减量化背景下的沿海城市减量实践
——以广东、江苏、上海为例

刘秀琼

武汉大学

1 减量化背景

改革开放以来，随着我国城镇化进程加快，城市建设用地范围不断扩张。同期农村人口不断减少，导致人均用地面积不减反增[1]。特别是沿海发展较快城市，建设用地已逼近规划的建设用地总规模。至2014年底，上海全市建设用地规模已突破3100平方公里，距离2020 年规划建设用地控制规模只剩下不到100平方公里增量空间，已接近规划建设用地的“天花板”，建设用地占陆域面积的45%，这一比例远高于伦敦、巴黎、东京等国际大都市的水平(通常在20%-30%)[2]。与上海市同为长三角中心城市的江苏，同年建设用地占比达到了22.99%，部分区，如苏南地区达到了28.2%[3]。而作为珠三角的中心城市广东，特别是广州、深圳等发展较快城市，建设用地占比已逼近市域面积的50%[4]。

为提高土地集约利用，控制建设用地规模无限扩张，国土资源部2014年出台《节约集约利用土地规定》和《关于推进土地节约集约利用的指导意见》，提出“减量用地”是实现节约集约利用土地的目标之一，“实施建设用地总量控制和减量化战略”。2015 年，国务院印发《生态文明体制改革总体方案》明确提出要“实施建设用地总量控制和减量化管理”，建设用地减量化管理上升为国家战略举措。

在减量化背景下，全国范围内14个城市首先展开减量试点，作为沿海发展较快的城市，广东、江苏、上海，减量工作在全国走在前列，实践中根据自身情况制定了符合各地的减量策略。

2 沿海城市减量化实践情况

2.1 广东——近期增量减量，远期零增长

广东省位于我国经济高速发展的珠三角地区，是改革开放的排头兵[5]。在快速城镇化过程中，消耗了大量的资本、土地、环境资源等，在城市发展过程中，由于多方利益主体就拆迁赔偿等协商产生分歧，导致部分区域土地未开发或开发未达到预期效果，留下了很多“旧村居”、“旧城镇”，另外，由于很多企业在生产经营过程中难以持续经营，产生很多“旧厂房”。这些区域公共服务设施能级及管理水平较低，外部环境较差，老旧建筑存在较大的安全隐患。为了更好的容纳大规模增长的城市人口，提高土地的集约利用，自上世纪80年代广东开始出现旧城改造活动，而广东发展较快的深圳市，于2000年左右开始推动城中村的改造，在实践基础上逐步开展其他发展较快城市，如珠海、佛山、东莞等的改造工作，并于2009年全市大规模展开“三旧”改造。

深圳市于2009年首次提出建设用地“减量增长”，即全市新增建设用地将逐年下降，直到2030 年实现建设用地“零增长”。建设用地供应量逐年减少表现为，2010-2014年，深圳新增建设用地总量由3288.70公顷降到597.95公顷，新增建设用地供应总量降幅分别达到81.82%、96.40%、52.62%。另外，存量建设用地占供应总量比例由2010 年的32.47%上升到2014 年的84.61%，建设用地供应结构以存量为主[6]。

为保障深圳市改造工作推进，建立“退二进三”1驱动机制，依靠土地出让获得土地出让价款弥补财政不足，另外，通过多渠道融资，保障资金来源。2014年，深圳市土地出让收入为555.13亿元，城市更新项目收入占比为24.4%，存量建设用地出让收入占土地出让收入总量的34.1%。

2.2 江苏——近期增量减量，远期总量减量

江苏省是近代民族工业和乡镇工业的发祥地，开放型经济发达地区之一，综合经济实力一直处于全国前列。全省下辖13个地级市，划分为苏南、苏中、苏北三大区域，三大区域经济社会发展水平差距较大，苏南地区城市化、工业化速度远高于苏中、苏北地区。1997～2005年间，苏南地区农居点及工矿用地增长幅度高达30%以上，建设用地规模及增长速度也远高于苏中、苏北地区，且三个区的建设用地规模均超过上一轮规划目标。

在建设用地总量倒逼规划目标下，为严格保护耕地，推进节约集约用地，促进城乡统筹协调发展，2009年，江苏省出台《江苏省城乡建设用地增减挂钩试点工作方案(试行)》，实行“先垦后用”挂钩工作模式，建立挂钩拆旧项目备选库。2014年，下发《关于全面推进节约集约用地的意见》，全力实施“空间优化、五量调节（控制总量、优化增量、盘活存量、用好流量、提升质量）、综合整治”节约集约用地三大战略，实现节地水平和产出效益双提升（简称“双提升”）。2015年，省国土厅提出至2020年实现建设用地增量递减至零，2030年实现建设用地总量减量化目标。

各区域根据实际发展情况制定差异化的减量策略，空间优化方面表现为，差别化调控苏南、苏中、苏北地区，由于江苏省经济增长对工业的依赖程度较高，苏中、苏北地区正处在快速城镇化、工业化阶段，短期内难以实现建设用地总量减量化，因此，近期主要推进建设用地增量减量化。具体为苏南地区减少增量，苏中地区优化存量，苏北地区集约发展。

各市减量工作中也探索出了不同的减量化思路。2015 年，昆山市在江苏省率先推进城市规划规模减量政策，实现城市规划建设用地规模的“瘦身”，将城市规划规模从330 平方公里减至230 平方公里[7]。苏南地区的无锡市，总结了建设用地集约利用的“1236”策略，“1”代表全国集约节约的“先行军”，“2”代表用地政策遵循“环境友好型和资源节约型”，“3”代表用地策略实现“控制总量、优化增量、盘活存量”的目标，“6”代表新一阶段实施的用地策略六量，即“总量、存量、增量、质量、流量和构建长效机制科学考量”[8]。

为推进减量工作有效实施，政府建立了全面推进节约集约用地联席会议制度，将国土资源节约集约利用综合评价纳入到绩效考核。另外，通过加大地方财政预算，鼓励市场化运作，建立集体、农民及经济共同体等多元投资渠道。建立“增减挂钩”试点备案库，全力推进减量工作[9]。

2.3 上海——近期负增长，远期总量减量

上海地处中国经济最发达的区域——长三角的核心。作为我国的经济中心城市，已进入后工业化发展阶段[10]。至2012 年底，上海建设用地面积为2997Km²，占全市土地总面积的44%，距上一版土地利用总体规划确定的终极建设用地规模3226km²仅剩下约200km²。而集建区外早期工业化过程中快速发展起来的乡镇企业等仍然遗留下来，占据了较大的建设用地指标，另外，占据较大用地指标的还有农村宅基地。2009～2010 年间已开展两轮宅基地置换试点工作，但总体宅基地减量潜力仍较大。

而低效用地多集中在广阔的郊野地区，共涉及9 各区，108个街镇，为推进减量及网格化管理，划分了104个郊野单元2。于2013 年在松江区、嘉定区、崇明县开展了3 个镇，及嘉北、浦江、松南、青西和长兴岛开展了5 个郊野公园的郊野单元规划试点[11]。并于2014年全面展开郊野单元规划编制。

根据上海市土地管理《关于进一步提高本市土地节约集约利用水平的若干意见》，提出“五量调控”的要求，即“总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高”首先需要锁定建设用地总量。另外，上海新一轮国土空间规划编制将划定“三线”，即永久基本农田线、生态保护红线及城市开发边界，总量及范围线双锁定。通过减量化目标要逐层分解、逐级下达、分级实施，即将减量任务下达至各区，各区再分街镇引导减量。

为保证减量工作推进，通过制定类集建区3“拆三还一”4空间奖励，用地双指标腾挪5的增减挂钩等政策，来指导减量[12]。另外，各区成立减量指导小组，建立减量资金专户，并根据实施需要制定了相关的减量政策及规范条例。

3 减量化实践总结

3.1 减量化内涵及原则

减量化是经济社会发展到一定阶段的产物，本质及内涵是实现土地的集约利用[13]。主要要求为节约降耗及减存增效，以便更好的保护生态环境，打造优质城市空间。减量化根据各地发展情况、区位条件、资源禀赋等不同，需要找准自身发展的内在逻辑，制定适合当地发展的减量策略。以更好的促进城乡空间结构优化，实现城乡一体化发展。

3.2 减量化运作机制

减量探索中，广东、江苏、上海根据自身发展情况，制定了适合自身的减量化运作机制，具体包括减量驱动机制、推进方式、减量落实载体、资金来源。广东早在2000年即开始了改造试点，并于2009年大规模展开，侧重于对以往快速发展中粗放开发及未集约利用土地的存量再利用，由政府主导，开发商运作，居民参与推进的模式运作；落实载体由最初的旧城改造试点到后期的城市更新探索。不同于广东存在较大规模存量用地情况，江苏更加侧重于城乡空间结构的优化。2009年即开始增减挂钩试点，2014 年开展了同一乡镇内结构优化调整探索。上海在2009～2010年期间，探索“拆一还一”的宅基地置换试点。在总结试点工作及其他城市减量经验基础上，于2013年最先在全国范围内开始建设用地减量探索。由于上海减量工作的迫切性，减量由政府强力主导，自上而下推进；以土地综合整治为平台，郊野单元规划为载体落实减量（见表1）。

3.3 减量化总体要求及重点内容

减量总体要求根据城市发展情况各有侧重。减量重点为城市低效利用土地，主要包括产能低效企业、土地低效利用居住点，及其他城镇低效利用空间。具体减量中，根据城市发展情况及土地低效利用分布区域确定减量总体要求及重点内容。广东减量总体要求为盘活存量用地，将主体改造区域确定为“三旧”区域。江苏减量总体要求为重点盘活存量用地、试点减量，将主体减量区域确定为低效产能企业及空心村等低效利用宅基地。上海减量总体要求为重点减量、部分存量盘活，主体减量区域为198工业用地、宅基地。并规定了技术实施参照要求（见表2）。

3.4 创新特点

减量规划是我国经济社会及城镇化发展到一定阶段的产物，在学习借鉴国外土地集约利用发展经验的基础上，根据本国实际情况，不断试点探索下的创新政策及具有鲜明地域特色的城乡发展实施性规划。在各地实践中探索出的一套减量政策、减量路径机制等，可作为全国其他城市土地供给及规划开发的参考借鉴。减量经验的总结又可以形成相对完善的减量知识理论，丰富城市发展理论。

表1 广东、江苏、上海减量探索及运作机制明细

表2 广东、江苏、上海减量总体要求及重点内容明细

3.5 减量化工作存在问题

在减量不断试点推进中，也存在一些问题待后续不断解决，主要为政策、资金问题及自身发展条件差异几方面的问题。在政策制定方面，由于减量化是一个不断探索的过程，政策配套也在不断探索阶段，而政策制定的不及时或不完善，容易导致减量工作推进困难。土地权属概念界定模糊；基层减量无抓手；责任分工不明确导致无计划、无奖惩等[14]。在资金方面，减量资金来源主要为土地出让，及融资，来源相对单一，缺乏可靠及有效的资金来源。另外，由于地区自身发展差异，统一的减量推进与实际不符，引发一些列的新问题与激发新的矛盾。特别是大规模旧城改造的广东与城乡发展差距较大的上海。

4 发展展望

（1）国家应加大对减量化区域的政策支持。建设用地减量化能更好的提高土地集约集约利用程度，优化城乡空间，减少城乡二元对立等诸多城市化过程中积累的问题，也是其他城市未来发展的趋势，在减量化区域应当适当降低经济指标考核比重。

（2）促进经济发展转型。在经济发展新常态背景下，城市更加网络化、数字化、多元化，新的经济发展模式将改变传统建设用地使用及配比模式，创新发展方式能更好的优化用地及产业结构。

（3）关注人的基本需求。注重宅基地与农民同步减量，在减量过程中，处理好多方利益，保障农民生活、居住、就业权力及机会，减少边缘化与歧视；做好农村及农用地未来发展规划，注重对农业文化精神的传承。

（4）拓展资金来源渠道。资金是减量的内在驱动力与保障，政府应搭建起社会参与平台，明确减量化过程中政府与社会的职责，将市场资本引入减量中，将社会力量逐步培育为减量实施的主体。

（5）技术手段向公共政策转变。减量化过程中需要搭建起减量的平台及数据库，而数据库的搭建由于缺少减量技术路径引导及规范化，导致数据库的搭建标准不一，理解及实施操作困难。在规划实施的机构设置上，要强化机构的设置和人员配备；探索建立促进存量用地入市流转的体制机制，以市场化手段促进存量土地的流转；综合平衡各方利益，提高用地主体主动参与积极性等[15]。公共政策的明确制定能更好的减少技术方法层面带来的减量难题。