直接登记背景下社区体育组织监管体系的建构
——以社会责任国家标准为视角

蒋书君

(成都体育学院休闲体育系，四川 成都 610041)

1 问题的提出

在推进社会治理体系与治理能力现代化背景下，社区体育社会组织被赋予了新的定位。党的十九大报告强调，基层社会组织是建设现代化强国的重要力量，在社会治理体系中居于重要地位、具有不可替代的作用，要推进社会治理重心下移，充分发挥基层社会组织的作用。但由于管理体制尚不完善、法治建设滞后、支持力度不够等，社区体育组织普遍存在着准入门槛较高、合法性认同不足、发展动力与活力不强等问题。为此，2016年8月，党中央、国务院颁布了《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》(以下简称中办发〔2016〕46号文)，强调要重点培育、优先发展在城乡社区开展文体娱乐的社会组织，允许其“直接向民政部门依法申请登记”；随后民政部发布的《社会团体登记管理条例(修订草案征求意见稿)》(以下简称《征求意见稿》)，规定“为满足城乡社区居民生活需求，在社区内活动的城乡社区服务”等4类社会组织，“直接进行登记”。在直接登记背景下，社区体育组织必将大量涌现，那么，如何加强其监管，使之健康发展？现基于社会责任国家标准的视角，采用文献分析、逻辑演绎等方法，就此问题进行分析和探究，以期为加强社区体育组织监管、促进其健康可持续发展提供必要的理论支持。

2 问题厘析：社区体育组织监管体系亟待完善

在直接登记改革背景下，城乡社区体育组织监管正处于一个矛盾交织期。改革之前，由于“双重”管理体制的束缚，社区体育组织监管存在着责任不明、监管不力等问题；改革之后，随着社区体育组织的大幅增长，其监管工作更加艰巨和复杂，监管机关、监管法律、监管方法等都面临着重大的挑战。

2.1 直接登记改革前存在的困境

直接登记改革前，社区体育组织监管存在的困境，主要体现在：

其一，政府监管缺乏执行力。改革前，社区体育组织登记注册要同时获得民政部门和体育行政部门的监督和管理，两个部门在职责分工上比较模糊，既存在着监管职能重复，也存在着监管实践空白问题。“双重”监管体制不仅抬高了社区体育组织的登记门槛高，降低社区体育组织监管效率，而且也赋予了社区体育组织浓郁的行政色彩，制约了社区体育组织的发展。同时，政府对于社区体育组织的监管缺乏整体思路和明确的统筹和规划，致使监管进入盲目和滞后的境地。由于监管不到位，一些非法组织乘虚而入，打着体育组织的名义进行非法活动，例如，2018年2月民政部公布的新一批涉嫌非法社会组织名单显示[1]，“中国体育企业家俱乐部”“中国健康工作委员会”等，将组织名称冠以“国字号”进行圈钱敛财，同时借助社交场合、节庆活动等进行自我营销，严重削弱了体育组织的公信力。

其二，社区体育组织自我监管责任缺失。由于严格的“双重”管理体制，以及过度的资源依赖性，造成社区体育组织独立性缺失、自主性不强；加之其内部治理结构不完善、各项规章制度缺失或因其约束力、执行力不强而流于形式，使得社区体育组织内部监管缺位、自律能力较差。比如，一些广场舞队或协会由于内、外部监管的缺失，致使个别组织成员“滥用自身不动产所有权”、越界行使自身体育权利，给周边居民带来了噪音困扰、精神痛苦[2]，并因此遭到群众的投诉和反击。

其三，监管缺乏多元协同。政府、社会以及社区体育组织是社区体育组织监管的重要主体，三者互相独立又相互关联，只有三者形成合力、取长补短，才会形成全方位、整体性的监管体系和监管效力。而在实际监管中，政府实施管办合一的监管模式，存在越位、缺位以及错位现象，加之监管渠道狭窄、合作机制缺失，使得监管工作呈现碎片化态势，尚未形成有效的监管合力。

2.2 直接登记改革后面临的挑战

实施直接登记制度，既是推进社会治理现代化的需要，也是塑造全社会共识价值观的需要[3]，对于促进社区体育组织快速发展具有重要意义。《征求意见稿》就实施直接登记制度后监管机制的建立作出了新的具体规定，如新增第6章“信息公开”，明确了登记管理机关、社区体育组织相关义务，为公民参与监督提供了法律依据，有利于提高社区体育组织的透明度与公信力。但如何加强监管、提高监管效力，依然面临诸多新的压力和挑战。

首先，登记管理机关力量不足。社会组织的登记门槛降低以后，来登记管理机关进行咨询和登记的社团数量一定会大幅增加，与之相关的执法检查及规范管理等工作量也会有所增加，而登记管理机关现有人员编制，显然难以应对繁重的登记管理工作。与此同时，每类社会组织会涉及到不同的学科领域，需要有专业的知识素养才能胜任。以体育社会组织登记为例，体育项目种类繁多，每个项目的参与对象特征有不同的要求，相关工作人员的知识储备面临着升级的问题。

其次，监管方式面临着挑战。直接登记改革意味着政府对于社团的管理方式的转变，即从之前的预防式转变成追惩制，从重进入管理转变为重行为管理，从管制模式转变为扶持、培育模式[4]。为此，民政部门不仅应该转变现有的管理思想和执法理念，同时也应借助信息化技术更新管理手段，以此强化对社区体育组织的服务和监管力度。怎样进一步提升社会组织能力，让其有效承接政府职能，怎样对一些特殊身份的组织进行审批和认定，怎样让各部门都能够协调配合、各司其职等，都是现阶段登记管理机关面临的重要问题。

再次，直接登记改革以后，《征求意见稿》许多条款同现行的法律法规相冲突，需要对现有的相关法律法规进行修订。例如《民办非企业单位登记管理条例》中的相关社会组织登记条款和内容，应该进行修改和完善，确保法律法规对同一项目规定的统一性。

3 解决问题的新视角：社会责任国家标准的引入

直接登记背景下，社区体育组织监管问题被提上日程。如何建构和完善社区体育组织监管体系，使各监管主体各司其职、各尽其能？社会责任国家标准无疑为我们提供了新的理论视角。

3.1 社会责任国家标准及其内涵

根据社会责任国际标准，2015年6月，我国制定和颁布了《社会责任指南》《社会责任报告编写指南》《社会责任绩效分类指引》社会责任系列国家标准，这是我国社会责任领域第一份国家层面的标准性文件[5]。社会责任国家标准明确了组织的7个核心主题(见图1)，其目的在于引导和促进组织在实践中更好地履行社会责任。

图1 组织的社会责任核心主题

主要包含了组织管理、人权、劳工实践、环境、公平运行实践、消费者问题、社区参与和发展等7个核心主题，因为具有广泛的参考意义，而为社区体育组织监管提供了系统的理论指导和实践路径支撑。组织管理从全局的角度引导社团为其自身行为和决策承担相应的社会责任；人权表现了社团发展应以人为本的社会责任；劳工实践为群众的劳动、工作提供社会保障，用公平的方法促进社会和谐；保护环境责任为确保人类发展提供重要基础，是组成社会责任的先决条件；公平运营对团体、社会、个人的交际行为进行道德约束；消费者问题为组织对社会群众的责任承诺；社区参与和发展的基础是组织能够与社区形成互动，以此促进社区健康发展。

3.2 引入社会责任国家标准的价值

将社会责任国家标准引入到社区体育组织建设与监管，具有重要的价值。其一，为社区体育组织监管提供了理论依据。分析我国社区体育组织监管中错位、缺位、盲目等问题存在的一个重要原因，在于监管工作缺少系统性的理论方法指导。基于社会责任国家标准视角，社区体育组织监管工作不再是单纯地以社会、群众、媒体的片面性和主观性监督为主，而是有了自身的核心内容和主题。将社会责任国家标准中的各项责任渗入组织监督管理中，能够更好地为其提供理论参考。

其二，有利于促进社区体育组织内部监管。在一定意义上，社会责任国家标准中的7个主题，反映了新时代社区居民对于社区体育组织的期望。英美资源集团CEO辛西娅·卡罗尔将社会责任分为三个层次：第一层是法律责任，即社团应该在法律范围内组织活动；第二层是伦理责任，即社团活动应该合乎伦理，不能伤害他方利益；第三层是慈善责任，即该社团能否为社会做出更多的贡献。三个层次逐层深入，第一层法律责任是社会对于社区体育组织最基础的期望，也是依照法律治理社区体育组织的重要实践；第二层伦理责任重点强调社区体育组织活动的合理性，在守法的基础上更应该遵守自然规律；第三层慈善责任是社会对社区体育组织的期望的升华，有利于社区体育组织回归自身的本质属性。

其三，有利于社区体育组织同社会的关系优化，使社区体育组织监管更加完善。社区体育组织是群众和社会发展之间的纽带，肩负着提升社区居民 “获得感”的重要社会责任。把社会责任国家标准融入到社区体育组织的监管中，有利于社区体育组织在开展全民健身、以及各种赛事时，有意识地为履行社会责任而竭尽全力，强化与群众、社会、各利益方的互动和沟通，最终使得各主体间的关系得到优化。

其五，有利于构建长效的社区体育组织履责机制。我国社区体育组织的数量大幅增加，其监管工作也应与时俱进，而不是一劳永逸。社会责任国家标准为社区体育组织监管工作提供了一个稳定的且长期能够参考的标准，而不会因为外部因素或领导意志而发生改变。社会责任国家标准中提出应该对组织的监管思路进行创新，同时建立长效的监管机制，这为社区体育组织长期履责机制的建立提供了重要基础。

4 基于社会责任国家标准的社区体育组织监管体系的建构

社会责任国家标准的确立，深化了我们对社区体育组织社会责任的理解。以社会责任国家标准为视角，建构社区体育组织监管体系，使之更好地履行社会责任，并在此过程中，提升社会公信力和认同度，增强其向心力与凝聚力，这在维护社区居民体育权益、满足社区居民体育需求、促进社区治理现代化中发挥积极作用。

4.1 制定社区体育组织社会责任标准体系

斯科特国家治理理论告诉我们，一切行动，如果不根据地方经济、文化的实际情况，盲目借鉴理论方法进行实践，最终都会导致失败[6]。因此，把社会责任国家标准引入社区体育组织治理与监管中，应该结合国情、地方特点以及社区体育组织发展实际进行合理把握。在直接登记背景下，社区体育组织在数量上将快速增长，又由于社区居民体育需求多元化发展，社区体育组织的类型也必将更加丰富多样，而不同类型的社区体育组织，所承载的组织功能及职责也不相同。目前，我国体育社会组织中，各类体育社团比重最高，其次为体育民办非企业单位，类型各异的体育社会组织会有不同的功能和责任，在履行社会责任时也有不同的侧重点。因此，应进一步分类和细化社区体育组织的社会责任。

在政府层面，监管部门应在参考社会责任国家标准的基础上，根据地区经济、文化、人文等特点，结合不同类型、不同规模社区体育组织的发展情况、组织功能，进行详细且具有针对性的顶层设计，制定切实可行的社区体育组织社会责任标准，增强其在社区体育组织监管中的针对性和可操作性。在社区体育组织层面，应根据社会责任国家标准7个核心主题，结合自身特点制定社会责任标准，使之更具针对性、实践性。

4.2 创建社区体育组织社会责任信息化监管平台

中办发〔2016〕46号文强调，要加强对社会组织监管，支持和鼓励积极履行社会责任，发挥自身在促进经济发展、管理社会事务、提供公共服务中的作用。《征求意见稿》对规定信息公开、监督管理作了具体规定。落实这些规定和要求，应运用“互联网+”思维和模式，创建覆盖面广、信息传递高效的社区体育组织社会责任监管平台，使社区体育组织在“他律与自律的合力约束”中更好地履行社会责任、服务社会[7]。

借助信息技术、多媒体技术、数据库及终端应用等对社区体育组织履行社会责任进行监管能够起到事半功倍的效果。根据中国互联网络信息中心在北京发布的第41次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2017年12月，我国网民规模达到了7.72亿人，普及率为55.8%，相较于全球平均水平51.7%而言，我国网民普及率多出4.1个百分点；相较于亚洲平均水平46.7%而言，我国网民普及率多出9.1个百分点[8]。数据统计网络平台已经逐步成为现阶段我国社会发展中效率最高的交流平台，借助微博、微信、QQ群等社交工具，“志愿汇”“智慧公益”等网络平台纷纷构建了线上互联、线下交流的O2O服务模式。将社会责任理念通过新媒体手段对外传播，不仅能够更快捷高效地带动群众参与到社区体育组织的相关活动中，同时能够有效加强外部监督，将外部监督结果实时传递到组织内部，也有利于组织内部及时改进和完善工作模式，使监管效力得到提高。除此之外，可借助数据库、终端以及管理平台对监督体系进行完善，例如“智慧公益”数据平台就为社区体育组织的网络监测和管理提供了解决办法：社区体育组织可以借助这些数据平台来对外公开社团相关数据信息，群众可利用该平台来实时监测体育社团。也可以建设“宽带中国”为契机，进一步延展政府同公民、政府同政府之间的管理服务平台。对大数据进行继续挖掘和利用，借助数据平台让体育组织内部同外部实现联动，最终建立内外一体化的监管模式，将随时随地形成的社团信息和数据及时收集和整合，以此实现“人不跑腿、数据跑路”的创新监管模式。

4.3 完善社区体育组织社会责任监管机制

中办发〔2016〕46号文强调，要探索建立社会组织年度报告制度、第三方监督机制、投诉举报受理和奖励机制等，加强社区体育组织社会责任监管。首先，应建立和完善社会责任评估体系。借助创设社团评估委员会、评估机构、评估中心等方式，将第三方评估机构引入其中，也可以借助政府购买体育公共服务的契机，在招标过程中对相关体育社会组织进行评估。近年来，上海、江苏等地对此进行了积极探索，针对当地体育社会组织的实际情况制定相应的评估考核办法，并取得了很好的效果。在直接登记背景下，应进一步系统总结这些地区的有效做法，使之升华为可以复制的经验与模式，并进一步规范和完善评估指标体系，促进社区体育组织社会责任监管制度化、规范化和长效化。

其次，应建立多元化的社会责任评价方法。在评价社区体育组织履行社会责任情况时，应该根据客观标准及群众主观感受进行科学评价，客观标准应该是社区体育组织工作量是否达标、工作是否高效、服务质量如何、群众是否满意等相关问题。把社区体育组织开展的体育活动场数、社区群众参与到体育活动中的次数、使用体育公共场地及设施的情况等均作为客观指标进行科学评测，把群众对社区体育组织的满意度、社区体育组织对社会责任的认知及实践程度等作为主观指标来评价。将客观指标和主观指标的评价结果结合起来，针对评价结果中发现的问题制定针对性的整改方案。持续探寻完善高效的绩效评价机制，通过用群众调研、举办听证大会、建立咨询处等各种方式，拓宽群众参与评价的途径与渠道。在2016年，我国首次使用“社会组织评估申报系统”，该系统对社团申报程序进行简化，把信息公开度进一步强化，让评估效力得到提高。该系统不仅简化和规范了社团评估流程，而且为后续监管奠定了坚实的基础，这也为改进和创新社区体育组织履行社会职责的评价提供了有效路径。

5 小结

在直接登记改革背景下，城乡社区体育组织监管正处于矛盾交织期。如何破解社区体育组织监管不力的问题，是推进和确保社区体育组织健康可持续发展的重要课题。而社会责任国家标准为之提供了系统的理论指导、方法借鉴。把社会责任国家标准引入体育社会组织监管体系中，有利于强化社区体育组织内部的道德动力，有利于优化社区体育组织同政府、社会的关系，有利于促进社区体育组织内部监管，有利于构建长效的社区体育组织履责机制。为此，在社区体育组织监管体系建构与实践过程中，首先，应结合不同类型、不同规模社区体育组织的发展情况、组织功能，制定可行的社区体育组织社会责任标准体系。其次，运用“互联网+”思维和模式，创建社区体育组织社会责任监管平台，让社会、群众等监督主体能够实时、便捷地对社区体育组织进行监管，促进各监督主体互动。再次，完善社区体育组织社会责任监管机制，促进社区体育组织监管制度化、规范化。