改革开放后检察机关自行立案侦查案件变化趋势分析

王小光

1978年3月，全国人大五届一次会议通过的《宪法》决定重新设置人民检察院，同年6月1日，最高人民检察院挂牌办公。此后，全国检察系统逐步恢复重建，再次启动侦查办案工作，前后历经三个主要发展阶段，调查犯罪案件数量、类型和趋势呈现出不同特点。直到2016年监察体制改革之后，检察机关的自行侦查范围再次作出重大调整，有权侦查的案件范围主要集中于14类案件。回顾四十多年的检察侦查发展历史，经历从扩张到限缩，趋于稳定后再次缩减的过程。

一、1978年至1997年：检察自侦范围较广，立案总量处于高位

检察机关在1978年恢复重建之后，面临的首要任务是机构重组和充实人员，除此之外，新成立的检察机关积极参与犯罪侦查，逐步成为刑事侦查体系中的重要组成部分。

（一）检察侦查权范围边界从模糊不定到逐步固定明确

检察机关自行侦查案件的范围有一个逐步确定的过程。1979 年7月1日通过的《人民检察院组织法》第5条规定，检察机关对于直接受理的刑事案件进行侦查。同时通过的《刑事诉讼法》第 13 条规定，检察机关立案侦查贪污罪、侵犯公民民主权利罪、渎职罪以及其认为需要自己直接受理的其他案件。

1979年12月15日发布的《最高人民法院、最高人民检察院、公安部关于执行刑事诉讼法规定的案件管辖范围的通知》（以下简称“两高一部通知”）明确将检察机关受理的案件分为三种情况：一是直接受理刑法规定的下列告诉才处理和其他不需要进行侦查的轻微刑事案件，包括伤害案，公然侮辱，诽谤案，抗拒执行判决、裁定案，暴力干涉婚姻自由案，重婚案，破坏现役军人婚姻案，虐待案，遗弃案等8类案件。二是贪污案，刑讯逼供案，行贿受贿案，侵犯通信自由案，重大责任事故案，假冒商标案，盗伐、滥伐森林案等21类案件。三是人民检察院认为需要自己直接受理的其他案件。[1]参见《最高人民法院、最高人民检察院、公安部关于执行刑事诉讼法规定的案件管辖范围的通知》（已废止）。从“两高一部通知”所划定的侦查范围看，检察机关有权侦查的案件远超出职务犯罪的范围，涵盖部分后来划归公安机关和人民法院受理的案件。该通知规定检察机关可以立案侦查自己认为需要直接受理的其他案件，“自己认为”是一个比较主观化的概念，赋予检察机关较大的自由裁量权，既导致检察侦查的案件范围边界不明，又可能造成检察机关和其他机关之间产生管辖冲突。

1988年，全国人大常委会通过了《关于惩治贪污罪贿赂罪的补充规定》，首次在单行刑法中将贪污贿赂犯罪规定为一类犯罪，[2]陈磊：《中国检察机关反贪局的来龙去脉》，载《检察日报》2015年2月3日，第5版。最高人民检察院开始将打击贪污贿赂犯罪作为工作重点之一。1988年10月22日发布的《最高人民法院、最高人民检察院、公安部关于全国人大常委会两个〈补充规定〉中有关几类案件管辖问题的通知》规定挪用公款案、巨额财产来源不明案、隐瞒不报境外存款案由人民检察院立案侦查。

在此阶段，检察机关和公安机关的案件管辖范围也发生了改变。如最高人民法院、最高人民检察院与公安部将原由检察机关管辖的盗伐、滥伐森林案件改由公安机关管辖。[3]张兆松、罗薇：《检察侦查管辖权七十年：回顾与反思》，载《河南警察学院学报》2019年第5期。1996年《刑事诉讼法》对检察机关的自行侦查权进行了限缩。如该法第18条第2款明确规定：贪污罪，“国家机关工作人员”实施的渎职罪和利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、报复陷害、非法搜查等侵犯公民人身权利的犯罪以及侵犯公民民主权利的犯罪，检察机关有直接侦查权力，而“国家机关工作人员”利用职权实施的其他重大案件，只有在“需要”人民检察机关直接受理，且要求程序上经过“省级以上”人民检察院决定时，检察机关才享有自行侦查权。

（二）自行侦查案件数量在多重因素影响下快速上升

检察机关自1978年重建之后，即开启立案侦查犯罪的业务，在自行侦查案件范围仍然存在不确定性的情况下，办案量出现连年快速增长态势。据统计，在1980年，24个省、市、自治区检察机关共受理违法案件1万多起，已办结七千多起。其中属于非法拘捕、刑讯逼供、诬告陷害等政治方面的犯罪案件有三千多起；属于贪污、行贿受贿、重大责任事故、盗伐森林等经济方面的犯罪案件有四千多起。[4]参见黄火青检察长于1980年9月2日在第五届全国人民代表大会第三次会议上所作《最高人民检察院工作报告》。

由于最高人民检察院在1980年至1987年期间的工作报告统计期间不够明确，比如1980年工作报告中只统计了9个月的办案数据，1983年工作报告统计了6个月的办案数据；以及统计标准不一致的问题，比如有些年份仅统计了贪污贿赂案件数据，有些年份则将贪污贿赂案件纳入经济犯罪案件中整体计算。因此，在1978年至1997年期间，单年的数据统计不甚精确，只有连续五年的数据较为准确。在此期间，检察机关将自行侦查的案件分成两部分：一部分是经济犯罪案件，包括贪污贿赂、涉税犯罪等；另一部分是渎职侵权类犯罪，包括玩忽职守、刑讯逼供等。

从五年数据变化情况看，检察机关立案侦查的案件数量呈现快速增长趋势，如下图1所示，1978至1982年为47,000 件，1983年至1987年为190,000 件，1988年至1992年为391,646件，1993年至1997年为387,353 件。[5]张兆松、罗薇：《检察侦查管辖权七十年：回顾与反思》，载《河南警察学院学报》2019年第5期。案件数量的快速增长，受到多重因素影响：一是检察机关恢复重建后，人员和机构逐步扩张，办案力量得以恢复，具备侦查犯罪的能力和条件；二是检察侦查案件的范围较大，且边界不甚明确，检察机关有权侦查的案件类型多；三是党和国家打击犯罪政策的推动。中央在1983年和1996年分别开启两次“严打”，对检察机关加强侦查活动有直接影响。1982年1月11日《中共中央紧急通知》、全国人大常委会《关于严惩严重破坏经济的罪犯的决定》和中共中央、国务院《关于打击经济领域中严重犯罪活动的决定》发出后，各级人民检察院组织所属干部、司法民警认真学习贯彻上述决定，积极投入这场斗争，协同有关单位查处了大量经济犯罪案件。[1]参见黄火青检察长于1983年9月2日在第六届全国人民代表大会第一次会议上所作《最高人民检察院工作报告》。此后全国检察机关在1983年至1987年的立案数据迅速增加，年均立案38,000件。1996年“严打”启动后，“各级检察机关把‘严打’作为重大政治任务，精心组织，认真、扎实、有效地落实检察环节的各项‘严打’措施，与公安、国家安全、法院、司法行政机关密切配合，突出打击重点，狠抓、快办、严惩。”全国检察机关在1996年立案侦查各类案件82,356件，[2]参见张思卿检察长于1997年3月11日在第八届全国人民代表大会第五次会议上所作《最高人民检察院工作报告》。出现前所未有的侦查办案高峰。

图1 1978年至1997年全国检察机关立案侦查案件数量

（三）检察机关内设侦查部门几经调整后趋于完善

为适应侦查办案需要，检察机关在重建后着力于建立内设侦查部门。1979年通过的《人民检察院组织法》第20条规定，最高人民检察院可以设置刑事、法纪、监所、经济等检察厅，根据需要设立其他内设机构，地方检察机关根据需要设置相应的业务机构。其中，法纪和经济检察部门是主要的检察机关内设侦查部门，分别负责侦查渎职侵权犯罪和贪污贿赂等经济犯罪。到了1982年6月，最高人民检察院将法纪检察厅与经济检察厅合并，设置独立的法纪经济检察厅，统一负责侦查各类犯罪案件。1985年以后各级人民检察机关为了便于侦查税务类犯罪，先后成立内设税务检察机构。1988年，最高人民检察院法纪经济检察厅重新分设为经济检察厅和法纪检察厅。1989年最高人民检察院经济检察厅更名为贪污贿赂检察厅。[1]参见邱学强：《恢复重建以来检察机关内设机构改革的历史经验与启示》，载《人民检察》2018年第Z1期。同在1989年，广东省人民检察院成立全国第一个反贪污贿赂局，开中国反贪污贿赂局之先河。1995年11月，最高人民检察院设立反贪污贿赂总局，此后各地分别设立了不同层级的反贪污贿赂局。反贪污贿赂局成为主要的检察侦查部门，承担起主要的职务犯罪侦查工作。

二、1998年至2016年：案件总量较上一阶段下降，持续下滑后出现稳步增长趋势

1996年《刑事诉讼法》和1997年《刑法》相继修订之后，检察机关管辖职务犯罪范围基本确定，反腐领导体制逐步建立，依法治国的基本方略、国家尊重和保障人权等相继写入《宪法》。在国家法治建设进步的背景之下，检察机关职务犯罪侦查开始纠正1996年“严打”及以前长期存在的办案不规范问题。在办案规范化水平不断提高的前提下，职务犯罪办案量基本处于稳定区间，呈现持续下降后稳步回升的趋势。

（一）职务犯罪侦查权范围通过立法确定并长期稳定

鉴于过去检察机关管辖罪名边界不清对侦查效果的影响，1997年《刑法》对国家工作人员及职务犯罪类型进行明确界定，以行使公务作为界定国家工作人员的标准。随后，最高人民检察院先后制定《关于检察机关反贪污贿赂工作若干问题的决定》和《关于人民检察院直接受理立案侦查案件立案标准的规定》，进一步规范检察立案侦查工作。

此后检察机关侦查案件的范围基本处于稳定状态，主要包括两类：①贪污贿赂犯罪，规定于《刑法》第八章，涉及贪污罪、行贿罪、受贿罪等14个罪名。②渎职侵权类犯罪，一是渎职类犯罪，涉及《刑法》第九章的滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等35个罪名；二是侵权类犯罪，涉及刑讯逼供、暴力取证、报复陷害、破坏选举等7个罪名。其中，检察机关反贪污贿赂局负责立案侦查贪污贿赂犯罪，2005年后统一更换名称为反渎职侵权局的法纪部门负责立案调查渎职侵权类犯罪。长期以来，贪污贿赂案件是检察机关侦查办案的重点方向，1998年之后渎职侵权类犯罪重视程度受到提高，办案量也随之上升。2002年最高人民检察院发布《关于加强渎职“侵权”检察工作的决定》，与公安部、国家税务总局、海关总署等9个部门，建立了查办渎职犯罪案件的协调配合和案件移送制度，当年全国检察机关立案侦查渎职、侵权犯罪案件7,930件，比上年增加45%。[2]参见韩杼滨检察长于2001年03月10日在第九届全国人民代表大会第四次会议上所作《最高人民检察院工作报告》。

检察机关的侦查权在该阶段也出现一定程度的扩大，主要体现在技术侦查和指定居所监视居住的法律授权。2012年《刑事诉讼法》第148条第2款明确检察机关侦办重大职务犯罪案件过程中使用技术侦查措施的合法性，其中第149条至第152条对使用期限、使用规则、证据资格等作了较为详细的规定。2012年《刑事诉讼法》第73条增设检察机关侦办特别重大贿赂案件，如果在住处执行可能有碍侦查的，经上一级人民检察院批准，可以在指定的居所执行监视居住，丰富了职务犯罪案件的强制措施。但更主要的趋势是对检察侦查法律程序约束的强化，规范文明办案成为主流趋势，并通过多次立法予以保障。比如，2012年《刑事诉讼法》关于“尊重和保障人权基本原则”“逮捕羁押必要性审查机制”“非法证据排除规则”“行政机关收集证据转化为刑事诉讼证据”“辩护律师会见制度”等内容的规定和完善，对于进一步规范检察机关职务犯罪办案程序也起到了重要作用。

（二）立案量短暂上升后持续下降，此后出现稳步回升

该阶段从1998年持续至2016年，历时接近二十年，是检察机关自行侦查体制完全成型，检察反腐的社会影响逐步扩大的时期。从全国检察机关年度办案总量变化看，表现出以下趋势：

一是1998年至2001年的年度立案总量持续上升，分别为35,084、38,382、45,113、45,226，2001年的立案量达到高峰。

二是2002年至2011年的年度立案总量持续下滑。其中，2002年的跌幅最大，从2001年的45,226件下降至35,176件，减少22.2%。2003年至2007年的职务犯罪年立案数每年递减5%。[1]参见李薇薇：《全国检察机关立案侦查职务犯罪数每年递减约5%》，来源：https://www.chinacourt.org/article/detail/2 007/09/id/265635.shtml.2020年4月20日访问。2008年至2011年期间的办案数据基本稳定，年度数据差距不大。

三是在2011年至2016年期间，年度立案量再度大幅回升，分别为：2011年32,567件，2012年34,236件，2013年37,551件，2014年41,487件，2015年40,834件，2016年47,650件。其中2016年的立案量达到近二十年来的最高峰。

图2 1998年至2016年全国检察机关立案量变化趋势

该阶段出现的两次立案波峰与国家刑事政策和反腐败导向有一定的关联。2000年和2001年是国家新一轮“严打”时期，最高人民检察院要求全国各检察机关积极配合“严打”行动。最高人民检察院在2002年的工作报告中指出全国检察机关在2001年坚决贯彻党中央关于开展严打整治斗争的重大决策，坚持依法从重从快方针，[2]参见韩杼滨检察长于2002年3月11日在第九届全国人民代表大会第五次会议上所作《最高人民检察院工作报告》。在2001年的报告中指出检察机关与有关部门密切配合，坚持“严打”方针。[3]参见韩杼滨检察长于2001年3月10日在第九届全国人民代表大会第四次会议上所作《最高人民检察院工作报告》。

进入2010年12月，“反腐风暴”在全国展开，中央连续发布了两项反腐倡廉的重要法规，多名中央高官被纪检监察机关立案调查。为加强和巩固反腐败斗争成果，党的十八大以来，党中央高度重视职务犯罪国际追逃追赃工作，将反腐败国际追赃追逃工作纳入国家反腐败斗争总体部署。2014年，我国掀起反腐败国际追赃追逃风暴，中共中央反腐败协调小组于2014年6月建立追逃追赃工作协调机制，设立国际追赃追逃工作办公室。2014年12月9日，中央纪委监察部网站开设反腐败国际追赃追逃网上举报专栏。2014年至2019年6月27日，全国共追回外逃人员5,974人，其中党员和国家工作人员1,425人，追回赃款142.48亿元。[1]参见中央反腐败协调小组国际追逃追赃工作办公室：《推动追逃追赃工作高质量发展 巩固发展反腐败斗争压倒性胜利》，载《中国纪检监察杂志》2019 年第 13 期。另根据中央纪委国家监察委网站公布数据显示，2019年1月至11月，全国追回外逃人员1,814人，其中党员和国家工作人员816人，追赃金额约40.91亿元。随着“百名红通人员”莫佩芬、肖建明、刘宝凤、黄平等人先后回国，“百名红通人员”已有60人归案。[2]参见柴雅欣、侯颗：《回望2019：一体推进追逃防逃追赃工作》，来源：http://www.ccdi.gov.cn/toutiao/202001/t2020 0106_207212.html.2020年4月20日访问。反腐败追赃追逃工作取得显著成果。总体而言，此次反腐行动持续时间之长，为改革开放以来所未有，震荡余波至今仍在。

（三）“两反”部门设置基本固定，办案规范化水平逐步提高

在1998年至2016年期间，反贪污贿赂局和反渎职侵权局两个内设侦查部门长期并立，分别负责调查两类职务犯罪案件，在实践中存在办案协作等侦查一体化做法。直到2015年前后，各地检察机关开始探索解决两个侦查部门并立造成的资源分散问题，并开启了“两反”部门的合并改革，多地检察机关将反渎职侵权部门并入反贪污贿赂局，建立“大反贪”侦查体制。只是这次改革启动后不久，国家监察体制改革亦全面开启，“两反”部门干警整体转隶至监察机关，反贪污贿赂局和反渎职侵权局亦最终归于历史记忆。

1998年前后，检察机关在侦查办案中仍然存在大量办案不规范现象。比如最高人民检察院在1999年的工作报告中提到各级检察机关应当严格执行中央政法委的“四条禁令”，并进一步做出九项硬性规定：（1）严禁超越管辖范围办案；（2）严禁对证人采取任何强制措施；（3）立案前不得对犯罪嫌疑人采取强制措施；（4）严禁超期羁押；（5）不得把检察院的讯问室当成羁押室；（6）讯问一般应在看守所进行,必须在检察院讯问室进行的，要严格执行还押制度；（7）凡在办案中搞刑讯逼供的，先停职，再处理；（8）因玩忽职守、非法拘禁、违法办案等致人死亡的，除依法依纪追究直接责任人员外，对于领导严重失职渎职的，要依照法定程序给予撤职处分；（9）严禁截留、挪用、私分扣押款物。[3]参见韩杼滨检察长于1999年3月10日在第九届全国人民代表大会第二次会议上所作《最高人民检察院工作报告》。最高人民检察院所列出的9类硬性规定都是针对当时侦查办案中出现的突出问题。此后，1999年至2016年的最高人民检察院工作报告中，均有对执法规范化的总结和要求。此外，最高人民检察院自行或联合最高人民法院或与其他部门联合制定的司法解释性质文件共12件，细化执法标准，落实和规范讯问职务犯罪嫌疑人全程同步录音录像制度，对侦查活动明确提出“十个依法、十个严禁”。[4]参见曹建明检察长于2012年3月11日在第十一届全国人民代表大会第五次会议上所作《最高人民检察院工作报告》。

经过最高人民检察院多年的指导改革，全国检察机关侦查办案规范化水平稳步提高，逐步消除了侦查取证中的刑讯逼供、暴力取证、违反法律程序等不规范问题，对犯罪嫌疑人的人权保障水平也相应提高。

三、2017年至2019年：职务犯罪侦查案件范围大幅缩减，案件量出现快速下降

随着2018年《刑事诉讼法》及《人民检察院组织法》修订，检察机关虽然保留了部分案件的侦查权，但侦查案件范围大幅缩小。2018年《刑事诉讼法》第3条规定，人民检察院负责检察机关直接受理的案件的侦查，这肯定了检察机关的犯罪侦查权。2018年《人民检察院组织法》第20条规定，人民检察院依照法律规定对有关刑事案件行使侦查权。最高人民检察院在2018年11月24日发布《关于人民检察院立案侦查司法工作人员相关职务犯罪案件若干问题的规定》，规定人民检察院在对诉讼活动实行法律监督中，发现司法工作人员涉嫌利用职权实施的侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪案件，可以立案侦查，具体涉及刑讯逼供、非法拘禁等14个罪名。

检察机关可以立案侦查的案件范围从过去的50多个锐减至14个，而且此14个罪名与监察机关存在管辖重合，并不能排除监察机关的管辖权，所以实际上检察机关能够行使刑事侦查权的范围和领域均有所缩减，这对检察机关的办案数量产生直接的影响。数据显示，全国检察机关在2016件监察体制改革启动后，在2017年仍然立案侦查46,113人，[1]参见最高人民检察院2014年至2018年工作报告。但监察改革在2018年全国范围内启动后，全国检察机关在2018年的20个省市检察机关的立案量只有71人。[2]参见最高人民检察院检察长张军于2019年3月12日第十三届全国人民代表大会第二次会议作《最高人民检察院工作报告》。

造成检察机关办案量下降的原因除了管辖的改变，还有其他因素影响：一是职务犯罪侦查专业人员集体转隶，造成检察机关的侦查人才出现短时间“紧缺”。由于侦查专业人才培养需要数年的周期，且经过大量办案实践才能锻炼成长，而目前检察机关既无人才储备，又无大量案件给予现有检察干警以充足锻炼机会，延缓了检察侦查人才的培养进程，也造成检察机关将长期缺乏专业人才的局面。二是检察机关缺少专业侦查组织。自从检察机关“两反”部门撤销之后，检察机关并未重建新的侦查部门，而是交由监所部门承担侦查职责。专业的侦查工作机制重建仍需较长周期，而该部分工作在检察机关的受重视程度不如以往，资源支持也相应弱化。三是检察侦查手段不足。虽然《刑事诉讼法》赋予检察机关以种类多样的侦查手段，但这些手段的适用均有严格限制条件，比如技术侦查、指定居所监视居住的适用案件标准严格。

四、进一步思考

（一）避免以单纯办案数字衡量反腐成效

从改革开放以来职务犯罪立案数量的变化趋势看，立案数量变动幅度较大，有时连续多年出现办案量的持续上涨，或者持续性下降。职务犯罪立案量的变化受到多种因素影响：

一是反腐政策。党和国家的反腐政策对检察工作有直接影响，比如2011年后启动的“反腐风暴”直接影响到检察机关的侦查工作，检察机关在该段时期的办案量出现持续性增长，至2016年出现增长高峰。

二是法律修订。检察机关的侦查权行使范围在相当长时期处于不确定状态，并与公安机关等存在管辖重合。经过1997年修订的《刑法》，对检察侦查范围予以限定，此后检察机关的侦查案件数量出现明显下滑，远低于修订前的年度办案平均数量。

三是制度变革。2016年启动的监察体制改革重塑反腐调查体制，检察机关在改革中转隶职务犯罪侦查人员，绝大多数职务犯罪管辖权亦转由新成立的监察委员会行使，检察机关的侦查实力削弱，造成检察机关立案数量出现急剧下降。

四是反腐资源供给。职务犯罪侦查是专业性非常强的工作，侦查工作需要专业侦查人员、财政保障、侦查手段、侦查工作机制等基础因素，缺少其中任何因素都可能影响侦查办案的效果。

除了以上这些因素，职务犯罪立案数量可能受到发案率等偶然因素的影响，出现短期内的剧烈波动。办案数字在评判反腐成效时面临解释空间有限的问题，某些时期的办案数字快速增长可能与 “严打”有关，最高人民检察院也在“严打”结束后要求解决违法办案、不文明办案等问题，体现了对犯罪嫌疑人基本人权的保障，也符合法治文明的发展趋势。因此，需要跳出反腐数字的评判标准，避免陷入唯数字论的片面解释。

（二）执法办案规范化是职务犯罪侦查的必然趋势

1997年9月，党的十五大提出的依法治国方略成为党领导人民治理国家的基本方略。2004年，“国家尊重和保障人权”正式写入《宪法》。最高人民检察院在一系列的工作报告及发布的文件中多次提出规范办案，严惩违纪违法办案和侵害犯罪嫌疑人权利的行为。改革开放以来，最高人民检察院不断强调规范办案，严格要求各地解决实践中存在的不文明、不规范办案问题，经过长达二十多年的不懈努力，检察机关的办案规范化取得长足进步，基本消除了刑讯逼供等不文明办案手段，逐步停止夜审，保障犯罪嫌疑人必要的休息时间，也体现了我国犯罪侦查文明程度的提高。

（三）根据发展需要及时调整和转变检察职能

我国检察机关改革的一个根本性问题，就是检察机关的定性和职能定位问题。[1]参见蔡定剑：《司法改革中检察职能的转变》，载《政治与法律》1999年第1期。检察机关的检察职能随着国家法治发展处于变动之中，自检察机关获得行使贪污贿赂调查职权之后，检察机关高度重视该项职权，并逐步将职务犯罪侦查发展成为检察核心业务，检察侦查职能得到不断的强化。2016年监察体制改革启动之后，检察机关的侦查职能被削弱，检察机关开始转向发展公益诉讼等其他检察职能。从另一个角度讲，检察机关摆脱了过去作为主要侦查机关的角色束缚，以客观中立身份发挥其他检察职能，也符合检察机关自身的法律定位。