和国土空间管控方面具有重要作用。英国皇家城镇规划学会指出，“绿带”是一种整体性的空间战略规划工具，是英国国土空间规划体系中极其重要的一环。

1.1 英国绿带管理概况

英国国家层面的绿带管理部门是区域均衡、住房和社区事务部（Department for Levelling Up，Housing & Communities，英国内阁于2021年改组，原为住房、社区与地方政府部），地方层面一般由负责地方规划的县议会，区、自治市或市议会两级地方政府管理。县议会负责整个县的规划，区、自治市或市议会负责各自区的规划应用。英国规划部门是审批开发建设项目的唯一部门[3]，负责包括绿带的维护、更改等任何发展建设的规划许可。以伦敦为例，大伦敦管理局负责伦敦的规划，绿带管理和维护，以及绿带内的私有土地的补偿和创建绿地休闲空间等[4]。此外，为反对城市扩张，协助城市更新，英国成立的英格兰乡村保护委员会参与英国各地区的绿带指定和永久保护活动。

目前，英国英格兰绿带集中在伦敦、曼彻斯特、伯明翰等15个独立的城市周围，其中93.2%是未开发地（其中，农业用地占65.6%，森林、乡村或水域占18.2%，及其他用地），6.7%的土地进行了开发（其中，道路与其他交通有关的基础设施大约占3.35%，住宅建筑占0.3%，及其他用地）[5]。英国区域均衡、住房和社区事务部每年对绿带面积进行审查，并核算绿带面积的净变化。从近20余年统计数据（图1）看，1997～2004年绿带面积逐年增加，1997年绿带面积为1652310 hm2。2004年绿带面积1678190 hm2，增幅1.57%。2005年，由于英国国家森林公园建设规划占用了大量的绿带土地，导致2006年绿带面积急剧减少，降低至1631830 hm2。虽2006～2008年间略有回升，但涨幅不大。2008～2021年绿带面积总体呈现稳中有降趋势。根据2021年发布的《英格兰地方政府绿带统计：2020年至2021年》（Local authority green belt statistics for England: 2020 to 2021）统计数据[6]，截至2021年3月31日，英格兰绿带面积估计为1614000 hm²，占英格兰土地面积的12.4%（图2），比2020年减少1750 hm2，较2008年降幅1.56%。从降幅原因看，主要用于住房需求、就业、教育、户外娱乐等领域[7]。

图1 1997-2021年英格兰绿带土地面积变化趋势Fig.1 Trends in greenbelt land area in England, 1997-2021

图2 英格兰2020-2021年的绿带范围Fig.2 Green belt extent in England, 2020-2021

1.2 英国绿带政策法律的发展

1898年英国城镇规划专家霍华德提出了“田园城市”的设想，并在《明日的田园城市》中阐述了在城市边缘设计宽度为8 km及以上的环形绿带来限制城市面积、保护耕地。经过多年的探讨，1935年，大伦敦地区规划委员会提出了绿带概念为“为公共休憩空间和娱乐场所提供储备地区，建立一条绿带或开放空间围带”。1938年，英国政府颁布《绿带法（伦敦和附近各郡）》，为收购土地提供了法律依据。1942年《大伦敦区域规划》将伦敦行政周围由内向外分为内城环、近郊环、绿带环和农业环，其中绿带环的宽度为11～16 km。绿带政策在伦敦实施后，也被苏格兰、威尔士和北爱尔兰地区采用。1947年《城乡规划法》为绿带的实施提供了法律基础，其允许地方政府管控土地用途的开发变化，同时建议地方政府将绿带纳入地方发展规划。

同时，英国也在不同时期及时颁布了区域性管理政策文件，如1955年，伦敦发布《绿带通告》，建议地方规划部门建立绿带。1988年颁布的《规划政策指导说明2》成为英格兰和威尔士绿带规划的重要政策指导依据。其后，2012年颁布和2018年更新的《国家规划政策框架》提出了13条政策框架，强调了绿带的永久开放性，防止城市扩张蔓延等[8-9]。当前，英国政府于2014年颁布和2018年更新的《规划实践指南》对《国家规划政策框架》中的绿带政策进一步详细说明。

1.3 英国绿带划定与调整

英国在绿带总体面积的划定与调整上实行动态平衡制。虽然在国家层面上绿带划定具有权威性和永久性，但为了调整符合当地规划要求的绿带边界，允许地方规划部门重新划定绿带和更改绿带边界。英国区域均衡、住房和社区事务部中也指出，英国政府对绿带边界高度重视，绿带边界的调整只能在充足事由的“特殊情况下”才可更改。同时，在已证明有必要调整绿带土地用于发展的地方，英国地方政府当局应制定用于补偿和改善剩余绿带土地环境质量和可及性的政策，例如新的绿色基础设施、树木种植、改善生物多样性的栖息地等[10]。

从绿带划定依据上，英国地方政府通过《地方规划》确定绿带边界和制定移民安置政策框架。划定绿带边界考虑的因素有：一是确保与《地方规划》战略相一致，满足可持续发展要求；二是可去除不必要永久开放的土地；三是必要时，在市区和绿带之间确定留白的范围，以满足远远超出规划预期的长期发展需求；四是明确指出目前没有开发的保护地情况；五是只有绿带内开发规划的申请通过后，政府才可以授权绿带内的永久保护地的开发规划许可；六是证明在规划期末无需更改绿带边界；七是使用容易用物理特征识别的方式（如道路，溪流，树木带或林地边缘）来明确界定永久的绿带边界。

在绿带调整方面，英国政府鼓励地方政府使用现有法律来审查和调整当地绿带。英国绿带调整需要地方规划部门编制《地方规划》，地方政府论证绿带调整的合理性，调整内容须满足《国家规划政策框架》规定中保护绿带土地的严格标准。之后，英国区域均衡、住房和社区事务部通常采用专家咨询的方式，讨论绿带调整的可行性，并对绿带调整的《地方规划》进行审批。审批考虑的主要因素有：一是开发棕地（棕地，或名已开发用地，指在城市建成区或乡村地区，现在或曾经建有永久性建筑物的土地，以及固定于地表的附属基础设施，包括用以提炼矿产和处理垃圾的防御性建筑物或土地，是指无法通过开发控制程序进行土地修复的土地。）和未充分利用的土地；二是根据政策优化发展密度，促进城镇和城市中心以及公共交通服务等；三是与邻近地区政府协商确定跨界发展。

1.4 绿带内开发建设管理

英国政府指出，绿带内的开发建设目标要与绿带开放性保持一致，已划定绿带内允许的开发项目包括：一是矿物提取；二是工程运作；三是当地必要的交通基础设施；四是与农业、林业、户外运动和娱乐发展有关的建设；五是绿带中村庄内的小规模开发。绿带内允许建造的新建筑包括：一是农业和林业建筑；二是适当的户外运动设施；三是开放性的户外休闲场地；四是墓地；五是绿带中原有建筑物的更替，一定限制内扩建或改建；六是满足当地社区的需求的村庄填充和经济适用房建设；七是已开发的土地（棕地）的部分或全部重建[11]。同时，若确需在已有绿带内进行大规模的土地开发或再开发（包括矿产开采，垃圾填埋场建设，道路或高压电塔建设等），英国政府要求在其他地方提供绿带置换，实现区域内占补平衡。其中，英国原住房、社区与地方政府部发布的保护绿带土地指导意见中将“提供急需的经济适用房”纳入可规划申请的建筑工程中，鼓励优先使用以前开发过的土地（棕地）。2020年，英国政府收到的房屋申请达到了35000套[12]。

1.5 绿带内特定建筑的管理

由于历史原因，在制定绿带政策前，英国允许建设村庄、工厂、煤矿、发电厂、自来水和污水处理厂、军事机构、民用机场、医院和教育研究机构等建筑。因此，英国绿带划定实施后，绿带中存在各类已开发用地。在绿带内原有已开发用地的管理方面，英国政府规定可以进行一定程度的改善来增加绿带开放性。对于已开发用地上的仍在使用的建筑，地方规划部门可以通过《地方规划》来界定该地点的范围与边界，限制边界范围；对于未在使用的已开发用地，若需重建或部分重建，地方规划部门在制定重建政策的前提下，要确保绿带内的已开发用地遵循绿带目标的一致性，包括不超过现有发展、不超过现有建筑物的高度、不大幅扩大现有土地的开发比例（所占用的土地面积不得超过现有建筑物的面积）[13]。

（1）绿带内村庄的管理

英国政府对绿带内村庄的管理给出了详细的说明指导。主要内容如下：现有村庄应通过《地方规划》进行管理。若村庄中不再建设新建筑物或者建设不超过原始建筑的扩建、改建或替换，则村庄可存在绿带内。同时村庄内的任何开发均需在《地方规划》中详细说明。若要将村庄清退或部分占用，《地方规划》应制定相应的政策，对绿带的边界进行详细定义之后，再对村庄进行拆迁，同时根据规划政策，为村庄清退或部分占用地的当地居民按需求提供经济适用房。英国政府指出，村庄清退或部分占用要符合相关规定，要确保任何新建项目不会对村庄产生不利影响，要避免引起争议的村庄清退点。

（2）绿带内名胜古迹的管理

英国绿带内具有历史价值的建筑物应优先考虑再利用，英国历史园林的历史遗产名录（The English Heritage register of historic gardens lists）列出了相关受保护的建筑物，地方规划部门应合理地保留此类建筑物。

（3）绿带废弃医院和高等教育机构的管理

英国政府指出应通过制定《地方规划》重新规划利用绿带内废弃医院土地。英国政府允许绿带内存在高等教育机构（包括中学、大学、学院、研究机构、英国继续教育资助委员会资助的机构，如继续教育学院、农业和园艺学院等）。但高等教育机构的建设应优先考虑绿带之外（无论在市区还是其他地方）的土地，若缺少合理的替代场地，再提议扩建绿带内或附近的高等教育机构。

2 英国绿带政策经验总结

目前，基于英国不同行业人士的观点，绿带划定与实施仍然存在争议，绿带政策正受到越来越大的挑战和压力。一些人认为绿带保护太弱了，不适当的发展会侵占绿带，一些人认为绿带保护太强，限制了发展[14]。如，英格兰自然委员会和英格兰乡村保护委员会发布的《绿带：更绿色的未来》报告指出绿带政策在其主要目的上是“高度有效的”，呼吁进一步加强绿带保护。但经济合作与发展组织与伦敦经济学院经济地理学荣誉退休教授保罗·切希尔批评绿带阻碍了住房建设[15]。立足英国多年绿带发展实践结果，英国绿带政策是国土空间管理中较为成熟的调控工具，具备总结学习的重要价值。具体总结如下：

2.1 英国绿带立法完善，制定目标与时俱进

健全的法律法规体系是绿带划定和落实的强有力依据。英国绿带用法律手段保护各城市周围的地区的规划发展，限制了城市用地过度扩张。英国国家层面绿带的相关法规有《城乡规划法》《绿带法》《规划与补偿法》等，政策层面也在不同时期及时颁布了区域性管理政策文件，如《绿带通告》《规划政策指导说明2》《规划政策指引：绿带》《国家规划政策框架》《规划实践指南》等。

英国绿带政策是英国政府管理城市的重要措施。英国绿带政策最初的设想可以追溯到16世纪，主要目的是为了阻止瘟疫传染病的蔓延，从大伦敦地区规划委员会在1935年首次提出绿带划定建议并开始实施后，经过120多年的发展，英国绿带划定目标虽然均围绕阻止城市的无限制蔓延，但也与时俱进经历了多次调整修改。目前，根据2018年《国家规划政策框架》的规定，划定绿带目标为：一是阻止大型建筑区域的无限制蔓延；二是防止邻近的城镇合并；三是协助保护农村不受侵害；四是保护历史名镇的环境和特色；五是通过鼓励废弃和其他城市土地的回收利用来协助城市更新。

由此可见，英国绿带的创立和发展迎合了英国各阶段发展的需要，英国绿带发展与英国国家发展具有同步性和一致性，保障了绿带发展的规划意义，也体现出了绿带发展的必要性。英国绿带发展的与时俱进，为国家的统筹规划发展提供了科学决策。

2.2 英国绿带管理灵活，涵盖土地类型多元化

英国绿带边界的调整受法律和政策的管控，既有强制性，同时又与地区的发展密切关联，又有其区域灵活性，保障了绿带管理的科学性。英国政府指出，在一定程度上绿带划定具有权威性和永久性，但为了符合当地规划要求，地方规划部门也可以重新划定绿带或更改绿带边界。政府高度重视绿带，但也可以在充分证明合理的情况下进行更改，体现了管理的灵活性。英国政府为了规范绿带内用地，对绿带内开发建设进行了详细的控制，对大规模的土地开发或再开发要求在其他地方进行土地置换，实现区域内占补平衡；对绿带内的村庄、名胜古迹、教育机构等建筑进行了详细的用途管理。

英国绿带土地中涵盖类型多元化，其包含了矿物和垃圾填埋场、住宅、农业和林业等国土类型，包含了村庄、工厂、医院和教育研究机构等已开发土地。同时，英国绿带也与其他区域有一定的重叠，如与英国具有特殊科学意义站点（SSSI）、国家公园、杰出自然美景区（AONB）重叠的土地面积约占英国国土的40%（530万hm²）。同时，英国政府高度重视并鼓励绿带内棕地的再利用。若绿带中的土地被占用，英国政府要求当地政府对剩余绿带土地的环境质量或可达性进行补偿性改善来抵消这种影响。

2.3 英国绿带生态融合，提升城市生态环保能力

建立绿带的初衷是合理规划，防止城市的无序蔓延。绿带覆盖了英国近12.4%的土地，为居民提供新鲜空气，帮助缓解和适应气候变化，改善环境。绿带在优化过程中，英国政府根据绿带在城市和乡村之间的连通性，引入了生态系统服务内容，建设更多的绿色基础设施，在平衡各绿带管理内容的基础上，使绿带提供的更多的生态系统服务，加强了生态系统服务在绿带管理中的重要作用。

3 对我国城市开发边界划定的建议

结合英国绿带的管理经验，对我国城市开发边界管控提出如下建议。

3.1 制定城市开发边界划定实施的相关立法与政策方针，从城市自身的发展阶段出发，建立并适时调整划定城市开发边界的合理目标。

城市开发边界不仅是城区的隔离带和休闲用地，还应是实现城市结构合理化的基本要素之一[16]。目前，我国城市开发边界的管控尚未出台独立的政策文件，其划定的具体要求主要体现在生态文明建设、土地利用、规划编制相关政策文件中。因此，我国城市开发边界的管控需要根据城市自身的发展阶段，设定城市开发边界划定的主要福祉目标，并根据目标完成情况实时进行调整。在城市开发边界划定实施阶段要探索建立自上而下的政策方案，和自下而上的管控建议反馈机制；既需要有国家层面的相关政策法规，又需要有区域性配套政策；在制定相关纲领性指导政策的同时，适时出台详细的配套政策实施细则，形成完整、可操作的管控制度，促进城市开发边界的管控的科学性、规范性和有效性。

3.2 注重城市开发边界的强制性和灵活性，探索在刚性管控下的弹性操作空间。

在我国城市开发边界管控中，应探索协调好刚性和弹性之间的关系，边界的调整应受相关政策的管控，同时要与地区的发展密切关联，来保障边界管理的科学性。比如，可借鉴英国，在城市开发边界周围划定一定宽度的“开敞环带”，对划定的“开敞环带”进行统一管理，建立健康、可持续的管控方法。如，“开敞环带”可包含永久基本农田、生态保护红线等空间，采取因地制宜，特殊情况特殊管理的管控策略，建立“开敞地带”开发建设的准入清单与负面清单，通过占补平衡等措施有机更新城市开发边界内与边界外的土地类型，使城市开发边界的管控既有强制性，又有灵活性。

3.3 注重城市开发边界划定的生态属性，节约集约土地，提高土地利用率。

当前社会发展带来的环境的恶化，如气候变暖、生态环境恶化等，在“3060”双碳目标背景下，我国的城市开发边界与生态的结合尤为重要。我国的城市开发边界应更加注重其生态价值，应具有环境保护、防灾、教育、农业粮食生产以及休闲娱乐等多种功能，应具有抑制城市无序扩张、保护耕地、保护生态环境和提供休闲娱乐场地等多重目标。因此，要更加综合考虑绿色空间的规划建设，通过完善绿色基础设施使之形成生态网络和绿色休闲网络显著提升城市可持续发展能力。同时，应注重节约集约利用土地，合理规划利用城市开发边界内外自然资源，充分利用低效闲置等存量用地，注重废弃土地使用，优化国土空间布局，为城市发展预留空间。