从抗击疫情看“全国一盘棋”的重要地位

〔摘要〕 “全国一盘棋”具有深厚的历史和现实基础，它不仅符合现代化进程中的社会化大生产以及社会主义国家后发展的客观要求，而且有中国共产党的初心使命和自身先进性作为强大保证，在社会主义建设和改革的不同时期取得了集中力量办大事的诸多成就。新冠肺炎疫情治理中的“中国效率”“中国力量”，充分彰显了坚持“全国一盘棋”所具有的制度优势，诸如以党的领导为根本政治保证、坚持人民立场的正确价值取向、紧紧依靠人民群众的强大物质力量、人民军队听党指挥、依法防控和积极参与全球疫情治理等必要有效手段。作为对中国国家治理体系的一场“大考”，新冠肺炎疫情防控中不可避免地会有一些经验教训。系统反思相关的短板和弱项从而深化对落实“全国一盘棋”的理解、完善相应体制机制，不仅是现阶段加强疫情防控的实际需要，而且有助于推进国家治理现代化的长远发展。

〔关键词〕 抗击疫情，“全国一盘棋”，制度优势，短板反思，国家治理现代化

〔中图分类号〕D669    〔文献标识码〕A〔文章编号〕1004-4175（2020）03-0013-09

制度优势向治理效能的转化，离不开实践的长期检验与内在推动。实践具有曲折发展性，它是在曲折反复中前进的动态过程。对于国家治理现代化的实践而言，重大突发公共事件构成其曲折发展的要素之一。突如其来的新冠肺炎疫情，对中国乃至世界都产生了重要影响，甚至有可能因此对全球化进程产生影响。新冠肺炎疫情防治亦随之成为推进国家治理体系和治理能力现代化的一场大考。综观中国新冠肺炎疫情防控的现状，坚持“全国一盘棋”对于阶段性显著成效的取得起到了极其重要的作用，但是在它转化为治理效能实践过程中暴露出的一些短板和弱项，反过来又制约着“全国一盘棋”的优势发挥。当前，在国际社会肯定中国坚持“全国一盘棋”之于疫情防控的重要性的同时，也不可避免出现对“全国一盘棋”优势的否定甚至造谣中伤。为有效回应质疑以正视听，从而坚定制度自信、统筹推进疫情防控与经济社会发展，本文从历史基础、重要地位、优势表现、个别短板、未来发展等方面，系统考察中国抗击疫情中坚持“全国一盘棋”的丰富实践。

一、“全国一盘棋”何以转化为显著的制度优势

“全国一盘棋”这个深入浅出的形象化用语，最初主要用来形容国家经济建设从全国大局出发这一重要方针，逐渐扩展为国家建设、发展和治理等各个方面的全局性安排。“全国一盘棋”要求把国家看作一个有机的整体，看待国家建设与发展中的大事要有大局意识，要正确处理整体发展与局部调整、重点领域与一般环节、集中领导与分级管理、政府主导与社会参与、国家利益与公民个人利益之间的关系。坚持“全国一盘棋”，是中国国家制度和国家治理体系的显著优势，也是区别于其他社会制度性质的制度安排和治理模式的明显标志。“社会主义同资本主义比较，它的优越性就在于能做到‘全国一盘棋，集中力量，保证重点。” 〔1 〕16-17其所以如此，并不是纯粹的理论推演的结果，而是历史发展和现实条件共同作用的产物。

（一）现代化趋势与社会主义国家谋求发展的必然要求

现代化是发生在现代的社会发展与文化变迁过程。从根本上说，不同社会形态间的更替是物质生产与社会分工等交往方式之间矛盾运动的结果：旧的交往形式往往不适应比较发达的生产力，遂为新的交往方式逐渐取代，“由于这些条件在历史发展的每一阶段都是与同一时期的生产力的发展相适应的，所以它们的历史同时也是发展着的、由每一个新的一代承受下来的生产力的历史” 〔2 〕576。作为一定的社会时期或历史阶段的现代化亦是如此。以广泛分工和密切协作为特征的社会化大生产，作为现代化的主要表现之一，客观上要求适当集权、集中力量办大事。一方面，生产资料、生产过程及产品的高度集中，在推动生产力迅速发展的同时，受到了资本主义私有制的极大制约，但最终凭借其日益增长的强大优势，促使资本主义私有制不断调整以适应社会化大生产，让自由竞争让位于垄断，“资本主义社会的无计划生产向社会主义社会的计划生产投降” 〔3 〕558。另一方面，广泛的社会分工使得不同领域的发展出现不平衡，需要通过政府调控来弥补依靠市场机制无法实现资源有效配置的不足，如基础设施建设、重工业扶持、垄断行业管制、义务教育、环境保护等。

同率先步入現代化进程的发达国家相比，社会主义国家的发展面临极其复杂的国内外环境，诸如外部国际环境压力下的资金来源困境、传统产业的竞争劣势、新兴产业的薄弱基础、自身安全的挑战等，使之不得不充分发挥各方面的积极性，以计划为纽带将有限的人力物力财力聚焦于加快推动现代化进程中。因此，与社会化大生产相适应的“全国一盘棋”，最早在比较落后的社会主义国家付诸实践，是历史的必然选择。能够集中力量办大事的社会主义制度，使得社会主义国家在成立初期能够建立起较为完整的工业体系与国民经济体系、走上独立发展的道路，但随着社会主义国家现代化进程的深入，高度集中的计划经济体制难免出现了一些弊端。在引入市场机制解决问题的同时，社会主义国家仍然坚持以“全国一盘棋”为前提，强调“统一认识、统一政策、统一计划、统一指挥、统一行动” 〔4 〕145的原因在于，实现社会主义现代化的外部压力并未发生实质性的改变。面对日趋复杂、变幻莫测的国际环境，社会主义国家唯有继续集中力量办好各种大事，不断在比较中彰显出“全国一盘棋”的制度优势，并将它切实转化为国家治理的效能，才能在现代化进程中立于不败之地。

（二）中国共产党的初心使命与自身先进性的坚强保证

任何思想本质上都是主体对客体的认识及理解的产物。一定的思想付诸实践并具象化为制度优势，显然需要有一个起着核心作用的主体（集体）提供强大保证。凭借人民至上的初心使命和政治、思想、组织等方面的先进性，中国共产党的领导为坚持“全国一盘棋”的制度优势提供了政治保障。从这个意义上来说，坚持“全国一盘棋”是党的领导这个最大优势在国家制度层面的反映。人民群众是历史的创造者，因而其诉求代表着历史发展和社会进步的方向。对为人民谋福祉的坚守，使得中国共产党把握了社会的前进方向，进而持续不断地集中力量办成了一件件大事，彰显了“全国一盘棋”的国家制度优势。

与此同时，思想又是行动的先导，集中力量办大事必然离不开统一思想的指引。中国国家治理体系之所以能够将现代社会中处于原子化状态的个人组织起来，充分调动各种分散的社会力量共同投身于国家建设和发展，就在于中国共产党自身的先进性为广大人民群众所普遍认可，从而为统一思想奠定了坚实的基础。首先，中國共产党坚持马克思主义的信仰、坚持共产主义和社会主义的信念，坚持人民立场这个根本政治立场，要求党员必须具有对党忠诚老实和听党指挥、为党尽责的纯洁政治品质，严守政治纪律与政治规矩，这些要素共同铸就了中国共产党崇高的群众威望及强大的感召力。其次，以民主集中制为根本组织原则，实行集体领导与个人分工负责相结合的领导机制，自觉接受群众监督、坚持批评与自我批评，极大地提高了中国共产党的组织力和战斗力，保证“干一件事情，一下决心，一做出决议，就立即执行，不受牵扯” 〔1 〕240，使广大人民群众相信并愿意跟党走。最后，通过思想觉悟高、专业素质强、群众基础好的党员开展思想宣传，引导人民群众理解和认同党的各项路线方针政策，进而形成广泛的思想共识。

（三）集中力量办大事的丰富历史经验

现实是经验事实与其内在规律的统一。这表明，历史经验可以作为思想转化为有力的现实行动。中国国家治理体系集中力量办大事的主要历史经验是“全国一盘棋”成为显著制度优势的最直接依据。经验事实的直观性决定了客观描述而非抽象阐释是诠释它的最好方式。无论是社会主义建设初期三大改造的顺利完成、门类较为齐全的工业体系的迅速建立、“两弹一星”的成功研制，还是改革开放以来家庭联产承包责任制的实行、经济特区的设立，三峡大坝、青藏铁路、载人航天、南水北调等大型工程或项目的上马，抑或中国特色社会主义进入新时代以来，在经济建设、社会建设、民生建设、生态文明建设等方面“办成了许多过去想办而没有办成的大事” 〔5 〕8，诸如“天宫”太空空间站、蛟龙号载人潜水器、千余项改革措施的落地、脱贫攻坚战等，这些为国人所耳熟能详的事实，都充分证明了坚持“全国一盘棋”是中国国家制度和国家治理体系优势的突出特征，是中华民族实现从站起来、富起来到强起来的历史性飞跃的坚强保证。

二、抗击疫情的成效充分彰显坚持“全国一盘棋”的重大作用

治理效能的大小取决于制度优势的转化程度。从生产力与生产关系的辩证关系来看，诉诸于构筑一定社会阶段的生产关系总和之上的上层建筑调整，科学合理的国家制度安排，将生产力的各种要素聚焦于关键之处进行优化配置，即可达到既定基础和客观条件制约下的生产力发展水平之上限，实现社会发展潜能的最大激发。综观新冠肺炎疫情的全球防控现状，中国在抗击疫情中之所以取得国际社会高度肯定的“中国奇迹”“中国效率”“中国力量”“中国速度”，很大程度上在于坚持“全国一盘棋”，以及它所具有的根本政治保证、正确价值立场、强大物质力量、必要有效手段等优势。在中国共产党的集中统一领导下，通过民主集中制原则来集中力量办大事，紧紧依靠人民群众的力量，以依法防控、加强党的领导、积极参与疫情的全球治理为支撑，是中国打赢疫情防控阻击战的制胜法宝。

（一）抗击疫情成效是对中国共产党根本政治保证作用最集中的展现

中国共产党的领导为坚持“全国一盘棋”提供了根本政治保证。整个国家的力量集中于资源调配，首先有赖于一个站位高、权威强的组织机构，这一点对于中国这样一个幅员辽阔的大国来说尤为重要。中国特色社会主义的最本质特征在于中国共产党的领导，正是有了党的坚强有力领导作为根本政治保证，才能集中力量办大事。客观而言，疫情灾难的突如其来极有可能导致国家治理主体的一时无策。疫情的蔓延越难遏制、危害性越大，越要有坚强有力的领导集体来总揽全局、分析事态、统筹力量、稳定形势、有序施策。不管是党中央明确提出疫情防控的总要求、总目标，迅速建立组织机构、工作机制，及时细化防控要求、救治要求、突出任务，还是各级党组织坚决贯彻落实中央的重大决策部署，激励引导广大党员干部勇担责任，充分发挥基层党组织的作用，团结带领人民群众构建联防联控机制，都充分说明党的集中统一领导对坚持“全国一盘棋”的“主心骨”作用。

不仅如此，疫情防控中彰显的“全国一盘棋”所具有的根本政治保证优势，还表现为党中央认真深刻分析和科学研判国内外形势，统筹推进疫情防控与经济社会发展。众所周知，现代社会是“一切关系在其中同时存在而又相互依存的” 〔2 〕604有机体。疫情防控与经济社会发展彼此制约、相互促进，统筹这两者的关系绝不能只靠观念上的引导，还须以充分把握它们之间错综复杂的现实形势尤其是时空上的不均衡为前提。从时间上看，疫情的突发与迅速传播难免会产生对经济社会发展的巨大冲击，如何遏制疫情的蔓延势头是此时的重中之重，但也要努力保持平稳的生产生活秩序。疫情防控形势逐渐好转为经济运行的逐步恢复创造了条件，应该在继续抓好疫情防控各项工作的前提下，花大力气推动经济社会稳定发展。疫情防控的成效愈好，社会经济发展转“危”为“机”的可能性愈大。医疗健康、在线消费、智能制造等产业在疫情期间的兴旺势头充分说明，疫情导致的产业结构优化升级，以及居家民众消费需求的有序释放，将成为经济社会发展的新增长点和新动力。从空间上看，不同地区受疫情冲击的强度各异，恢复经济社会发展的紧迫性要求有很大差别。要坚持突出重点、分区施策，动态监控各地区疫情风险态势、划分等级，并以此为依据制定有序推进复工复产的各个步骤。

（二）抗击疫情成效是对人民立场最充分的现实验证

人民立场是坚持“全国一盘棋”的根本价值取向。从根本上讲，正是中国共产党始终坚持的人民立场决定了“全国一盘棋”能够取得显著成效。按照马克思主义的基本观点，现实的个人是历史发展的“剧中人”和“剧作者”，作为历史范畴的现代化之本质在于人的现代化。相应之下，实现人的全面发展，即为国家治理现代化的基本立场。“为了谁”的问题，是检验一个国家治理体系与治理能力性质的试金石;“由谁评价”的问题，则是判断一个国家治理体系与治理能力发展趋势的风向标。对于疫情防控而言，民众的生命安全是首要目标与真正起点，民众的满意程度是判定标准与基本保障。特别是危机时期，信任是决定社会命运的重要因素。中国坚持“全国一盘棋”的全方位疫情防控措施，始终将人民群众的生命安全和身体健康置于第一位，坚持抗击疫情与保障民生两手抓、两手硬，充分保证了人民群众的疫情信息知情权等各项基本权利，彰显了以人民为中心的价值逻辑。

具体而言，一是把维护人民群众的生命权和健康权作为首要任务。在党中央的统一部署下，各地快速启动重大突发公共卫生事件一级响应，严格实行联防联控机制，尽力切断病毒向人群传播的渠道。优化医疗资源配置，全力做好医疗救治工作，全面推进确诊患者、疑似患者、密切接触者的应收尽收、应治尽治和应检尽检。强化养老、儿童福利、救助、精神卫生等特殊场所及重点人群的防护措施，对因疫情防控而在家隔离的各类特殊群体及时提供必要帮助。

二是把满足人民群众的生产和生活需求作为关键环节。严格落实“米袋子”“菜篮子”工程责任制，以保障居民生活必需品的市场供应，加强粮食、副食品的市场价格监测和监管，积极协调社会公共资源来稳定生产生活物资的流通环节，尽可能降低疫情防控对人民群众日常生活的影响。统筹做好疫情防控常态化下的复工复产、春耕生产、脱贫攻坚等工作，稳定群众的正常收入水平。强化对困难群众基本生活的保障，将因疫情而陷入困境的各类人员纳入救助范围，启动疫情严重地区群众生活补贴及价格联动机制。

三是把保障人民群众的知情权作为重要因素。面对人民群众日益增长的维护自身权益、参与国家治理的积极性，尤其是疫情期间对所处地区风险、疫情感染扩散、政府部门应对、预防防护知识、专业研究进展、抗击力量情况、权威专家分析、其他国家经验等信息的渴求，结合大数据技术、人工智能算法等现代技术，举办政府新闻发布会、搭建疫情信息网络平台，及时准确发布疫情信息，有效回应社会关切和舆论关注，确保疫情防控期间人民群众的知情权，保证社会生活的有序进行。

（三）抗击疫情成效是全方位调动和配置各种资源强大动能最充分的现实发挥

“依靠谁”的问题，是反映一个国家治理体系与治理能力水平的晴雨表。“理论一经掌握群众，就会变成物质力量。” 〔2 〕11紧紧依靠人民群众是坚持“全国一盘棋”的力量之源。现代社会风险和危机的广泛性表明，基层社会组织和民众的广泛参与是应急管理的重要主体。从某种程度上说，重大突发公共事件中民众能否齐心协力、社会是否井然有序，是衡量一个国家治理能力现代化程度的主要标准之一。将疫情防控提升到“人民战争”的高度，全面筑牢群防群治的防线;把防控力量下沉到基层，通过网格化管理守严守牢城乡社区这个关键阵地;充分运用社会组织的动员能力，发动数以万计的志愿者积极有序参与疫情防控的各项工作;加强宣传教育与舆论引导，切实引导人民群众加强对疫情的自我防护;拓宽疫情防控的民意征集渠道和意见反馈机制，及时解决疫情防控过程中的问题及新情况……极大地彰显了坚持“全国一盘棋”所具有的强大物质力量。

意识对物质具有能动的反作用，精神力量在一定条件下可以转化为物质力量。通过国家治理体系综合作用的发挥，中国人民在疫情防控中经历的精神洗礼、展现的精神风貌、迸发的精神力量，不仅是“全国一盘棋”制度优势的真实写照，而且反过来为坚持“全国一盘棋”提供了不竭动力。其一，众志成城的团结精神。这种精神是中华民族的爱国主义精神和集体主义精神于抗击疫情中的延续。每当面临民族危机与国家危难之际，众志成城的团结精神都会得到充分发扬和集中展现。这从全国人民支援重点地区抗击疫情中可见一斑。其二，敢于担当的奉献精神。疫情就是命令，防疫就是责任。面对稍有不慎就可能被感染甚至危及生命的危险，各地医疗队迅速集结驰援疫情严重地区，第一时间投身于救治病患中;各级机关党员干部直接下沉到基层社区，全力遏制疫情的蔓延之势;广大志愿者发挥自身优势，竭尽所能来保障社会生产生活的正常运行;广大人民群众自觉履行公民应尽的责任，为尽量降低疫情扩散风险而规范自身生活。其三，锐意进取的创造精神。新冠肺炎疫情的严峻形势——新中国成立以来发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的突发公共卫生事件，激发了中国人民伟大的创造精神，成就了疫情防控的中国智慧、中国实践。火神山医院在10天内火速建成并投入使用即为很好的例证。其四，求真务实的科学精神。广大人民群众在疫情防控中积极弘扬这一精神，理性地看待疫情发展的危险性和防控举措的阶段性，自觉提升自我防范意识与防护能力，筑好群防群控的“防火墙”。

（四）抗击疫情成效是对重要抓手和治理举措最直观的现实回应

人民军队是中国制度优势的坚强柱石，坚决听党指挥是强军之本、强军之魂。与现代社会风险和危机的开放性相适应，应急管理中的政治动员具有显著的作用。坚持“全国一盘棋”应对重大突发公共事件，其强大动员力集中体现在人民军队的积极参与。从抗洪抢险到抗击“非典”再到抗震救灾无不如此，防控新冠肺炎疫情也不例外。人民军队听党指挥、能打胜仗、作风优良的光荣传统，为坚持“全国一盘棋”、打赢疫情防控战提供了强有力的保障。

法治作为现代社会的典型特征，是坚持“全国一盘棋”的重要保障。新冠肺炎疫情防控中进行全面动员、人人参与，各项举措的顺利落实、生产生活的稳定有序，离不开法律法规作为行动遵循。正是把依法防控作为必要手段，将统筹推进各项防控工作纳入法治轨道，才能及时纠正个别地方防控措施变形走样等不利于落实“全国一盘棋”的做法，才能有效避免不良信息引发的社会恐慌，从而为坚持“全国一盘棋”提供稳定的社会秩序。以疫情防控中的信息发布为例。随着现代社会信息化革命带来的信息传播方式的巨大变化，尤其是互联网技术的发展和广泛应用，民众对风险和危机的认知需求越来越高。这种需求一旦得不到满足，就可能引发情绪上的反应。疫情期间充斥于互联网与自媒体中的海量信息，虽有助于民众及时捕捉有用信息并做好个人防护，却也容易导致群体性恐慌，以致可能产生次生危害，如物资供应短缺、消费需求降低、公共服务压力等。因此，要按照法定的内容、程序、方式、时限，及时有效地做好疫情信息的发布工作。

除此之外，中国在积极参与全球疫情治理过程中也彰显出“全国一盘棋”的制度优势。新冠肺炎疫情的全球蔓延要求形成命运与共、休戚相關的人类共识。作为人类命运共同体理念的倡导者，中国政府一方面举全国之力迅速采取最严格的疫情防控措施，有效遏制了国内疫情的扩散，第一时间向相关国家及世界卫生组织通报疫情信息，分享病毒全基因序列、疫情防控经验等，为世界各国抗击疫情赢得了宝贵时间;另一方面加强与国际社会合作，在国内抗击疫情任务繁重的情况下，集中力量向其他疫情严重和公共卫生体系薄弱的国家、地区，提供力所能及的人员、物资、技术援助等。全球合作抗击疫情展现出的构建人类命运共同体的迫切需要充分证明，坚持“全国一盘棋”优势所转化的疫情治理效能，可以为其他国家提供一些做法和经验，诸如分类别、分层次、分区域的防控方案，“方舱医院”社会救治模式等。

三、反思抗击疫情短板有助于进一步落实落细“全国一盘棋”

制度优势的更加成熟与定型是一个动态的过程，而不是一个封闭的结构，不可能一劳永逸、一蹴而就。治理形势的复杂多变、社会风险的愈发严峻、突发灾难的频频降临，为落实“全国一盘棋”带来极大的挑战。“没有哪一次巨大的历史灾难不是以历史的进步为补偿的。” 〔6 〕665只有在应对各种错综复杂挑战的过程中正视问题、认清短板、总结经验、强化弱项，才能不断彰显“全国一盘棋”的制度优势，真正推进国家治理体系和治理能力现代化。面对突如其来的新冠肺炎疫情，“全国一盘棋”在具体落实中不可避免地暴露出一些不足的地方。综合分析疫情防控重要领域和关键环节中出现的问题，对其背后的制度优势转化为治理效能的经验教训进行系统反思，深化对落实“全国一盘棋”的理解，不仅能够满足现阶段疫情防控的实际需要，而且有助于推进国家治理现代化的长远发展。

（一）落实“全国一盘棋”不是搞“一刀切”，而是重点领域和关键环节的集中统筹

落实“全国一盘棋”的关键在于集中统一领导，但绝不意味着全部环节乃至细枝末节都要经过顶层的反复确认、反馈。做到集中力量办大事，不仅要辩证看待“大事”和“小事”，还要在“大事”中正确区分重点和次要、关键和枝节。具体到国家公共应急管理事务，如果“胡子眉毛一把抓”，决策机制过度僵化，缺乏对重点领域和关键环节的集中统筹以及权责配置不均，势必导致治理成本的增加与治理过程的低效，延误应对重大突发公共事件的時机。

为了应对突发公共卫生事件，在现代国家治理体系中，通常设有应急管理的中央指挥中枢机构和综合协调部门。就其性质而言，中国国家治理体系的根本着力点在于发挥党的领导作用。为应对新冠肺炎疫情，第一时间成立的中央领导工作小组，起到了指挥中枢的作用，保障了疫情防控工作的全面推进。从制度建设的角度看，2018年4月挂牌成立的中华人民共和国应急管理部，则属于常设性应急管理综合协调部门，该部门通过紧急协调调拨中央救灾物资、支持设立疫情防控基层社区站点、统筹推进安全防范和复工复产等，保障了疫情防控工作的有序进行。但与此同时，公共卫生应急管理并未实现与应急管理部门日常职能的有效衔接，承担日常医疗卫生管理工作的卫生健康委员会又不具备协调公共卫生应急管理的全部能力。疫情防控中出现的信息采集、风险评估、决策指挥、信息发布、舆情应对、物资供应、科研攻关、维护稳定等环节之间的部分脱节，很大程度上源于公共卫生应急管理的权责配置不均。此外，在落实“全国一盘棋”的过程中，也容易出现把握不准集中领导与临时决策的关系问题。疫情防控工作中出现的个别“一刀切”现象，诸如疫情暴发初期，由于管理僵化导致通过红十字会捐助重点防控地区的物资发放不能及时到位、个别部门和领导的防控积极性和主动性不够等，反映出当前公共卫生应急管理中存在的一些突出问题。

（二）落实“全国一盘棋”不是中央“全包干”，而是统揽全局和因地制宜的良性互动

国家治理中的制度落实是整体与局部相统一的辩证过程。“全国一盘棋”具有坚持中央集中统一领导和发挥地方积极性的独特优势。在中国这样一个地区间发展存在不平衡的大国，充分调动地方参与治理的积极性对于“全国一盘棋”的落实尤为关键。当前，一些地方和部门对落实“全国一盘棋”的认识仍有偏差，将集中力量办大事简单化为只是完成中央和上级的任务安排。

综观中国新冠肺炎疫情防控的实际，中央顶层设计中的联防联控机制、对口援助疫情严重地区等，有力地解决了疫情防控工作的一系列紧迫而突出的问题。但与此同时，“全国一盘棋”在疫情防控中的落实落细仍有一定障碍，中央统揽全局与地方因地制宜的良性互动不够充分。个别地方和个别部门存在沟通不畅、相互推诿的问题，由此导致治理合力不够集中，特别是在疫情暴发早期，一些地方存在着工作方式机械的情形，少数城市还出现了应急物资分配不能及时到位的现象。深究其背后的原因，看似地方治理的协同成本和时间成本过高，实则是地方治理“全周期”应对的缺乏，甚至存在不同程度的形式主义、官僚主义。随着地方新冠肺炎疫情防控工作领导小组的成立，很大程度上解决了治理合力难以形成的问题，但是在疫情防控的具体工作和具体环节，还存在协同运作不够的现象。

（三）落实“全国一盘棋”不是政府唱“独角戏”，而是主导力量和广泛参与的有机结合

全体社会成员的广泛参与，是现代国家治理体系区别于过去国家管理模式的显著特征之一。改革开放以来，中国国家治理体系已经从政府一元主导发展为政府、市场、社会三元并存。各方面积极性的广泛充分调动、各种力量的及时有效集中，表明“全国一盘棋”的落实绝非只靠政府的“单打独斗”就能完成。针对现代社会风险和危机的开放性、广泛性，须以政府力量为主，社会组织、企业、公民个人协同参与到应急管理中，重大突发公共事件中的应急保障尤需如此。新冠肺炎疫情防控初期出现了医疗设备和防护用品等物资缺乏、捐赠物资未能及时发放到位等问题，反映出在应急物资保障机制中还有运行不畅的环节。一方面，政府在应急物资保障领域的投入不足，存在应急物资储备机制不够健全、采购供应链不顺畅、重要应急物资的产能布局不够合理、短期急缺物资的生产调度不够集中等问题;另一方面，一些社会组织、企业与个人虽然具有参与应急物资保障的强烈意愿，但是囿于自身发展还不够成熟、专业化水平不高、政策壁垒等，难以发挥应有作用。

此次新冠肺炎疫情防控凸显了基层社会治理的基础性作用，再次证明了社会治理和公共服务重心向基层下移的必要性。广大社区工作者坚持奋战、守好第一线，取得了抗击疫情的显著成绩。然而，基层疫情防控工作中也反映出若干亟待完善的弱项。例如，城乡社区公共服务尤其是医疗防护基础相对薄弱，社会工作者的应急管理能力和专业知识储备存在不足，基层治理的条块部门在分工配合上存在尚未明晰之处，社会力量协同参与基层治理不够充分等。更有甚者，由于极少数部门和个人身上存在的官僚主义、形式主义，导致统筹安排的主导作用发挥不够，而是将摸排、限制人员流动等大量工作直接推向基层，由于城乡社区物资与人员的不足，防控工作中出现一定的漏洞和问题就成为必然。

（四）落实“全国一盘棋”不靠决策者“拍脑袋”，而靠科学方法和技术创新的有效运用

好的制度从理念形成到付诸实践需要满足一系列的客观条件，科学的决策方法和先进的技术手段即为其中不可或缺的部分。正所谓“治大国若烹小鲜”，“全国一盘棋”的落实不仅仅在于突出集中力量办大事的现实必要性，也不是指发挥主观能动性或只靠经验就能搞定一切，而是需要坚持科学态度，进行科学分析，运用科技手段，遵循科学规律。

科学技术的第一生产力作用在现代化中表现得尤为突出，应对和防治重大突发公共卫生事件的关键在于科学方法与技术创新。“纵观人类发展史，人类同疾病较量最有力的武器就是科学技术，人类战胜大灾大疫离不开科学发展和技术创新。” 〔7 〕人类活动空间对自然界的不断挤压、生态环境的急剧恶化、人口流动的持续加速，使得疫情犹如“潘多拉的盒子”对公共安全的威胁呈倍增效应，这迫切需要科技创新加以积极应对。一方面，战胜疫情必须以准确把握病毒传播与感染机理为技术支撑，加大对疫情的最初发源、中间宿主、传播途径、致病机理、危害程度、诊疗方案、药物研发、康复预防、心理疏导等主要环节的科研攻关力度。另一方面，防控疫情离不开科学方法的运用，科研成果的开发、转化和推广，要依靠科学，紧紧围绕“控制传染源头、切断传播途径、保护易感人群”，进行综合施策和精准发力，分别做到“寻、溯、证”“拦、阻、断”“防、治、研” 〔8 〕。

疫情迅速蔓延时期，特别是在传染源无法及时识别和切断，检测试剂、抗病疫苗等无法及时落实的情况下，诉诸于区域隔离来最大程度地减少人员的流动和聚集，再加上云计算、大数据、遠程呈现等技术手段，进行分布式管理，有力保障了应急物资供应机制的运转等，说明科学方法和技术创新在落实“全国一盘棋”过程中的作用是多么重要。尽管如此，公共卫生科研攻关体制机制和公共卫生应急体制机制及其能力建设，仍没有达到与国家战略高度相匹配的程度。科学研究和技术储备的平时积累不够充足、生命科学和生物安全等基础前沿领域不够扎实、公共卫生核心技术和关键手段尚未实现完全自主、疫情防控科研力量的战略布局和体系化建设尚未完成、疫情防控的预警预测机制不够完善等，这些短板和弱项表明“全国一盘棋”的深入落实任重而道远。

四、大力发挥“全国一盘棋”在推动国家治理现代化中的作用

短板和弱项的出现绝不是对坚持“全国一盘棋”制度优势的否定。相反，通过补齐短板，使弱项转化为优势，是“全国一盘棋”在推动国家治理体系和治理能力现代化过程中的必要环节。“这次新冠肺炎疫情防控，是对治理体系和治理能力的一次大考，既有经验，也有教训。……我们要放眼长远，总结经验教训，加快补齐治理体系的短板和弱项，为保障人民生命安全和身体健康筑牢制度防线。” 〔9 〕鉴于本文第三部分所述的主要问题，在此提出以下几点必要措施：

（一）优化国家治理体系的顶层设计与权责配置

在国家治理体系的历史发展过程中，坚持“全国一盘棋”的主要经验与作用发挥突出表现为权力的收放有度。以新冠肺炎疫情防控为镜鉴，在国家治理的重点领域和关键环节坚持和完善“全国一盘棋”，应当将公共卫生应急管理体制机制和公共卫生科研攻关体制机制及其能力建设，提升到它们应有的国家战略高度，在适度放权的同时不断提升不同层级之间权责配置的科学性。具体来说，需建立常设的中央指挥中枢机构，把公共卫生应急管理纳入应急管理部的职能范围;设立相关二级部门，实现应对突发公共卫生事件从单向管理向综合管理的转变。科学调配公共卫生应急管理涉及的不同领域，明确中央统筹、属地负责、机构决断的具体范围。加大对应急物资保障领域的投入，优化重要应急物资产能结构、建立短期急缺物资集中生产调度机制，健全国家储备机制、提升储备效能，完善国家统一的应急物资采供系统。强化对公共卫生科研力量的战略布局，统筹协调高校、科研院所、企业等各方面力量，扎实推进科研积累和技术储备工作。切实加强生命科学和生物安全等基础前沿领域的研究，补齐公共卫生核心技术研发的短板，实现关键环节的自主可控，完成创新链、产业链、保障链的有机结合与体系化建构。完善公共卫生应急管理的预警预测机制，及时有效研判信息、迅速采取应对措施、适时总结经验教训，从指挥、行动和保障要求出发，做到在紧急状态下应急响应的“快”“准”“稳”。

（二）明确地方治理体系的权责一致与协商共治

如何充分调动地方的积极性使之更好地履行责任，始终是落实“全国一盘棋”的关键性难题。针对新冠肺炎疫情防控中暴露出的地方治理体系难以形成合力的短板，可以从实现权责一致与协商共治的内在协调着手。责任性作为现代治理体系的基本属性，主要包括积极责任和消极责任这两个相互联系、不可分割的方面，即责任主体应当履行的职责以及未能履职所承担的相应后果。一味地规避消极责任势必导致积极责任的缺位。所谓权责一致，是针对积极责任和消极责任的整体而言的，是地方集中力量进行治理的关键。当然，地方治理体系在集中权力的同时也要适当让渡权力，即地方各部门之间的协商共治。由此可见，应当在维护、巩固中央集中统一领导的同时，强化地方治理体系的担当责任，消除一些地方官员的不作为慢作为假作为乱作为，做到守土有责和守土有权的结合，确保地方权力资源形成治理合力;强化地方治理体系的大局责任，塑造各级各类机构的权力共担理念，使之更好地发挥协商协调、均衡配合的优势，围绕地方治理的大局目标开展工作。

（三）充分调动国家治理的社会力量与市场资源

在中国国家治理体系坚持“全国一盘棋”的历史经验中，市场机制与计划手段相结合是重要的组成部分。随着国家治理体系和治理能力现代化的不断推进，各种社会力量和市场资源参与国家治理的深度及广度日益扩大，但仍然存在不充分不平衡的问题。新冠肺炎疫情防控中凸显的物质保障体系的不完备就是明显的表现。有鉴于此，应当破解国家应急物资保障机制和社会应急物资保障系统之间的“两张皮”问题，将广泛的社会组织和个人纳入国家应急物资保障机制中，实现应急物资保障的资源优化集结。进言之，如何运用有效的机制激发社会潜能，充分调动市场资源的作用，是发挥“全国一盘棋”在推进国家治理体系和治理能力现代化作用方面的重要努力方向。一方面，进一步优化政府与社会的关系，明确政府与社会各自在公共服务、社会稳定、环境保护等领域的职责范围;通过强化指导监督、提供系统服务、营造良好环境等，积极培育社会组织并充分激发其自主性和自发性。另一方面，进一步完善现代市场体系，在充分发挥市场在配置资源中的决定性作用的同时，逐步规范政府治理;建立以市场推进为主导，政府发挥引导作用的治理机制，增进市场高效配置资源功能在国家治理中的作用。

（四）强化基层社会治理的重心下沉与能力提升

“全国一盘棋”的落实最终要下沉到基层社会。从国家治理体系的纵向维度来看，基层治理作为国家治理和地方治理的基石，直接制约着国家治理现代化的水平。从国家治理体系的横向维度来看，当社会治理指向具体社会事务时，与基层治理之间有着高度的重合性。近年来，随着社会治理和公共服务重心向基层的逐渐下移，基层社会治理能力得到明显提升，但总体上仍未根本改变基层社会治理基础薄弱的面貌，这在新冠肺炎疫情防控中被暴露出来。因此，要全方位加强基层社会治理的基础性建设。强化资源下沉和政策保障，补足城乡社区公共服务特别是医疗卫生领域中的薄弱环节。通过引入专业机构、加强培训等方式为基层社会治理组织赋能，以人工智能、大数据、区块链等科技手段为支撑，建立精准化与精细化的“家门口”服务机制。明确基层社会治理组织的职责范围并赋予其应有的更多权限，逐步建立以社会事务治理为中心的协调机制，切实解决“小马拉大车”的超负荷运作困境，不断提升其整体运行能力。深度挖掘城乡社区社会组织的内生资源，广泛组织居民参与社区事务协商，实现政府治理、居民自治、社会协同之间的良性互动。

参考文献：

〔1〕邓小平文选：第3卷〔M〕.北京：人民出版社，1993.

〔2〕马克思恩格斯文集：第1卷〔M〕.北京：人民出版社，2009.

〔3〕马克思恩格斯文集：第3卷〔M〕.北京：人民出版社，2009.

〔4〕邓小平文选：第2卷〔M〕.北京：人民出版社，1994.

〔5〕習近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告〔M〕.北京：人民出版社，2017.

〔6〕马克思恩格斯文集：第10卷〔M〕.北京：人民出版社，2009.

〔7〕习近平.为打赢疫情防控阻击战提供强大科技支撑〔J〕.求是，2020（06）：5.

〔8〕张士涛，江 勇.用科学战胜病毒疫情〔J〕.求是，2020（06）：24-25.

〔9〕习近平.在湖北省考察新冠肺炎疫情防控工作时的讲话〔J〕.求是，2020（07）：11.

责任编辑 吕晓斌

〔收稿日期〕2020-04-06

〔作者简介〕杨洪源（1989-），男，河北黄骅人，中国社会科学院哲学研究所副研究员、哲学博士，主要研究方向为马克思主义哲学。