小国研究视域下太平洋岛国的外交策略

陈晓晨

在主流的国际关系视域下，“小”无疑是一个巨大缺陷。传统观念认为，在以权力为核心的无政府体系下，小国缺乏赖以维持生存的权力，更不可能对体系施加影响。罗伯特·基欧汉(Robert Keohane)对小国的界定就反映了这种观念：“小国是这样的国家，其领导人认为它不能单独或通过一个小集体的行动对体系产生重要影响。”(1)Robert O. Keohane, “Lilliputians Dilemma: Small States in International Politics,” International Organization, Vol.23, Issue 2, 1969, pp.295～296.这个界定直到50年后的今天仍然具有价值。但是，也有学者注意到，自威斯特伐利亚体系诞生以来，小国作为一个群体不仅长期存在，而且自第二次世界大战结束后数量越来越多，并参与全球事务、发挥独特作用、产生国际影响。(2)Matthias Maass, Small States in World Politics: The Story of Small State Survival, 1648～2016, Manchester: Manchester University Press, 2017, pp.220～221.小国研究(small states studies)已经成为当今国际关系研究中的一个重要领域。

目前，学界对小国的外交行为已有较多理论研究，(3)对小国研究主要文献的最新梳理，参见Baldur Thorhallsson, “Studying Small States: A Review,” Small States & Territories, Vol.1, No.1, 2018, pp.17～34；韦民：《小国与国际关系》，北京大学出版社2014年版，第4～13页。但即使如此，太平洋岛国(Pacific Island Countries, PICs)(4)曾称“南太平洋岛国”，本文统一采用现称“太平洋岛国”，简称“南太”或“岛国”。也因为过于“微型”而受到忽视。(5)西方学界还没有以太平洋岛国为案例的小国研究学术专著，也鲜有专门论述太平洋岛国的章节乃至段落。参见Andrew Cooper and Timothy Shaw, eds., The Diplomacies of Small States: Between Vulnerability and Resilience, Basingstoke: Palgrave Macmillan, 2009; Matthias Maass, Small States in World Politics: The Story of Small State Survival, 1648～2016, Manchester: Manchester University Press, 2017; Patrick Coaty, Small State Behavior in Strategic and Intelligence Studies: David’s Sling, Cham: Palgrave Macmillan, 2019。韦民的《小国与国际关系》对太平洋岛国几乎没有涉及。确实，太平洋岛国都是地理或人口意义上的小国，有的还是“超小型国家”(microstates)(6)Zbigniew Dumienski, “Microstates as Modern Protected States: Towards a New Definition of Micro-Statehood,” pdf, p.1.或“迷你国家”(mini-states)(7)Ibid., p.17.，在不少地图上仅显示为几个点甚至不存在。(8)Godfrey Baldacchino, “Mainstreaming the Study of Small States and Territories,” Small States & Territories, Vol.1, No.1, 2018, pp.7～8.而且，从经济规模、经济社会发展水平或综合国力等角度衡量，它们还都可以被称为“弱国”，特别是与小国研究中的传统重点研究对象(例如新加坡、瑞士、挪威、新西兰等)相比。大部分岛国没有正规军事力量，有些国家连警察也“整天无所事事”。(9)“What Changes in the Police Ministry are Needed?” Samoa Observer, 20 March 2017, p.11。目前，14个太平洋岛国中仅有斐济、巴布亚新几内亚(巴新)和汤加三个国家设有常备军，瓦努阿图设有规模约300人的“瓦努阿图机动部队”(VMF)，其他国家均无军事力量，有些国家连警察也不配备任何武器。笔者曾对所有设有正规武装力量的太平洋岛国的高级军官进行过集体培训。可能正因为如此，这些“比一般小国还要小”的国家即使在小国研究中也处于边缘。不过，这些太平洋岛国却发挥着与其规模不相称的国际影响力，尤其是近年来在国际舞台上的“能见度”不断提高。(10)杜起文：《关于太平洋岛国地区形势和中太关系的几点看法》，载陈德正主编：《太平洋岛国研究》(第一辑)，社会科学文献出版社2017年版，第4页。因此，在小国研究视域下对太平洋岛国的研究正当其时。

汤姆·隆(Tom Long)在2017年就小国外交的下一步研究方向提出了三个问题，即小国在给定的关系中有哪些特点、共享什么策略、不对称关系施加的条件如何，并希望在对全世界小国的研究中检验这些问题。(11)Tom Long, “It’s not the Size, It’s the Relationship: From ‘Small States’ to Asymmetry,” International Politics, Vol.54, No.2, 2017, p.157.本文从这三个问题出发，结合太平洋岛国的实际情况具体化为以下三个问题：太平洋岛国采取了怎样的外交策略？它们在使用“弱者的武器”时有什么特点？有哪些外部因素？这对于研究小国外交行为的丰富性和小国研究提供太平洋岛国的独特案例，以及我国加强与太平洋岛国的关系都具有价值。

一、小国的外交策略

外交策略是小国权力的重要来源。通过对已有文献进行总结，本文将发挥数量优势、利用内生权力和依靠国际制度归纳为小国的三大基本外交策略。

(一)外交策略：小国研究的新趋势

对小国权力及其来源的研究是小国研究的重要课题。在近年来的文献中，汤姆·隆将小国的权力按照权力来源分为三类：内生权力(intrinsic power)、衍生权力(derivative power)和集体权力(collective power)。内生权力包括特定的资源(例如石油天然气)和地理位置(例如位于重要海上通道)等；衍生权力包括结盟以借助大国的力量、影响大国的政策等；集体权力包括建立和加入国际制度、地区组织并在制度内部以规则调节国家间关系等。(12)Tom Long, “Small States, Great Power? Gaining Influence Through Intrinsic, Derivative, and Collective Power,” International Studies Review, Vol.19, Issue 2, 2017, pp.194～200.耶莱娜·拉多曼(Jelena Radoman)将小国的权力分为物质性权力与理念性权力。(13)她认为，聚焦物质性权力将导出“小国只得被限定在霸权或国际结构中”的结论，而如果关注理念性权力则倾向认为小国可以追求不同的政策选择，在国际舞台上向其他相关行为体投射其意愿。详见Jelena Radoman, “Small States in World Politics: State of the Art,” Journal of Regional Security, Vol.13, No.2, 2018, pp.186～187。在国内学者中，陈旭将小国的权力分为自然性权力、制度性权力、结构性权力和行为权力，并认为前三种权力是小国权力的资源或客观条件，策略行为将前三种权力进行有效的整合。(14)她还认为，小国获得权力的最好途径是在充分发挥自身拥有的资源、利用自身所处环境的基础上制定明智的外交战略。详见陈旭：《国际关系中的小国权力论析》，《太平洋学报》2014年第10期，第40～44页。王剑峰专门探讨了小国在联合国中的制度性权力，特别强调主权平等与“一国一票”制是小国制度性权力的重要来源。(15)王剑峰：《小国在联合国中的制度性权力探析》，《国际关系研究》2018年第3期，第78～92页。

实际上，无论是汤姆·隆的衍生权力、集体权力，拉多曼的理念性权力，还是陈旭的行为权力，都可以归结为小国的外交策略。在某些情况下，如何运用它们非常有限的权力资源比拥有多少权力资源更为重要。近年来越来越多的研究认为，小国的外交策略具有能动性，对小国维持生存和获得国际影响力产生可观效用，而非像一些传统现实主义者认为的只是国际体系与环境的结果。罗伯特·达尔(Robert Dahl)和爱德华·塔夫特(Edward Tufte)很早就研究了小国的生存战略，认为减少与大国之间的资源差异、提高大国反对小国的机会成本是小国的两种基本生存战略。(16)[美]罗伯特·达尔、爱德华·塔夫特著，唐皇凤、刘晔译：《规模与民主》，上海人民出版社2013年版，第111～113页。在近几年的文献中，维克托·吉格列(Victor Gigleux)从角色理论(role theory)出发研究了小国外交政策的多样性，认为这种多样性足以证明小国外交并非完全由结构决定，而是由自我的角色认知建构。(17)Victor Gigleux, “Explaining the Diversity of Small States’ Foreign Policies Through Role Theory,” Third World Thematics, Vol.1, Issue 1, pp.27～45.斯韦里尔·斯坦松(Sverrir Steinsson)和巴尔迪·索哈尔松(Baldur Thorhallsson)认为，如果小国运用策略适当，那么可以弥补规模和影响力的不足。(18)Sverrir Steinsson and Baldur Thorhallsson, “Small State Foreign Policy,” The Oxford Research Encyclopedia of Politics, 2017, DOI: 10.1093/acrefore/9780190228637.013.484.韦民概括了小国的多边外交和专长外交偏好。(19)韦民：《小国与国际关系》，北京大学出版社2014年版，第236～266页。

总之，小国的外交策略是对权力资源的运用。对外交策略的研究是近年来小国研究的新趋势，本文对太平洋岛国外交策略的研究是这个趋势中的一部分。

(二)小国的基本外交策略

已有文献对小国采取何种外交策略也有研究。对这些文献进行总结归纳发现，小国往往较有规律性地采取以下三种基本外交策略，可以将其称为“弱者的武器”(weapons of the weak)(20)乔纳森·舒尔茨(Jonathan Schultz)曾使用这个词语指涉太平洋岛国作为弱者抵抗澳大利亚的具体策略。详见Jonathan Schultz, “Theorising Australia-Pacific Island Relations,” Australian Journal of International Affairs, Vol.68, No.5, 2014, p.555。。

第一，发挥数量优势。小国的内在缺陷在于单个国家的实力远不如大国。但是，它们的优势在于数量众多，享有大小国家平等的法律地位。(21)Tom Long, “Small States, Great Power? Gaining Influence Through Intrinsic, Derivative, and Collective Power,” International Studies Review, Vol.19, Issue 2, 2017, p.198.因此，发挥数量上的优势就成为小国的一项基本外交策略。此外，小国还可以集中资源，在特定议题中占据某种优势。(22)[美]罗伯特·达尔、爱德华·塔夫特著，唐皇凤、刘晔译：《规模与民主》，上海人民出版社2013年版，第112页。

第二，利用内生权力。汤姆·隆所说的内生权力和陈旭所说的自然性权力主要指的是自然资源和地理资源。(23)Tom Long, “Small States, Great Power? Gaining Influence Through Intrinsic, Derivative, and Collective Power,” International Studies Review, Vol.19, Issue 2, 2017, p.194；陈旭：《国际关系中的小国权力论析》，《太平洋学报》2014年第10期，第41页。但是，笔者认为，对“内生权力”还可以有更宽泛的理解，即小国可以充分利用作为主权国家的资格、主权衍生的各项权利获取政治经济利益。(24)Andrea Suilleabhain, “Small States at the United Nations: Diverse Perspectives, Shared Opportunities,” pdf, p.6.

第三，依靠国际制度。借助多边机制、倡导国际规范是小国弥补实力缺陷的基本途径。也正是因为“小”，小国往往在国际制度中占据天然有利的道德高地。(25)Jim McLay, “Making a Difference: The Role of a Small State at the United Nations,” pdf, p.123.不过，吉格列等人认为，小国参与国际制度也有劣势，乃至付出成本，也有小国对参与国际制度不积极的案例，因此参与国际制度并非“给定的”小国行为，而是小国自主选择的外交策略。(26)Victor Gigleux, “Explaining the Diversity of Small States’ Foreign Policies Through Role Theory,” Third World Thematics, Vol.1, Issue 1, 2016, p.39。除了上述这些具有共性的外交策略外，常见的小国外交策略还有结盟、制衡(balancing)、追随(bandwagonning)、对冲(hedging)等。近年来小国理论通过对北欧五国和苏格兰外交策略的研究总结出寻求地位(status-seeking)和寻求庇护(shelter-seeking)两种外交策略，前者是指提高实力以在盟友面前抬高地位(以挪威为典型)，后者是指寻求盟友的庇护(以冰岛为典型)。这些策略并非小国外交策略的共性，而是不同国家在不同环境下有不同表现。这些策略之间也并非相互排斥、非此即彼。

本文认为，太平洋岛国总体而言采用了发挥数量优势、利用内生权力和依靠国际制度这三种基本外交策略，但同时又有较强的地域特征，兼具一般性与特殊性。因此，要考察太平洋岛国地区(Pacific Islands Region，PIR)(27)由太平洋岛国构成的地区。的“基本区情”(basic regional conditions)。

二、太平洋岛国地区的“基本区情”与基本外交策略

本文认为，“小岛国、大海洋”(small islands，big oceans)(28)库克群岛总理亨利·普纳(Henry Puna)使用过类似提法。见Henry Puna, “Thinking ‘Outside the Rocks’: Reimagining the Pacific,” in Greg Fry and Sandra Tarte, eds., The New Pacific Diplomacy, Canberra: Australian National University Press, 2015, pp.285～286。概括了太平洋岛国地区的突出特点，可以说是这个地区的“基本区情”。这是理解太平洋岛国外交策略的现实出发点。

(一)“小岛国、大海洋”的基本特征

本文研究的太平洋岛国包括：巴布亚新几内亚(巴新)、所罗门群岛、瓦努阿图、斐济、帕劳、瑙鲁、密克罗尼西亚联邦(密联邦)、马绍尔群岛、基里巴斯、图瓦卢、汤加、萨摩亚、纽埃和库克群岛。这些岛国的陆地面积仅占全球陆地总面积的0.4%，人口更是仅占全球总人口的0.15%，是名符其实的“小国寡民”。

但是，这些陆地小国却是“海洋大国”。它们海域广大，专属经济区(EEZ)总和约2000万平方公里，陆海面积之比高达1:38。加上尚未独立的岛屿领地后，专属经济区总面积更是达到2800万平方公里，大约相当于欧亚大陆面积的一半，约占全球海洋面积的7.8%、地表总面积的5.5%(见表1)。

表1太平洋岛国基本国情与陆海面积匡算

(续表)

资料来源：太平洋岛国中，12个联合国成员国的陆海面积数据来源于中国外交部网站，2个非联合国成员国(纽埃和库克群岛)的数据来源于太平洋岛国论坛秘书处2013年发布的《太平洋计划审查(2013)》(29)Mekere Morauta, et al., “Pacific Plan Review 2013: Report to Pacific Leaders,”pdf, p.141.。

(二)“小岛国、大海洋”的衍生问题

“小岛国、大海洋”的基本特征衍生出一系列问题，可以在实力对比、发展能力与海洋权益三个维度上进行归纳。这些问题既是太平洋岛国开展外交活动的限制因素，也是它们可资利用的优势。

第一，实力对比极度的不对称性。实力不对称是小国的共性，但太平洋岛国面临的实力不对称程度尤其高。无论是从国土面积、人口、军事、经济等硬实力指标衡量，还是从治理能力、思想影响力、人员素质等软实力方面看，太平洋岛国在澳新和域外大国面前都极度弱小。澳大利亚和新西兰(统称“澳新”，ANZ)对太平洋岛国地区政治介入程度之深超过其他大国对其他地区的介入。这导致太平洋岛国有时为了获取利益，必须采取联合起来的策略，甚至有时候即使联合起来也无法与澳新和其他域外大国博弈，还需要借助跨地区的联盟。

不过，威斯特伐利亚体系的核心原则之一——主权平等，在太平洋岛国地区产生了极具特点的影响，其中之一就是主权平等原则与人口数量之间的极度不相称。对拥有主权的岛国来说，“一国一票”能给岛国带来巨大的外交资源，使其有机会发挥与其硬实力远远不相称的国际影响力。例如，在联合国大会上，人口约1.1万的瑙鲁、图瓦卢与人口约14亿的中国、人口约13亿的印度至少在理论上拥有同等权利、投票权同为一票。这是太平洋岛国的主权给它们带来的可资利用的优势。

《联合国海洋法公约》(下称《海洋法公约》)则是另一个给太平洋岛国带来巨大的不对称权力的制度。由于南太平洋岛礁众多且分布广阔，太平洋岛国得以拥有普遍巨大的、与其陆地国土面积和人口规模远远不相称的海洋权益。(30)1982年《海洋法公约》基本纳入了岛国提出的主要主张，包括群岛国单独定义、按照岛礁外缘单独划设群岛基线、按照基线划定内水和200海里专属经济区、对国际海底享有相关权益等。甚至可以说，有了《海洋法公约》，才有了如今的太平洋岛国地区。不过，《海洋法公约》在确立200海里专属经济区的同时，也附加了责任——沿岸国须负起在专属经济区内管理、监测、保护和行政的责任。这带来了管理的需求，而这是单个岛国所不具备的能力，因而成为南太平洋论坛渔业局(Forum Fisheries Agency，FFA，下称“渔业局”)的国际法背景和动力。(31)Richard A. Herr, “Microstate Sovereignty in the South Pacific: Is Small Practical?” Contemporary Southeast Asia, Vol.10, No.2, 1988, p.187.

第二，发展桎梏与能力不足。“小岛国”总体上意味着实力(尤其是硬实力)弱小，能力低下，博弈能力差。能力不足体现在方方面面，包括在地区与国际组织中的外交资源不足和谈判能力低下，而人员数量与素质不足则是其中最基本的。这些岛国人口规模小，教育程度有限，缺乏外交专业技能培养，因而高素质的外交人才极度缺乏。能否克服这些困难，是太平洋岛国外交的基本问题。

第三，海洋权益与脆弱性。海洋性是这个地区共有的基本特性，并构成了这个地区的共同利益、权力来源和文化认同，也是这个地区面临的最大挑战。对这个地区的很多人来说，渔业是他们最重要的收入来源、生产和生活方式以及文化与信仰的一部分。海洋还是这个地区的资源与潜力所在。另一方面，气候变化带来的海平面上升、海水侵蚀，以及海洋环境的破坏等，都已经给这个地区带来了真切的后果，体现了太平洋岛国特殊的脆弱性，甚至是有些低海拔国家最大的生存威胁。(32)参见陈晓晨、常玉迪：《南太平洋的发展地区主义：概念、特征与进展》，《南海学刊》2019年第4期，第104～105页。

(三)太平洋岛国的外交策略

“小岛国、大海洋”的基本特征和衍生问题都影响了太平洋岛国的对外行为。太平洋岛国能否利用好“大海洋”的资源，将其转化为博弈中的优势，从而克服“小岛国”带来的弊端，是太平洋岛国外交的一个重要目标。太平洋岛国的外交策略虽然在总体上符合小国的基本外交策略，但在实际应用中具有独特性。具体策略可以归纳为以下三种：

第一，“数量优势牌”——通过制定规则，寻找发挥数量优势的机制，尤其体现在地区政治中。与其他小国相比，太平洋岛国与澳新或其他大国实力对比不对称更加突出。澳新和其他宗主国(英、法、美等)可以规避国家平等原则，依靠实力优势对地区组织施加影响。因此，与其他小国不同，太平洋岛国在地区政治中的数量优势并不会自动转化为影响力，而是需要在地区组织的改革与创新中通过制定规则寻机实现。

第二，“海洋权利牌”——充分主张海洋权利，利用专属经济区的海洋资源获取利益，这尤其体现在地区渔业合作领域。太平洋岛国总体上并没有像其他小国那样占据重要的海峡或重要海上通道，常规自然资源也并不丰富。(33)梁甲瑞重点研究了太平洋岛国的海上战略通道问题，参见梁甲瑞：《中美南太平洋地区合作：基于维护海上战略通道安全的视角》，中国社会科学出版社2018年版；梁甲瑞：《域外国家对太平洋岛国的外交战略研究》，中国社会科学出版社2019年版。沈予加论述了巴新的战略重要性，参见沈予加：《巴布亚新几内亚的战略重要性》，《现代国际关系》2019年第5期，第54～61页。但是，笔者认为，除了巴新等国地缘战略位置重要性较为突出外，太平洋岛国地区在自然地理上总体属于开阔洋面，其重要性并不首先体现在占据重要海上通道上。除了巴新、所罗门群岛等国以外，太平洋岛国的常规自然资源也并不丰富。真正重要的是它们拥有的面积巨大的专属经济区。不过，太平洋岛国普遍缺乏实现海洋权利的能力。如果缺乏有效的外交策略，这些权利就无法得到主张，海洋资源也就无法充分利用。特别是重要远洋渔业国美国没有加入《海洋法公约》，在法律上不承认太平洋岛国的海洋权利。如何构建地区渔业机制，从海洋资源中获得利益，并与远洋渔业国尤其是美国展开谈判，就成为太平洋岛国外交策略中的重点。

第三，“多层制度牌”——通过在多个层次参与不同的国际制度，寻找符合太平洋岛国利益的更好方案。这尤其体现在气候政治中。由于实力居于劣势，即使在地区组织中太平洋岛国与澳新国家数量之比为14:2，这种数量优势也不一定能发挥出来。而在全球层次的机制(例如小岛屿国家联盟)由于过大而无法完全代表太平洋岛国的利益。这就需要太平洋岛国采取在多个层次上寻求不同国际制度的外交策略。

对太平洋岛国来说，上述三种策略是相互联系，可以提炼出一个原则：“充分利用主权，扬长避短，走地区联合之路”。小国研究的传统重点研究对象各有各的优势，有的科技发达(如以色列)，有的地理位置重要(如新加坡)，有的战略资源丰富(如卡塔尔)，有的外交能力出众(如挪威)，但这些优势太平洋岛国基本不具备。主权是太平洋岛国最可倚重的资源。上述三种具体策略都是主权原则衍生出来的：主权与平等原则衍生出数量优势；主权与《海洋法公约》衍生出海洋权利；主权与国际制度的多元化衍生出多层次的制度性权力。扬长避短、地区联合是太平洋岛国外交策略的鲜明特点。

太平洋岛国的外交策略离不开与域外大国和其他行为体的互动。由于太平洋岛国自身实力极度弱小，外部支持是提高它们外交策略有效性的有利条件——虽然还很难说是必要条件。在数十年时间里，外部支持的强度经历了起落。“二战”结束后相当一段时期，这个地区维持着由宗主国主导的“大国协调”。这种“大国协调”随着荷兰的退出和英国逐步允许殖民地有序自治和独立而不断松动。20世纪70～80年代，随着美苏全球冷战扩展到这个地区，太平洋岛国获得的外部支持较强。冷战结束后，随着域外大国纷纷“撤出南太”，外部支持一度有所减弱。近年来，随着全球治理深化和大国博弈加剧，外部支持再次变强。不过，太平洋岛国并非完全被动地等待这些外部支持，而是发挥自身主动性，包括利用大国之间的矛盾，与域外国家与组织展开互动，为自身争取权利和利益。(34)参见Greg Fry, Framing the Islands: Power and Diplomatic Agency in Pacific Regionalism, Canberra: Australian National University Press, 2019.

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下文将用三个领域的案例对上述三种外交策略进行具体说明，并讨论外部支持的作用。需要说明的是，在这三个案例中，三种外交策略是同时存在、相互作用的，不能完全割裂开。不过，在每一个案例中，外交策略的使用有不同侧重，存在一种主要的外交策略(见表2)。

表2太平洋岛国的外交策略与案例一览表

图表来源：作者自制。

三、在地区主义内部寻机发挥数量优势

如前文所述，集中数量优势是小国的一项基本外交策略。在太平洋岛国地区，岛国数量从20世纪70年代起就显著超过大国，但由于实力劣势的存在，这种数量优势并不必然导致话语权上升。汤姆·隆已经发现，调节制度内部国家间关系的规则是小国的一种集体权力，但是他并没有将制定规则与发挥数量优势在具体案例中结合起来。(35)Tom Long, “Small States, Great Power? Gaining Influence Through Intrinsic, Derivative, and Collective Power,” International Studies Review, Vol.19, Issue 2, 2017, p.199.本文集中探讨太平洋岛国通过程序改革与机制竞争等策略规避实力劣势，将数量优势转化为在地区主义中的话语权。

(一)推动规则改革

影响成员国在地区组织中话语权的因素有很多，包括经费贡献大小、能力强弱和利益输送等与综合实力更为相关的因素。数量和实力哪个更起决定性作用，还取决于地区组织内部决策采用什么样的程序和规则。因此，为了发挥岛国在数量上的优势，规避它们在实力上的劣势，进行规则上的改革就成为一个主要策略。

南太平洋委员会(South Pacific Commissio，SPC)(36)南太平洋委员会在很长一段时间都是太平洋岛国地区架构的核心，现称“太平洋共同体”(Pacific Community)。的演进史能够予以佐证。建立伊始，南太平洋委员会的成员国为英国、法国、荷兰、美国、澳大利亚和新西兰，完全是“殖民国家俱乐部”，把当地人排除在外。当地人只能参加南太平洋委员会下辖的南太平洋会议(South Pacific Conference)。因此，岛国首先的策略是争取南太平洋委员会的参与权。1962年，西萨摩亚独立建国，恰逢荷兰退出南太平洋委员会这样一个非常有利的时机，西萨摩亚接过荷兰的成员国地位和投票权，开始在南太平洋委员会内部发出“岛国声音”。随后，瑙鲁于1968年加入，斐济于1970年加入。

20世纪70年代初，随着越来越多岛国加入南太平洋委员会，它们发现，数量优势并不自动带来发言权的增长。如前文所述，宗主国参加的南太平洋委员会与当地人参加的南太平洋会议之间是上下级关系，而且掌握预算权的宗主国更掌握发言权，“一国一票”制还没有建立起来。因此，太平洋岛国的策略重点就放在了调整南太平洋委员会和南太平洋会议之间的上下级关系，试图增加决策权。它们当时的主要策略是联合澳新，争取美国，孤立英法尤其是法国。(37)G. E. Fry, South Pacific Regionalism: The Development of an Indigenous Commitment, M. A. Thesis, Australian National University, 1979, pp.77～78.

1973年，在太平洋岛国的坚决要求下，由澳大利亚出面提案，南太平洋委员会开会讨论成立“未来地位委员会”，研究南太平洋委员会的改革事宜。法国试图在会上阻止这个提案，但当时适逢法国在南太平洋的核试验引发太平洋岛国和新西兰的强烈愤慨，太平洋岛国和新西兰代表一个接一个发言反对法国，甚至法国殖民地代表也临场倒戈，致使澳大利亚提案通过。(38)Dick Williams, “All Except France：Agog for Change in the South Pacific Commission,” Pacific Islands Monthly, Vol.44, No.10, 1973, pp.6～7.1974年，“未来地位委员会”通过了一个备忘录，决定南太平洋委员会与南太平洋会议合并，新名称定为南太平洋会议。原南太平洋委员会改组为南太平洋会议与会国政府代表委员会(CRPG)，作为南太平洋会议下设的咨询机构。原来的南太平洋委员会在上、南太平洋会议在下的权力格局被颠倒过来了。1983年，南太平洋会议内部的“一国一票”制正式确立。(39)Richard Herr, Regionalism in the South Seas: The Impact of the South Pacific Commission 1947～1974, Dissertation, Duke University, 1977, p.2；曲升：《南太平洋委员会演进的轨迹、动力及意义》，《贵州社会科学》2018年第12期，第70～71页。

另一个佐证案例是南太平洋论坛(South Pacific Forum，SPF)(40)2000年后改称“太平洋岛国论坛”。的改革。南太平洋论坛由澳新和太平洋岛国组成，在冷战时期内部关系尚较为平等。冷战结束后，“南太平洋论坛在经济、政治和安全议题上日益被掌握着钱袋子的澳新主导”(41)Sandra Tarte, et al., “Turning the Tide: The Need for a Pacific Solution to Counter Conditionality,” https://www.wagingpeace.org/turning-the-tide-the-need-for-a-pacific-solution-to-aid-conditionality/.。而秘书处在论坛内部占据了决策权，使得领导人“大权旁落”。而秘书处又被外交人才充裕的澳新尤其是澳大利亚所掌握。这样，澳大利亚通过“钱袋子”和秘书处实现对南太平洋论坛的“俘获”。(42)Matthew Dornan and Tess Newton Cain, “Regional Service Delivery Among Pacific Island Countries: An Assessment,” Asia & the Pacific Policy Studies, Vol.1, No.3, 2014，pp.552～553.

为了改变这一局面，从2009年左右起，岛国开始尝试对太平洋岛国论坛及其秘书处进行改革，改革的核心是改变决策程序，将决策权从秘书处向领导人手中转移。历经数年的改革进程，2014年7月，太平洋岛国论坛第45次领导人会议通过了《太平洋地区主义框架》(FPR，下称《框架》)，这实际上是整体改革方案。(43)Pacific Islands Forum Secretariat, “The Framework for Pacific Regionalism,” http://www.forumsec.org/wp-content/uploads/2017/09/Framework-for-Pacific-Regionalism.pdf/.根据其后到任的太平洋岛国论坛秘书长达梅·梅格·泰勒(Dame Meg Taylor)的概括，《框架》强调政治协商，以供领导人进行“开放而强有力的对地区主义的政治讨论”，并且要转变决策机制，主要由领导人通过公开的政策过程决定地区重大事务。(44)Dame Meg Taylor, “The Future of the Pacific Islands Forum and the Framework for Pacific Regionalism,” in Greg Fry and Sandra Tarte, eds., The New Pacific Diplomacy, Canberra: Australian National University Press, 2015, pp. 43～45.为了保障决策权回归成员国领导人，一项关键制度是地区主义专家小组委员会(SSCR)，由该小组委员会负责审查提案，对领导人负责，向论坛官员委员会汇报，由后者做出评估或进一步建议后呈送给领导人。(45)Pacific Islands Forum Secretariat, “The Framework for Pacific Regionalism,” http://www.forumsec.org/wp-content/uploads/2017/09/Framework-for-Pacific-Regionalism.pdf/.

(二)制造机制竞争

不过，地区组织的内部改革进程不一定满足太平洋岛国的需求与愿望。在这种情况下，太平洋岛国有可能选择创建新的地区组织，并与旧机制展开机制竞争的策略。

南太平洋论坛的建立就和太平洋岛国不满南太平洋委员会改革进程滞后有关，这种不满演化为建立一个完全由本地区成员参加的、能够讨论政治议题的新地区组织的动议。(47)Richard Herr, “Pacific Island Regionalism: How Firm the Foundations for Future Cooperation?” in Michael Powles, ed., Pacific Futures, Canberra: Pandanus Books, 2006, p.187.尤其是法、美均为成员国的南太平洋委员会没能回应南太平洋岛国对法、美两国在这一地区进行核试验问题的关切。核试验问题还引发了宗主国内部矛盾，尤其是积极进行核试验的法国与坚决反对核试验的新西兰之间的矛盾。这最终促使岛国联合澳新建立一个排除域外宗主国(英、法、美)的独立的地区组织，即南太平洋论坛。(48)Te’O I. J. Fairbairn, et al., The Pacific Islands: Politics, Economics, and International Relations, Honolulu: University of Hawai’i Press, 1991, pp.70～71.

1971年后，机制竞争在“旧机制”南太平洋委员会和“新机制”南太平洋论坛之间展开。最终，太平洋岛国决策权更高的南太平洋论坛“胜出”。到1990年，时任瓦努阿图总统弗雷德里克·蒂马卡塔(Fredrick Timakata)公开表示，“南太平洋论坛已成为本地区活动的最重要的地区性政治组织。”(49)Karen Mangnall, “The South Pacific Forum: A Tale of Two Hotels,” Pacific Islands Monthly, Vol.60, No.9, 1990, p.11.这代表了太平洋岛国机制竞争策略的阶段性成果。

2008年左右以来，太平洋岛国采取了类似的地区机制竞争策略。在冷战结束后澳新掌握太平洋岛国论坛决策权的情况下，岛国“另起炉灶”，建立了一系列由太平洋岛国和岛屿领地自创的地区组织，在这些组织内部岛国与岛屿领地更是占据了数量优势和决策权。这些组织包括太平洋小岛屿发展中国家集团(PSIDS)、太平洋岛国发展论坛(PIDF)、成为正式国际组织的美拉尼西亚先锋集团(MSG)和机制化了的《瑙鲁协定》缔约国(PNA)等。欧盟和中国、印度、印度尼西亚等亚洲新兴经济体为这些新地区机制提供了直接或间接支持。这些新地区机制与太平洋岛国论坛构成了一定程度上的机制竞争，共同促进了太平洋岛国集体利益的表达。(50)参见Sandra Tarte, “The Changing Paradigm of Pacific Regional Politics,” The Round Table, Vol.106, Issue 2, 2017, pp.1～9；陈晓晨：《南太平洋地区主义的新发展：地区机制与影响评估》，《国际关系研究》2019年第3期，第79～106页。

总之，发挥数量优势是太平洋岛国在地区主义中的基本策略。当无法有效发挥数量优势时，太平洋岛国会采取改革程序和创新机制等策略，以建立有利于数量优势的规则。

四、在渔业合作中充分主张海洋权利

充分利用主权是太平洋岛国外交策略的原则。太平洋岛国陆地领土较小，其主权主要体现在“蓝色国土”，即领海与专属经济区。因此，如何最大限度地利用“蓝色国土，就成为太平洋岛国首要的外交策略。渔业是太平洋岛国的国计民生所在，因而地区渔业合作最能体现太平洋岛国充分利用海洋资源优势实现利益最大化。在有限领域集中资源是小国常见的外交策略。(51)Sverrir Steinsson and Baldur Thorhallsson, “Small State Foreign Policy,” The Oxford Research Encyclopedia of Politics, 2017, p.11, DOI: 10.1093/acrefore/9780190228637.013.484.在总体实力弱小的情况下，将重点聚焦在渔业问题上，扬长避短，可以概括为太平洋岛国地区渔业合作的总体策略。其中，有两个问题最为关键，第一，太平洋岛国如何将理论上、国际法意义上的海洋权利通过机制的设计与规则的塑造转化为实际权益？第二，太平洋岛国如何与游离在这套规则之外的美国展开实力极不对称的博弈？

(一)主张海洋权利：从国际法到实际权益

南太平洋论坛渔业局的建立是太平洋岛国地区渔业机制化合作的开端。在渔业局建立过程中，主权与海洋资源的结合共同起到根本作用。这首先体现在联合国海洋法大会对太平洋岛国地区渔业合作的驱动上。

联合国海洋法大会的谈判进程直接推动了渔业局的建立，一个证据是二者在时间上前后相继的相关性。1975年，时任斐济总理拉图·卡米塞塞·马拉(Ratu Kamisese Mara)就已经向第6届南太平洋论坛提交了关于建立地区性渔业机构的提案，但没有实质进展。(52)Ratu Sir Kamisese Mara, The Pacific Way: A Memoir, Honolulu: University of Hawaii Press, 1997, p.176.1976年的第七届南太平洋论坛虽然讨论了“200海里”主张，但尚未单独讨论地区渔业机构。(53)A Special Correspondent, “A Thundercloud but No Storm over the Forum,” Pacific Islands Monthly, Vol.47, No.9, 1976, p.8.不过，就在1977年联合国海洋法大会第五期谈判开始后不久，偏向发展中国家尤其是群岛国家利益的“200海里”主张逐渐占了上风，而且美国、日本、苏联都加紧在太平洋岛国地区进行渔业活动。在此背景下，第八届南太平洋论坛在主席国巴新(也是当时太平洋岛国地区潜在的领海和专属经济区面积最大的国家)的推动下讨论了建立一个地区渔业机构的问题，并形成决议，表示在尚未达成海洋法公约之时，“本地区国家应当迅速建立渔业区或专属经济区”，并决定建立一个渔业机构，即后来的渔业局。(54)“Declaration on Law of the Sea and a Regional Fisheries Agency,”http://www.forumsec.org/8th-south-pacific-forum-port-moresby-papua-new-guinea-29-31-august-1977/.

但是，这剥夺了南太平洋会议传统上在海洋问题上的实权，制造了机制竞争。反对专属经济区概念的美国反对由太平洋岛国和澳新组成的南太平洋论坛讨论渔业事宜。但是，以时任巴新外交部长埃比亚·奥利瓦利(Ebia Olewale)为首的太平洋岛国官员坚决维护他们在地区渔业合作上的权益。潜在的专属经济区分别约为850万平方公里和400万平方公里的澳新出于自身利益也维护这个主张。时任美国南太平洋会议高级专员莱斯特·埃德蒙德(Lester Edmond)事后不得不承认南太平洋会议在渔业事权上的失势。(55)John Carter, “Horrid Niggling, or Happy Nuptials, for Commission and Forum?” Pacific Islands Monthly, Vol.48, No.11, 1977, pp.8～11.1979年，渔业局成立，名义上是南太平洋论坛下属机构，实际上是一个独立的地区组织。

1982年，《海洋法公约》正式颁布，成为太平洋岛国主张海洋权利的法律基础。同年，八个金枪鱼富集的太平洋岛国签订《瑙鲁协定》，成为渔业局内部的谈判集团，以此争取金枪鱼权益。然而，在此后的20多年里，岛国出卖金枪鱼入场捕鱼权的收益仅占域外渔船捕鱼所获收益的4%～5%，“无法将国际法授予它们的海洋生物权益转化为真正实在的经济利益”。(56)Sandra Tarte, “Regionalism and Changing Regional Order in the Pacific Islands,” Asia & The Pacific Policy Studies, Vol.1, No.2, 2014, pp.315～316.

为了将海洋权利转化为实实在在的经济收益，《瑙鲁协定》缔约国于2007年开始实施“作业天数计划”(Vessel Day Scheme, VDS)(57)又译“每船每日计划”、“船日计划”、“休渔期计划”、“渔船作业天数方案”、“渔船作业天数机制”等。。“作业天数计划”的规则是由《瑙鲁协定》缔约国联合对进入其专属经济区的外籍渔船规定作业天数与捕鱼配额，以一级市场公开拍卖和二级市场交易的形式开放给船东竞价、购买，对船东按每船、每日的“作业天”价格征收入渔费。(58)详见“The PNA Vessel Day Scheme,” https://www.pnatuna.com/VDS。本质上，这是一套类似于欧盟碳排放交易体系(EU-ETS)的“限额交易”规则(Cap-and-trade Rule, 又译“总量限制与交易”)，是对公共资源以计划基础上的市场交易进行治理、避免“公地悲剧”的一种形式。这套规则实质上是建立一个有利于卖方(太平洋岛国)的市场，让买方(船东)互相竞价，从制度设计上有利于制造稀缺，推动价格上涨，太平洋岛国从中获益。

由于“作业天数计划”规则，外籍船只的入渔费短短几年内从不到1500美元/船/天大幅上涨到超过1万美元/船/天，有时候达到16000美元/船/天。(59)Transform Aqorau, “State of the Pacific: Slippery Slopes and Rough Rides in Regional Cooperative Endeavours in the Islands,” pdf, p.7.这套规则由此在给太平洋岛国带来收益的同时，也遭到了澳大利亚、新西兰、美国、欧盟等远洋渔业大国或集团的反对。(60)Transform Aqorau, “How Tuna is Shaping Regional Diplomacy,” in Greg Fry and Sandra Tarte, eds., The New Pacific Diplomacy, Canberra: Australian National University Press, 2015, pp.231～234.不过，由于“作业天数计划”是基于《海洋法公约》的创新制度设计，占据道义优势，而反对者缺乏道义基础，缔约国一直顶住了域外大国的压力，坚持对专属经济区的主权管辖，“作业天数计划”得以持续实施。(61)“PNA Members Confirm: Vessel Day Scheme Is Here to Stay,” https://www.pnatuna.com/node/340.这得到了奥兰·杨(Oran Young)等学者的肯定。(62)Intergovernmental Oceanographical Commission (IOC), “Transboundary Waters Assessment Programme: Assessment of Governance Arrangements for the Ocean (Volume 2: Areas beyond National Jurisdiction),” pdf, p.43.

“作业天数计划”尤其突出说明了太平洋岛国的外交策略：在实力劣势下，充分发挥海洋资源的优势，通过地区合作，以主权促进发展权。

(二)与美国的渔业集体谈判

太平洋岛国对海洋权利的主张在法理上基于《海洋法公约》，而由于美国一直拒不加入，因此美国认为该公约和相关条约对美国渔船没有法律约束力，不承认太平洋岛国的海洋权利。美国金枪鱼协会(ATA)坚持认为，金枪鱼是高度洄游鱼类(highly migratory fish)，因而不属于任何国家，并以此为由继续在太平洋岛国的专属经济区内进行捕捞作业，游离于太平洋岛国地区渔业规则之外。渔业集体谈判成为太平洋岛国试图将美国在某种程度上纳入规则、维护海洋权利的主要策略。依托地区组织是太平洋岛国的主要谈判方式，在谈判过程中经常利用第三方提高自己的议价权是其常用策略。

1984年6月，所罗门群岛政府扣留了一艘在该国专属经济区内捕捞作业的美国渔船，引发了外交争端。这个事件发生在《海洋法公约》正式颁布一年多后。为了平息渔业争端、建立长效解决机制，渔业局代表太平洋岛国与美国展开渔业集体谈判。谈判期间，苏联分别与基里巴斯、瓦努阿图达成了有利于后者的渔业合作协定，还与斐济、巴新、汤加等国商讨渔业协定。一些太平洋岛国领导人也有意识地利用与苏联的渔业合作向西方尤其是美国施压。(63)Sandra Tarte, “Regionalism and Globalism in the South Pacific,” Development and Change, Vol.20, Issue 2, 1989, p.189. 曾任汤加国王陶法阿豪·图普四世(Taufa’ahau Tupou IV)卫士、后来担任汤加驻华大使的西亚梅利耶·拉图(SiamelieLatu)夫妇在回答笔者提问时，确认了图普四世当时与苏联的外交(至少一个方面)是(包括向西方)争取自身和地区发展利益的“高超政治和外交智慧”。此外，苏联和中国分别批准了1985年达成的《南太平洋无核区条约》，给持不批准立场的美国施加了压力。作为回应，美国加强了与太平洋岛国的经济合作，在渔业等问题上向太平洋岛国作了更多让步。(64)Graeme Gill, “Soviet Interests in the Pacific,” in John Ravenhill, ed., No Longer an American Lake? Alliance Problems in the South Pacific, Berkeley: Institute of International Studies, University of California, Berkeley, 1989, pp.106～131.

经过三年谈判，美太双方于1987年达成了《南太平洋金枪鱼协定》。根据协定，美国在征得太平洋岛国同意的前提下方可在其专属经济区内捕鱼，并需缴纳5000万美元费用，外加每年提供25万美元技术援助。(65)当时国内对此已有报道，详见何伊：《美国与南太岛国签署渔业协定》，《现代渔业信息》1987年第8期，第30页。虽然美国在法理上仍不承认《海洋法公约》，但不得不事实上根据专属经济区制度向太平洋岛国支付费用。1993年，协定到期后又延长了10年，2003年再次续约延长10年。

随着2007年“作业天数计划”开始实施，入渔费价格飙升，由《南太平洋金枪鱼协定》“锁定”的美国渔船入渔费显著低于其他国家渔船按市场行情支付的高价入渔费，引发了美国渔船或“套牌”的美资渔船(66)实际上的船东多为台湾籍，但以美资渔船名义进入太平洋岛国专属经济区渔场作业。加紧作业以套取这个“利差”。这促使《瑙鲁协定》缔约国和部分其他远洋渔业大国和船东要求对美国渔船也同样按照或参照“作业天数计划”实施管理。(67)王晓晴、吴锦仁：《瑙鲁协议成员国VDS入渔模式及其对中西太平洋金枪鱼围网渔业的影响》，《渔业信息与战略》2014年第4期，第293～299页。

鉴于《南太平洋金枪鱼协定》于2013年到期，从2009年起，太平洋岛国再次与美国展开了渔业集体谈判。美国的最初立场是只同意将入渔费提高到4200万美元/年，关键是仍然保留原有的长期协议价方式，按年付固定费用，不接受“作业天数计划”。但是，中国等其他远洋渔业大国接受“作业天数计划”给了美国第三方竞争压力；巴新威胁美国再不让步就退出协议，而巴新是金枪鱼最富集的国家。2012年，中国政府代表参加了第七届《瑙鲁协定》缔约国大会。有研究认为，从整个谈判过程看，太平洋岛国对美国的议价权力明显不断增加，而中国是太平洋岛国最大的外部“杠杆”，最终美国于2012年起同意按照购买“作业天”的方式进行谈判。(68)Jope Tarai, “The New Pacific Diplomacy and the South Pacific Tuna Treaty,” in Greg Fry and Sandra Tarte, eds., The New Pacific Diplomacy, Canberra: Australian National University Press, 2015, pp. 242～243.

在谈判中，太平洋岛国采用将“作业天”价格与谈判要价直接挂钩的策略，给美国持续施加压力。由于协议迟迟没有达成，太平洋岛国的要价随着“作业天”价格的飙升而“水涨船高”。到了2014年底，美国不得不同意达成一个比太平洋岛国的最初要价还要高的临时性协议。2016年，在临时性协议期满后，美太双方签订新协定，进一步将入渔费提高到12600美元/船/天，基本与“作业天”的市场价格持平。而且，美国通过新协定事实上承认了“作业天数计划”制度本身的合法性。(69)“PNA: 2016 U.S. Treaty Deal Underlines Value of Pacific Fishery,” http://www.pnatuna.com/node/278.

总之，地区渔业合作最能体现太平洋岛国如何充分利用主权基础上的海洋资源将其转化为利益的策略。太平洋岛国将地区联合与维护海洋权利有机结合，解释了地区渔业合作机制的建立和两次对美渔业集体谈判的成功。

五、在气候政治中选择多层次国际制度

由于“小岛屿、大海洋”的地理特征，气候变化是太平洋岛国面临的重大威胁，甚至是一些国家的生存威胁。在应对气候变化方面，太平洋岛国一开始在南太平洋论坛中因为实力不足而受挫，但转而通过跨地区的“大联盟”与本地区的“小联盟”策略，在多层次的国际制度中选择有利于太平洋岛国争取气候权益的制度。吉格列从角色理论出发讨论了小国可以有多重自我角色，因此可以在不同的多边制度中进行选择。(70)Victor Gigleux, “Explaining the Diversity of Small States’ Foreign Policies Through Role Theory,” Third World Thematics, Vol.1, Issue 1, 2016, p.39.不过，在气候政治案例中，太平洋岛国寻求多层次国际制度的动因主要还是为了在实力劣势下寻求对其最有利的制度。

(一)地区气候议题受挫

太平洋岛国地区政治中的气候变化议题的产生受全球大环境的影响。1997年9月，有关各方正在为日本京都会议的谈判展开博弈。太平洋岛国决定在当年的南太平洋论坛第28次领导人会议(拉罗汤加会议)上组成游说集团，试图将强制减少温室气体排放(简称“减排”)的承诺写入会议公报。(71)Karin von Strokirch, “The Region in Review: International Issues and Events, 1997,” The Contemporary Pacific, Vol.10, No.2, 1998, p.421.

不过，这与澳大利亚的立场不符。澳大利亚的气候政策与美国高度一致，都反对具有雄心的强制减排。(72)朱松丽、高翔：《从哥本哈根到巴黎：国际气候制度的变迁和发展》，清华大学出版社2017年版，第18页。因此，澳大利亚政府同样为了京都气候大会考虑，坚决反对将强制减排承诺写入公报。最后，“国家规模和实力占了上风”(73)Ian Frazer and Jenny Bryant-Tokalau, “Introduction: The Uncertain Future of Pacific Regionalism,” in Jenny Bryant-Tokalau and Ian Frazer, eds., Redefining the Pacific? Regionalism Past, Present and Future, Aldershot: Ashgate Publishing Limited, 2006, p.17.——拉罗汤加会议通过了一份对气候变化问题措辞温和的公报，体现了澳大利亚的立场和利益。伊恩·弗雷泽(Ian Frazer)和珍妮·布莱恩特—托卡劳(Jenny Bryant-Tokalau)研究认为，整个过程体现了太平洋岛国与澳大利亚之间极不对称的权力对比，以及澳大利亚为了自身利益宁可不顾岛国生存的做法；但是，当时的太平洋岛国并没有力量改变这种局面。(74)Ibid, pp.17～18.

拉罗汤加会议显示了单靠数量优势并不足以获得话语权。这促使太平洋岛国寻求多层次的国际制度策略，一方面，在更大范围内，寻求与其他地区小岛国的联盟，在联合国机制下占据不可忽视的地位；另一方面，在更小范围内，寻求建立排除澳新的、完全属于太平洋岛国的气候联盟。

(二)全球小岛国的“大联盟”

1997年京都气候大会前，太平洋岛国在南太平洋论坛拉罗汤加会议的气候议题上受挫，这促使它们与其他大洲的小岛屿和低海拔国家结成“大联盟”，在气候政治中试图占据道义制高点、赢得话语权。一般认为，全球范围内的小岛屿国家联盟(AOSIS)在1997年的京都气候大会上正式形成。(75)参见刘明：《国际气候谈判中的小国外交：以小岛屿国家联盟为例》，外交学院硕士学位论文2016年；闫楠：《国际气候谈判中的小岛屿国家联盟》，外交学院硕士学位论文2012年；曹亚斌：《全球气候谈判中的小岛屿国家联盟》，《现代国际关系》2011年第8期，第39～51页。

在包括小岛屿国家联盟在内的各方努力下，特别是在中国、印度、巴西、南非等发展中国家的支持下，2007年的巴厘岛气候大会通过了《巴厘路线图》，确定了“减缓、适应、资金、技术”四大重点，设置了相应的适应能力提升机制，并提供资金与技术支持。太平洋岛国也因此得到了联合国的支持，初步为建立岛国应对气候变化国际制度奠定了基础。(76)李冰岩：《太平洋岛国气候合作机制研究》，华东师范大学硕士学位论文2018年，第29页。

不过，“大联盟”也有其局限性。早在1969年，基欧汉就发现由小国组成的联盟(如不结盟运动)可以“如此之大以至于每个国家的影响力都很小”。(77)Robert O. Keohane, “Lilliputians Dilemma: Small States in International Politics,” International Organization, Vol.23, Issue 2, 1969, p.296.2010年，基欧汉和戴维·维克托(David Victor)在重点研究了全球气候谈判机制后认为，多样性与不确定性导致气候谈判联盟“裂解”，缔约方不得不寻找不同联盟和不同机制，导致“机制复合体”(regime complex)的出现与持续。(78)Robert O. Keohane and David G. Victor, “The Regime Complex for Climate Change,” https://www.belfercenter.org/sites/default/files/legacy/files/Keohane_Victor_Final_2.pdf.这项研究成文时间较早，没有来得及观察并重点研究“后哥本哈根时代”的太平洋岛国，没有看到2010年底的坎昆气候大会后小岛屿国家联盟内部太平洋岛国、加勒比岛国和新加坡等较为富裕的小岛国因国情不同、利益不同、立场不同导致了“大联盟”内部进一步分化出“小集团”，虽然这种分化趋势完全符合基欧汉与维克托的推论。

(三)太平洋岛国的“小联盟”

2009年以后，太平洋小岛屿发展中国家集团逐步形成了联合国机制下的一个投票集团，并取代了此前的太平洋岛国论坛集团(包含澳新)，成为太平洋岛国在联合国开展集体外交的“关键外交工具”(key diplomatic vehicle)。(79)Joanne Wallis, Pacific Power? Australia’s Strategy in the Pacific Islands, Melbourne: Melbourne University Publishing Limited, 2017, p.277.这些国家驻纽约的使团团长每个月至少会面一次，并且保持通讯联络畅通。他们还组建了一个包括所有太平洋岛国驻纽约使团的联合工作组，发挥类似“联合参谋部”的角色。(80)Fulori Manoa, “The New Pacific Diplomacy at the United Nations: The Rise of the PSIDS,” in Greg Fry and Sandra Tarte, eds., The New Pacific Diplomacy, Canberra: Australian National University Press, 2015, pp.90～91.

2009年哥本哈根气候大会是一个重要的时间节点，催化了太平洋小岛屿发展中国家集团的形成。就在哥本哈根气候大会前夕，太平洋岛国第一次以集团名义向《联合国气候变化框架公约》附属机构(SB)提交了联合意见书。(81)Ibid., p.213.哥本哈根气候大会的失败是全球气候治理的一次挫折，但也显示了在全球治理规则下，联合起来的小国也能发挥决定性的作用，为太平洋岛国自行组成非正式谈判集团、并组织新的地区机制以支持这个小集团产生了激励效果。

乔治·卡特(George Carter)等学者发现，太平洋岛国在气候变化威胁下的生存问题紧迫性以及与澳新在气候谈判立场上的广泛差异促使太平洋岛国不得不单独组建它们自己的集团。(82)George Carter, “Establishing a Pacific Voice in the Climate Change Negotiations,” in Greg Fry and Sandra Tarte, eds., The New Pacific Diplomacy, Canberra: Australian National University Press, 2015, p.218.图瓦卢气候谈判首席代表伊恩·弗莱(Ian Fry)说，在小岛屿国家联盟内部，新加坡等国在气候谈判上的立场与太平洋岛国存在明显差异，促使联盟内部的“小集团化”，使得包括太平洋小岛屿发展中国家集团在内的次一级集团的成立。(83)Ian Fry, “The Paris Agreement: An Insider’s Perspective: The Role of Small Island Developing States,” Environmental Policy and Law, Vol.46, No.2, 2016, pp.106～107.这正是基欧汉和维克托研究的气候谈判联盟“裂解”进而走向“机制复合体”的具体表现。

主权是太平洋小岛屿发展中国家集团形成的根本资源。太平洋岛国发展论坛首任秘书长弗朗索瓦·马特尔(François Martel)对此直言不讳：“太平洋岛国虽然小，但放在一起就发出很强的声音。”“大多数联合国成员国清楚这一点……它们需要‘一国一票’下的这12张票。”(84)Len Garae, “Exclusive Interview with PIDF Secretary General,” https://dailypost.vu/news/exclusive-interview-with-pidf-secretary-general/article_a65aafb3-7e3e-53f1-82e6-cfa79f05ad64.html.

总之，在多个层次上选择能够代表自身利益的国际制度是太平洋岛国应对气候变化、参与气候政治的基本策略，其中包括跨地区的“大联盟”策略和聚焦本地区的“小联盟”策略。

六、结 语

太平洋岛国的外交策略可以归纳概括为“数量优势牌”、“海洋权利牌”和“多层制度牌”。通过推动地区组织内部进行程序改革和创立新的地区组织进行机制竞争，太平洋岛国在地区组织中建立有利于其发挥数量优势的规则，例如确保由领导人而不是官僚机构掌握决策权。太平洋岛国在总体实力弱小的情况下，将重点聚焦在地区渔业合作议题上，通过建立和创新地区渔业合作机制以及与美国进行渔业集体谈判等途径，将国际法意义上的海洋权利转化为实际权益。在气候政治中，太平洋岛国采用了在多个层次上寻求不同联盟的策略。这些外交策略使太平洋岛国在一定程度上规避了实力劣势，发挥了国际影响力。域外国家与行为体的支持起到了外部推动作用。

太平洋岛国的外交策略还有待进一步深入研究。小国研究中的传统研究对象，如新加坡、瑞士、挪威、新西兰等，都可以被归为“小而强”的国家,而本文研究的太平洋岛国则是“小且弱”的国家。与“小而强”的国家相比，这些“小且弱”的国家采取的外交策略更加体现了充分利用主权、扬长避短、地区联合的原则。不过，其具体的外交政策特点还需要进一步结合典型案例进行分析。此外，中国已经成为在太平洋岛国地区发挥重要作用而且广受关注的域外大国。太平洋岛国如何与中国互动，其基于当前环境的外交策略对中国的影响，据此与太平洋岛国共建21世纪海上丝绸之路的南太平洋方向应注意的问题，这些都是值得进一步探讨的问题。