社区体育非营利组织现代化治理的困境及纾解

程晓艳,霍 鑫

(中国海洋大学基础教学中心体育系，山东 青岛 266000)

推进国家与社会治理体系和治理能力现代化，既是新时代我国全面深化改革的总目标，亦是建设现代化强国的重要保证。而作为社会的基本构成单元，社区治理则是推进国家与社会治理体系和治理能力现代化基石；作为公民参与国家和社会治理的重要载体，社区体育非营利组织在社区治理中居于重要地位，不仅在丰富体育公共服务供给、推进体育公共服务均等化等方面具有不可替代的作用，而且其利他性、公共性、公益性属性又是构建国家治理的重要财富资源。正因如此，党的十九大报告强调，要“推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用”。但由于政治经济等多种因素的制约，我国社区体育非营利组织治理能力和水平普遍较弱，如动力机制不够完善，难以满足自身发展需求；服务能力不强，难以满足社区居民多元化体育需求；承接公共体育服务能力较弱，难以满足政府职能转移需求等。这就迫切需要我们透析社区体育非营利组织治理的困境，探寻新的路径，以提升其现代化治理水平，充分释放其价值功能。

1 社区体育非营利组织及其现代化治理的内涵

社区是指“特定区域中公民构成的社会生活共同体”[1]；社区体育非营利组织则是指以某一具有相对独立功能的社区为范围，以社区居民共同体育需求为宗旨，独立于政府部门之外的，不以营利性为目的公益性社会组织[2]。它生存于某一地域范围内，具有区域性特征；为满足社区居民公共体育需求提供服务，体现了服务性和公共性；由社区成员自发自愿组织与参加，具有民间性和自治性；能够有效整合各项体育资源，具有网络性等特征。社区体育非营利组织是我国体育组织的基层组织，是基层体育管理和保障者，承接了政府在社区体育发展中的职能；社区居民体育诉求的反映者，维护居民体育权利，表达居民体育利益；社区体育公共服务的提供者，利用社会资源，发挥自身作用；基层精神文明的倡导者，通过社区体育活动传播全民健身理念，引导居民形成积极健身的态度和行为[3]。

治理一词出现在上世纪90年末，之后被广泛运用于社会学、管理学等学科中。对治理普遍的认知是：治理是一个新型的社会管理过程，在此过程中政府、社会组织和个人等多元主体协同合作，促使公共利益最大化；治理体系是治理过程中制定的一系列相互联系相互作用的制度、措施与手段；治理能力是在治理过程中将治理体系转化为实效的素质和本领[4]。治理体系和治理能力关系密切，治理体系决定治理能力的好坏，治理能力则是治理体系科学性与实效性的检验与体现。治理体系和治理能力现代化即是实现治理的制度化、科学化、规范化、程序化，提高治理体系的转化效能，提升治理能力。我国体育治理现代化是国家治理现代化的重要组成部分，决定着我国体育事业发展水平。作为我国体育治理现代化的重要组成部分，社区体育非营利组织治理现代化是发挥其组织功能的基础前提，它要求激发社会力量参与体育公共服务的活力，在政府职能转型中承接部分体育管理职能，通过其自我管理、自我服务和自我监督创新体育公共服务方式，增强“有形的手”和“无形的手”的共同作用力[5]；要求组织履行社会责任，包括从精准表达大众体育诉求、倡导合理体育政策、维护社会稳定等方面不断提升责任意识和责任能力[6]。其治理现代化，对我国体育治理现代化，乃至国家与社会治理现代化建设具有重要意义。

2 解耦：社区体育非营利组织现代化治理的困境

在物理学中，解耦是指运用数学方法将两个以上系统或两种运动分离开处理问题。在组织制度理论中，解耦则是指组织制度与组织实践的非一致性。在本研究中，解耦既是一个静态概念，即社区体育非营利组织治理“表里不一”的实然状态；也是一个动态概念，即社区体育非营利组织治理过程中，理论与实践的非一致性。这种“表里不一”的实然状态与理论同实践的非一致性，客观上反映了社区体育非营利组织现代化治理面临的现实困境。

2.1 制度困境：政策设计与政策执行的解耦

政策的生命，既取决于其科学性，更取决于执行力。从发展趋向与政策导向看，由于社区体育非营利组织已成为我国现代建设的主体力量，破除体制机制障碍、培育和支持社区体育非营利组织健康有序发展，已成为时代必然。2016年8月，我国颁布了《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》(中办发〔2016〕46号)，提出，要降低准入门槛、推进政社分开，完善财政税收、人才等支持政策，推进直接登记、严格登记审查，严格管理监督、健全退出机制，大力培育包括社区体育非营利组织在内的社区社会组织。以此审视现行相关政策，许多部门出台的政策规定与之还不尽一致，甚至相抵触。例如：在登记备案方面，表现为多重管理。我国社区体育非营利组织依照《社会团体登记管理条例》的规定实施登记注册和基层备案制，但在实际执行过程中却仍然需要体育业务主管部门的审批；而且由于登记备案门槛高使得未登记备案的社区体育非营利组织大量存在，组织合法性没有保障。有数据显示，目前没有注册登记的社区体育非营利组织，仅基层自发性健身活动站点就达200～300万个[7]。在税收政策方面，我国宏观政策鼓励社区体育非营利组织独立自主发展，并通过财政政策予以税收优惠，但实际政府并未构建出完善的财政资助体系，地方政府也未制定出操作性强的税收优惠制度，部分地方政府出台了一些税收减免政策，但是关于社区体育非营利组织的关联性和针对性不强，在执行表现出无法兑现或执行不力。在硬件设施管理方面，虽然《体育法》《全民健身条例》等法律法规均对体育公共设施的建设、管理、使用、维护做出了规定，但在实际中仍然出现了健身器械无人管理维护、体育公共服务配套不达标等。在政府购买服务方面，表现为“形式化”“运动化”，虽然各地都在推行政府购买服务，但是“运动化”痕迹明显，没有长效机制保证，而且政府购买服务现多是“近亲购买”，主要面向体制内的体育社会组织购买服务，而社区体育非营利组织多被“边缘化”。

2.2 治理困境：治理权力与治理责任的解耦

权利与责任是一个辩证的统一体，正如马克思所指出的那样，“没有无义务的权利，也没有无权利的义务”[8]。在社区体育非营利组织场域中，其治理主体不仅包括社区体育非营利组织、管理层及其所属成员，也包括政府、社区居民、资源捐助者、媒体等。治理则是其共同的权力，也是其责任。治理权力与治理责任的解耦，既表现在各责任主体责任模糊、能动性不强，也表现为彼此缺乏沟通协调、监督激励机制。

就政府而言，政府掌控着体育公共资源，对体育公共资源有着绝对的话语权，培育、支持和监督社区体育非营利组织健康发展是其责任。但政府无论在财政支持，还是体育场地设施供给方面，均存在严重不足，导致社区体育非营利组织因资源限制，普遍呈现出“小而弱”的特征[9]。又由于与社区体育非营利组织之间的关系尚未厘清，行政干预较多，“既管又办”，既当“裁判员”又当“运动员”，使其难以自行运营、自我治理。就社会而言，由于社区居民对社区体育非营利组织认同度不高、参与意识淡薄，使得社区体育非营利组织的运营资金使用、体育活动组织、经营管理缺乏完善的控制机制，容易出现暗箱操作等问题。就社区体育非营利组织而言，凭借自身优势和资源，为社区居民提供体育服务，是其权力与责任，但其对自身治理还缺乏主观能动性和创造性，比如，依靠政府拨款组织活动，对政府有较强的依赖性，“等、靠、要”思想严重；由于自身资金筹集能力和政府拨款不足，社区体育组织的活动场地和设施匮乏，有的甚至没有固定的办公场所等，难以提供高质量的体育服务。

2.3 发展困境：组织结构与组织能力的解耦

组织、动员、引领社区居民参与体育健身活动，提供优质高效的体育公共服务，是社区体育非营利组织的主要功能价值所在。这一价值功能的实现，依赖于社区体育非营利组织较高的组织力和公信力。如果组织力和公信力低下，那么，社区体育非营利组织便会呈现出种种的社会不适应性，既难以生存，更难以发展。而组织力和公信力并非与生俱来，而是社区体育非营利组织依靠其完善的组织结构、高效的运行机制、专业化的服务，在体育公共服务供给的实践中培育和发展起来的。从主观上看，任何一个社区体育非营利组织从诞生之日起，均希望通过提升自身发展力、组织力、服务力和影响力，获取政府的认同与支持、群众的信任与参与。但事实上，社区体育非营利组织普遍发展力较弱，其内部原因，主要在于组织结构的不完善，即组织结构与组织能力的解耦。

从组织结构看，纵向上，社区体育非营利组织接受“双重”管理，独立性、自主性不足；横向上，与其他盈利性体育组织等缺乏沟通与协调，无论在自身利益诉求表达方面，还是在反映居民体育需求方面，均难以发挥应有的作用；内部上，社区体育非营利组织普遍不具有法人资格，内设机构较不完善，组织结构较为松散，领导力、组织力不强。比如，在决策方面，组织内部事务多由发起人个人或主要成员协商，采用理事会决定、全体成员协商的较少，组织决策民主化不足。从组织成员看，结构还有待于优化，例如：在责任人的产生上，王晓等通过对500个社区体育非营利组织的调查发现，由主管部门任命的占21.09%，由组织提名报批、民主选举的占27.66%，由发起人担任的占36.74%，表明社区体育非营利组织的民主化水平还不高；从组织成员看，参与人员57.22%为50岁以上人员， 30～49岁的占33.85%，29岁以下的占8.94%[10]，且参与动机、技术水平、参与程度存在较大差异性，彼此结合比较松散；参与的体育指导员、志愿者较少，且体育指导员、志愿者并不局限于某一社区体育非营利组织，加之缺乏懂体育、懂管理的组织者[11]，导致其内部自治能力较弱。从组织运行看，社区体育非营利组织普遍缺乏规范的组织章程，以及以组织章程为核心的各项工作机制，组织运转效率低下且效益不高。

3 合耦：社区体育非营利组织现代化治理困境的纾解

在物理学中，与解耦相对的一个概念是合耦，它指两个体系或两种运动相互作用、彼此联系、共同促进的状态。合耦强调体系或运动的整体性、关联性、多样性和协调性，旨在打破原有的束缚和界限，形成自组织能力强、能动性强的新的组合系统。新制度主义观点认为，合耦意味着制度逻辑和效率逻辑协调和统一。就社区体育非营利组织治理而言，应促进制度设计与制度执行、治理权利与治理责任、组织结构与组织能力的合耦。

3.1 完善顶层设计，提高政策执行力

作为“再塑社会互动关系的约束”，完善的政策设计规划不仅是社区体育非营利组织现代化治理的重要社会资本[12]，而且是其现代化治理的基础性保障。在新时代背景下，社区体育非营利组织已成为国家和社会治理的重要力量，作为政策设计的主体，政府理应通过政策工具，动员并与全社会力量一起，共同培育和支持社区体育非营利组织发展，促进其治理体系与治理能力现代化。我国颁布的中办发〔2016〕46号，从培育、登记、管理、保障等方面作出系统的顶层设计和总体规划，要求对在城乡社区开展文体娱乐等活动的社区社会组织，采取降低准入门槛、简化登记程序、政府购买服务等办法，支持鼓励其发展。随后，国家民政部公布了《社会团体登记管理条例(修订草案)》，规定对在城乡社区开展文体娱乐等活动的4类社会组织实行直接登记制度。应围绕这一新的政策设计，建构完善的配套制度体系，如在日常管理上，注册登记和业务主管部门的管理职能划分要清晰，参照公司制法人现代管理政策与制度，给予社区体育非营利组织日常运营的自主空间；出台完善税收优惠政策，吸引更多社会资本参与社区体育非营利组织的发展，减低组织资金成本，提高组织的运营效益；健全政府购买服务制度，政府购买服务是我国政府职能转型的重要转变，也是社区体育组织运营提效的助推器，应对政府购买服务的内容、方式、条件等作出详细的规定，兼顾公平公正原则，避免内部消化，同时也需避免“形式化”“运动化”，确保政府购买服务的实质性落实，激活社区体育非营利组织在体育公共服务中的发展活力；监督激励机制是社区体育非营利组织健康可持续发展的重要治理措施，应完善监督激励制度和信息披露制度，尤其是要完善社会监督制度，让更多人参与社区体育治理。通过政策与制度的不断完善和政策执行力的提升，提升社区体育非营利组织现代化治理水平。

3.2 强化治理主体责任，建构多元协调治理机制

中办发〔2016〕46号文件对政府、社会组织、社会力量等治理责任作了进一步的明确，社区体育非营利组织各治理主体应强化治理责任。政府部门要管理责任明确，必要时可由体育部门牵头，民政部门、财政部门、工会等多部门联合成立社区体育组织管理委员会或办公室，将职能整合，避免“多重管理”或“管理真空”。社区体育非营利组织应运用现代管理中组织管理理论，设计现代的组织架构，明确组织管理层的管理责任，形成事有人管、责任到人的治理体系，着力提升体育公共服务能力和水平。资源捐助者、媒体等社会力量在社区体育非营利组织治理中也担负其相应的责任，如资金捐助者应履行捐助和监督资源使用的责任，媒体负有社会舆论监督责任等。

图1 社区体育非营利组织多元协调治理机制

社区体育非营利组织的治理主体的多元化的，应根据各自组织定位和目标，明确相应主体的责任，促进治理权力和治理责任的合耦。同时，各治理主体间应注重建构多元协调治理机制(见图1)，形成政府与组织之间、组织与组织之间、组织内部之间的协调沟通机制，彼此加强沟通协调，实现信息和资源共享，提高组织治理能力和透明度。需要强调的是，虽然政府在职能转变中转移了部分职能，但是政府依然是公共体育服务的重要管理者和主要提供者，通过与政府部门的沟通协作，更有利社区体育非营利组织遵守管理要求、坚定发展方向。在社区体育非营利组织治理中，既应减少或者避免政府不必要的行政干预，也应积极促进政府部门与社区体育非营利组织之间的信息交流和资源共享。

3.3 优化组织结构，提升自身治理能力

优化组织结构、提升自身治理能力，是社区体育非营利组织现代化治理的必然要求。首先，应完善组织结构。组织结构与组织能力的解耦，在效率逻辑的主导下，组织在运营过程中容易产生项目变形、内部利益导向等问题，加上监督体制和信息披露制度的不完善，社区体育组织成为滋生贪腐、暗箱操作的温床，从而产生公益异化和社会信任危机。因此，社区体育非营利组织应按照中办发〔2016〕46号文件要求，依照法规政策和章程，建立健全法人治理结构和运行机制，完善会员大会、理事会、监事会制度，落实民主选举、民主决策和民主管理，健全内部监督机制，成为权责明确、运转协调、制衡有效的法人主体。针对社区体育非营利组织专业人才缺乏的问题，可通过与当地院校建立合作关系，通过向高校体育专业学生提供实习岗位，向社会聘请专业管理人员、体育指导员等形式，提升自身治理的专业化水平。其次，应提升公信力。公信力的培育与提升，说到底，取决于社区体育非营利组织体育公共服务供给的能力和水平。一方面，社区体育非营利组织应建立社会责任标准体系，积极履行社会责任，强化体育公共服务意识；另一方面，应在政府与社会支持的基础上，充分利用现有的人力、物力、财力等，结合社区居民体育需求，积极开展体育公益活动，提供优质高效的体育公共服务，不断提高社会的认同度、信任度，为实现自身现代化治理提供坚实的社会基础。

4 结语

社区体育非营利组织现代化治理，既是新时代我国推进国家和社会治理体系和治理能力现代化的重要内容和内在要求，也是提升社区体育非营利组织发展力、组织力、服务力和影响力的必然选择；不仅关系着我国大众体育的发展水平和全民健康水平的提高，也关系着城乡社区整体治理和发展水平。但由于政治、经济、文化等多种因素的影响，加之我国公民社会发育不良、社区体育非营利组织起步较晚，社区体育非营利组织现代化治理还面临诸多困境，具体表现各种关系的解耦，主要是：政策设计与政策执行的解耦，治理权力与治理责任的解耦，组织结构与组织能力的解耦等。对此，应基于合耦理念，促进政策设计与政策执行、治理权力与治理责任、组织结构与组织能力的合耦，使各对关系有机融合、相互作用、共同促进，以此提升社区体育非营利组织治理体系和治理能力的现代化水平。