美、英、澳、中体育治理体系比较研究

杜丛新,吴家乐,高 缘,王晓玲,罗宪宏

(武汉体育学院 体育教育学院，湖北 武汉 430079)

十九届四中全会提出坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的总体要求：构建系统完备，科学规范，运行有效的制度体系。2019年全国体育局局长会议上，国家体育总局局长苟仲文指出：要全面贯彻落实党的十九届四中全会精神，不断推进体育领域治理体系和治理能力现代化。完善体育治理体系成为我国体育强国建设的核心内容。

美国作为体育强国，其体育商业化进程一直处于世界前列。英国的职业联赛发展历史悠久，在公共管理事务方面有着开创性的贡献。澳大利亚实行举国体制发展竞技体育，近年来取得了巨大的成就。对中国、美国、英国和澳大利亚这四个国家的体育治理体系进行比较研究，以期为完善中国的体育治理体系提供参考。

1 中、美、英、澳体育治理体系及其特征

1.1 美国体育治理体系

1.1.1 美国体育治理的发展历程

美国的体育治理体系是与美国社会一同在自我否定过程中发展起来的，其体育治理大致经历了三个发展阶段——自由发展时期(1885—1929年)、政府主导时期(1930—1992年)以及市场主导时期(1992年后)，各个时期包含若干个分支发展阶段，各个分支发展阶段的成熟与完善，又推动了三大历史时期的递进与发展。

十九世纪后期，美国自由主义盛行，经济上主张市场决定一切,体育在社会上自由发展。这一时期,各级各类体育社会组织是体育治理中的主体，如国家奥委会、全美大学生体育协会等。20世纪30年代,由于经济大萧条,新政开始对市场和社会进行大规模干预,由此全面开启了美国政府主动干预教育和体育的时代，体育及体育政策随着美国资本主义市场经济发展而形成相对完整的体系，此时美国形成了联邦政府和州政府主导下的体育治理结构。1992年，联邦政府和州政府主导的体育治理模式发展到极致，此后体育领域的非政府组织和非营利组织在美国体育治理结构中逐渐成为主流。至20世纪80年代,逐步形成非政府组织和非营利组织主导、企业和公民共同参与的多元主体体育治理格局，实现了体育治理结构的再次转变。

美国人民反对任何形式的政府干预自由市场,自由市场资本主义的信条也弥漫在体育领域,认为在自由市场中运作的体育治理将达到最佳效果。在联邦一级,只有1978年签署的《业余体育法》一项立法直接涉及体育管理,《业余体育法》授予了美国奥委会和国家体育管理机构(NGBS)发展业余体育及体育设施建设的权利,此时基础设施的建设成为美国政府参与体育治理的主要方式。

在这一政治条件下,每一个州都可以自由制定体育管理政策,但是大多数州都只是参与了体育设施与资金的供应,并未直接制定相关政策以及设立体育管理机构,这样的体育治理体系对于拥有职业体育专营权的企业家来说,无疑是一个很好的机会,他们可以自由管理自己的球队以及联盟,因此,每个职业联赛都拥有自己的规则和治理体系。这样的治理理念使得美国奥委会以及美国大学生协会等非营利组织在体育治理中起到了至关重要的作用。另外，美国国内单项体育协会在国际上代表美国处理单项体育事务，并协调国内的业余体育活动，美国大学生体育协会管理包括田径、游泳、体操等奥运会运动项目。整体来看,这些组织与政府部门、企业团体、营利组织之间分工明确、权责分明，并且拥有良好的协调机制。

图1 美国体育治理体系结构

1.1.2 美国体育治理体系特征

美国文化所追求的民主、自由、平等、独立的价值理念决定了美国体育治理的主体是由社会主导,其中奉行自由主义的美国精神传统是影响体育发展的文化基因。治理目标以竞技体育为首要目的，经济利益与大众体育居次。美国体育治理评价的经验是注重效率、关注结果。在治理运行方面，美国没有系统的国家层面的治理，政府并未设立专门的体育管理机构,也不直接参与体育管理,更倾向于依靠市场力量和政府以外的机构去管理体育,于是形成了联邦政府、各级地方政府、奥委会、大学生体育协会、社会体育组织等多个中心,组成了一个并行的体系,建立了多中心主体合作治理模式。通过多主体间联动,实施多元主体协同共治共赢治理机制,通过主体间协作和相互监督,整合各主体利益诉求,在尊重多元主体个性化和多元化的基础上,构建了政府主导、部门协同、社会组织与个人共同参与的多中心协同治理体系。

1.2 英国体育治理体系

1.2.1 英国体育治理的发展历程

英国有着悠久的体育历史，1965年就设立了英格兰体育运动委员会、苏格兰体育运动委员会和威尔士体育运动委员会3个独立的体育组织，北爱尔兰体育运动委员会也于1973年成立。1972年成立的全国体育委员会下设4个部门，分别为器材部、体育发展部、宣传部和财政部。1979年撒切尔政府成立，这个时期新自由主义的经济大环境对体育治理产生了广泛的影响。

1996年，英国在亚特兰大奥运会上仅收获了一枚金牌，促使英国政府完善竞技体育治理，1997年英国体育局(UK Sport)成立，隶属于英国文化部、传媒部和体育部，旨在提高英国的竞技体育成绩，主要资金来源于博彩业，有了经费保障之后，英国竞技体育成绩提升十分明显，体育局的作用毋庸置疑。20世纪90年代末期，英国政府对体育管理部门进行了一场改革，旨在把决策机构与执行机构分开，其具体措施是在文化、传媒和体育部(DCMS)中设立政策司，由政策司管理体育相关政策的咨询和制定，体育政策的执行由英国体育理事会(UK Sport)和英格兰体育理事会(Sport England)等非政府公共管理机构(NDPB)来负责。

纵向来看，英国体育治理的历史开始于各个单项体育协会,协会都是非营利性的组织，服务于贵族的体育活动，到1956年英国政府成立了三个独立的体育组织，政府开始参与体育治理，但主要目的是促进体育运动的普及，提供运动场所及公共设施提高群众的身体素质。直到1997年英国体育局成立，开始大力发展竞技体育，培养精英运动员，并取得了不错的成绩。20世纪90年代末期英国政府也在进行体育治理现代化的改革，英国政府只负责宏观的战略目标制定，把执行与监督的功能从政府的权力中下放到非营利组织、社会团体和私营机构中形成相互之间协同治理的“伙伴关系”。

英国体育治理组织分为三大类，分别是资助者(Funder)、推动者(Enablers)和交付者(Deliverers)。其中资助者顾名思义即体育的出资者。推动者可以理解为执行者，通过英格兰体育理事会(Sport England)，英国体育理事会(UK Sport)、青年体育基金会、英国奥林匹克协会、英国残疾人协会，国家管理机构、县级体育合伙企业等，执行国家的政策法规并提出建议。交付者(deliverers)可以理解为最终的政策法规的实现者，包括志愿者体育俱乐部，当地的政府、学校、私人俱乐部、精英运动员等。

文化体育媒体部为英格兰制定体育政策，北爱尔兰、威尔士、文化体育媒体部为英格兰制定体育政策，北爱尔兰、威尔士、苏格兰国家政府部门也负责制定了相应的体育政策，在英国大量的经费来源于国家彩票，属于政府财政拨款，非营利组织的公共机构通过申请与政府的审核获得经费，并独立运作不受政府干预，如英国体育理事会和英格兰体育理事会等,他们负责提供给政府相关的体育政策,而政策来源于学校、私人俱乐部、运动员、志愿者体育俱乐部及当地的政府,这样形成了一个完整的治理体系结构。

英国的治理目标在1996年亚特兰大奥运会后，从发展群众体育开始向竞技体育转变，治理机制由“组织推动”向“目标驱动”转变。即政府从原来负责制定政策，执行政策和监督的全面治理转变为宏观制定相应的战略规划与战略目标，执行与监督交由社会团体与私营机构，政府将权力下放到非营利组织，这些机构也成为体育治理的主体，英国由此形成多中心的体育治理体系。

1.2.2 英国体育治理体系特征

经过一系列改革后，英国的体育治理主体主要是政府和社会组织，非营利组织在英国的体育治理中扮演着更重要的作用。英国的体育治理评价主要有分类评价、分层评价、指标体系评价三种类型，由之前的政府主导到非营利组织独立运作，通过完善的评估机制去监督执行效果。在治理运行方面，政府虽然拥有财权，但不干预非营利组织的运作与财务独立，并且鼓励群众体育与社区体育的治理借鉴商业模式的公司治理方式，形成独立的自治结构。政府以合作的方式与相关政府部门和地方体育理事会共同完成体育政策与体育相关文件的制定工作,对体育进行宏观的管理。非营利组织是英国体育治理的实践者，通过与英国体育理事会合作达到提升竞技体育成绩、群众体育普及率、经济效益等具体的治理目标。

1.3 澳大利亚体育治理体系

1.3.1 澳大利亚体育治理的发展历程

澳大利亚于1770年沦为英国殖民地，1901年组成澳大利亚联邦，通常被称为“联邦”。1931年成为英联邦内的独立国家。因为它是一个联邦治理系统，所以在这种制度下，权力由各州和联邦政府分享。比如，国防和外交事务是联邦政府的责任；警察教育、公共交通和医院被视为属于每个州的权力。

澳大利亚体育治理历史可分为三种不同的治理模式:当代体育治理模式(contemporary sport governance)、混合治理模式(Hybrid model of sport governance)和协同治理模式(collaborative governance theory)。在当代体育治理模式阶段,体育志愿人员参与体育管理起到至关重要的作用,这种参与使体育运动持续到1980年。直到1984年,澳大利亚职业足球联赛的管理还基于代表制度,12个俱乐部各派一名代表组成职业足球联赛的董事会，这种结构将权力授予俱乐部而不是管理机构。为了适应日益商业化的环境，满足不断上涨的球员薪酬，以及应对球员职业化的要求，VFL(Victorian Football League)建议成立一个独立的委员会，在澳大利亚的体育管理方面这是一个根本性的变化，此时国家管理机构想要通过一种混合的体育管理模式来摆脱代表制度的束缚。

1990年，澳大利亚篮球是最早采用混合治理模式的运动之一。这种混合模式在很大程度上是一种介于委托治理体系和完全独立的董事会之间的半封闭式机构。在混合模式中，大约一半的董事会成员由组织成员提名为代表，或由成员协会选举产生，董事会的其他职位由独立董事担任。这种混合模式存在许多变体，但其主要原则是将会员协会代表与非会员附属董事结合起来，以实现更多的独立性和整体性。

在寻找揭示澳大利亚体育治理联邦本质的理论视角中，利益相关者理论、制度理论、组织间关系、网络治理理论逐渐成为研究体育治理的重要理论。这种复杂的网络结构延伸到与每项运动相关的地方协会和地区，需要一种更协作的治理方式。然而澳大利亚大多数体育组织在治理结构方面还没有达到这一阶段。

对于联邦政府或州政府的具体责任，有时也会出现含糊不清的情况。在这种情况下，从体育管理的角度来看，澳大利亚的体育组织在确定国家管理机构的责任及其组成的国家管理机构之间的关系时也面临着完全相同的问题。体育运动一直是澳大利亚联邦体制的镜像。也就是说，体育是自下而上发展起来的。在创建一个地区协会时，通常是通过向某个会议派遣一到两名代表来考虑所有相关问题。国家协会也以同样方式成立。代表从下面一级提名，代表当地协会或组成俱乐部。最后，还建立代表国家体育利益的国家体育组织。这种方式被称为管理代表制度，是澳大利亚体育管理的基石。它与之前所描述的联邦治理体系相结合，使得澳大利亚的体育治理烦琐且充满自我利益。但代表制度确实代表了一种“纯粹的”民主形式，选民参与了辩论和决策过程。

此外，澳大利亚的体育体制传统上是由志愿者推动的，代表制度的性质适合于志愿者在业余时间参与体育组织。在19世纪和20世纪的大部分时间里，这种管理模式和志愿者参与主导了澳大利亚的体育运动。到20世纪80年代，澳大利亚体育开始了一场至今仍在继续的变革，这在很大程度上是行业商业化、专业化和官僚化的结果。

1.3.2 澳大利亚体育治理体系特征

通过研究澳大利亚不同时期的体育治理模式发现，其传统的联邦体制体育治理模式是管理代表制度，这种模式权责意识模糊，治理烦琐且充满自我利益，这种模式的特点是志愿人员参与体育管理，权利不属于管理机构。为改善联邦体制固有的弱点，澳大利亚逐渐走向混合型治理，这种治理模式的治理主体是政府和社会组织，其很大程度上是一种介于委托治理体系和完全独立的董事会之间的半封闭式治理结构，具有独立性和整体性。澳大利亚联邦政府治理目标注重精英体育，而州政府主要治理目标是社区体育。治理评价上政府和各个体育组织的绩效评估体系是相对成熟完善的，得益于澳大利亚将绩效评估发展到法律的高度，专门的政府绩效评估立法是各级政府部门开展政府绩效评估的法律依据和行动指南。在治理运行上，政府和社会组织协同合作，政府负责设置相应的体育管理机构，但不直接负责体育治理，依靠非营利组织来帮助实现其公共政策目标，政府起到宏观调控的作用。

1.4 中国体育治理体系

1.4.1 中国体育治理的发展历程

中国的体育治理发展大致可分为4个阶段,从1949年新中国成立到1976年改革开放之前,我国一直奉行自上而下的举国体制,治理体系由政府全权掌控。1977—1992年,我国进行经济体制改革,确立了中国特色社会主义市场经济体制,这个阶段在群众体育中出现了市场性质的治理,治理结构开始出现市场治理的萌芽。1993—2012年，中国一直在进行体育改革,试图将政府的权力与公共投资结合起来,并在90年代初决心推动体育产业的发展,但在奥林匹克战略下,公共权益不得不让位于政府的利益，中国体育的决定性统治力量仍然掌握在政府手中。在这一阶段,中国出现了职业化联赛,体育治理结构进一步调整,市场、社会与政府共同进行体育治理,但政府仍拥有绝对权力。自2013年11月党的十八届三中全会首次提出国家治理体系和治理能力现代化概念以来，我国体育系统开始推进体育治理体系和治理能力现代化，积极探寻符合我国社会主义特色的体育治理体系。

国务院是我国的行政机构，国家体育总局与教育部都隶属于国务院，国家体育总局主要有9个部门，管理20多个运动管理中心、国家集训队、各省体工队。我国现行体育管理组织机构是由上至下，逐级治理(见图2)。

图2 我国体育治理体系结构

目前体育领域的改革颇有成效，有更多的社会及市场参与进来但还没有成为治理的主体，政府正在进行权力下放的转变，这个过程极其艰难，治理体系需要去中心化，政府逐渐将权力下放到公司与社会组织，这个在我国的职业领域里表现较为明显，但政府应将权力下放到哪个位置，是目前改革面临的问题。

1.4.2 中国体育治理体系特征

我国体育治理体系已形成由各类和各层级的政府相关部门、社会组织和企业组织等不同体育治理主体所构成的网状结构。治理体系评价主要由上级评价下级，没有引入第三方评价机构，也未形成社会化的体育治理评价体系。我国体育治理运行体系是以政府设置专门体育管理机构，在体育制度的制定上政府起主导作用，由各类和各层级的政府相关部门、社会组织、企业组织对体育实行自上而下、逐级治理的运行体系。

目前我国体育治理体系呈现政府、学校、社会、市场四个系统相对封闭、分裂以及失衡状态,要优化体育在政府、社会、市场、学校之间的联系,建立一个目标一致、合作紧密、均衡高效的体育组织网络,逐步形成由政府一元主导社会、市场多元参与，多主体相互协调、多种机制相互配合的体育治理体系。

2 美、英、澳、中体育治理体系比较

从治理主体、运行、目标和评价等方面，对美、英、澳、中四国的体育治理体系进行了比较研究(见表1)。我国的体育治理模式属于集权型治理，因此治理的主体是政府。体育政策由政府及政府设置的专门体育机构制定，实行自上而下逐级治理的运行体系，通过各级行政部门对国家体育事业进行直接的管理。目前我国的治理目标主要是竞技体育，其次是群众体育和经济效益。俞可平认为治理评价作为治理绩效认定的一个手段，是测定治理效果的科学工具，也是考量治理水平和善治实现程度的有效手段，目前国外体育治理评价大多是由第三方机构负责实施,第三方机构可以是非营利性的也可以是营利性的,但必须独立于政府部门,以确保评价结果的准确性和公信度。而我国传统的评价体系是由上级评价下级,没有引入第三方评价机构,也未形成社会化的体育治理评价体系,目前我国体育治理评价指标体系尚处于理论建构阶段。

表1 美、英、澳、中体育治理体系比较

美国英国澳大利亚中国治理主体社会政府、非营利组织政府、非营利组织政府治理目标竞技体育为首要目的,经济利益与大众体育居次竞技体育为主,大众体育、经济利益居次联邦政府治理注重精英体育,而州政府主要治理目标是社区体育竞技体育为主、群众体育和经济效益居次治理运行市场力量和非政府机构管理,社会、市场机制充分调节政府部门、地方体育理事会制定政策与相关文件,非营利组织执行政府、社会组织协同合作,依靠非营利组织实现公共政策目标政府设置体育管理机构,各级管理部门对体育实行自上而下的逐级管理治理评价注重效率、关注结果分类评价、分层评价、指标体系完备三种类型政府和各个体育组织绩效评估体系相对成熟完善,有专门的绩效评估立法上级评价下级,尚未引入第三方评价机构

美国的体育治理模式基本和我国相反，属于多元主体治理模式，其治理的主体是社会，体育制度由各体育组织自治，政府只起监督作用，也不设立专门的体育管理机构。主要的运行方式倾向于依靠市场力量和政府以外的机构去管理体育，对具体体育事务很少介入和直接干预，利用社会市场机制充分调节，形成了联邦政府、各级地方政府、奥委会、大学生体育协会、社会体育组织等运行管理多个中心，组成一个并行的体系，建立了多中心主体合作运行模式。治理评价的经验是注重效率、关注结果，美国体育治理目标是以代表国家荣誉的竞技体育为主要目标，经济利益与大众体育居次。

英国和澳大利亚在改革后，核心治理组织改变了以往依靠伦理、道德为导向的治理模式，采用了混合治理模式，利用更多的商业模式和公司治理的方式对组织内部与组织之间的竞争进行调节。治理主体是政府和非营利组织。政府负责设置相应的体育管理机构，但不直接负责体育治理，与体育的相关问题主要通过社会体育社团直接负责，体育制度的制定也是政府和社会共同发挥作用，政府起到宏观调控作用。英国体育治理运行方式主要是政府以合作的方式与相关政府部门和地方体育理事会共同完成体育治理相关工作，而非政府组织是英国体育治理的实践者通过与英国体育理事会合作提升竞技体育成绩。其治理评价的显著特征是分类评价、分层评价、指标体系完备。治理目标为竞技体育、大众体育、经济利益，治理现代化的目标是提高治理效率以及治理的独立性。

澳大利亚的体育系统基于一个联邦模式，在这个运行模式中，澳大利亚体育治理运行寻求政府和社会组织协同合作，依靠非营利组织来帮助实现其公共政策目标。澳大利亚联邦政府和地方政府在体育治理目标上有所不同：联邦政府治理目标主要是精英体育，而州政府主要治理目标是基础设施发展，以便支持社区体育的实施。澳大利亚政府和各个体育组织的绩效评估体系相对成熟完善,主要原因是澳大利亚将体育治理绩效评估发展到法律的高度，其专门的政府绩效评估立法是各级政府部门开展政府绩效评估的行动指南和法律依据。

完善体育治理体系和提高国家治理能力现代化，已经成为我国体育强国建设的核心工作，在探索适合我国治理体系道路的过程中，将我国与其他发达国家的体育治理模式进行比较研究，也极具参考价值。

3 对我国完善体育治理体系的启示

3.1 建立政府主导的多中心协同治理体系

我国体育治理体系由政府、学校、社会、市场四个子系统组成，四个系统相对封闭、失衡，处理这一问题的关键在于通过以政府简政放权，推行制度和政策实现宏观调控与监督，加大社会组织参与程度，大力培育非营利体育组织并实现自治；市场充分配置体育资源，提升体育社会服务能力；学校大力普及体育项目的发展，推动优秀传统体育文化的繁荣等方式，优化体育在政府、社会、市场、学校之间的联系，建立目标一致、合作紧密、均衡高效的体育组织网络，健全体育治理统筹协调的运行机制，形成政府主导的多中心协同治理的治理体系。

3.2 提高协会治理水平和治理效率

我国体育治理的关键组织是协会，特别是全国性体育单项运动协会，教育部大中学生体育协会，提高协会治理水平和治理效率成为关键。因此，要处理好政府与协会的关系，综合运用市场和行政治理机制，提高协会内部治理能力，科学处理协会与会员组织，各利益相关者之间的关系，防止和纠正协会治理执行环节的异化行为。

3.3 推动竞技体育和群众体育协调发展

完善体育发展的现代化理念，推动竞技体育和群众体育协调发展。群众体育是竞技体育的基础，竞技体育的发展必须要有强大的群众体育基础作为支撑，反过来，竞技体育的发展也在一定程度上推动着群众体育的发展，两者相辅相成，只有二者协调发展才能为我国体育强国战略目标保驾护航。因此，落实竞技体育和群众体育并重的发展战略成为当务之急。

3.4 推进落实体教融合发展

体育和教育系统是我国体育治理的两个主要体系，两者的协调、融合是体育治理体系和治理能力现代化建设的内容之一。长期以来，我国体育与教育分属两个政府部门，两个系统处于相对封闭状态，组织间横向联系太少，两个系统资源缺乏有效整合利用，竞技体育人才脱离学校大环境，发展不均衡。应根据我国政治、法律、社会情况，提出体教融合建设目标，构建体教融合制度创新理论框架，打破体制障碍、原有结构、突破行政干预的壁垒，推进举国体制转型，向着由政府主导、市场运作、市场参与的“三元治理模式”发展。体育事业的发展离不开教育事业的大环境，体教融合一方面有利于发掘有潜力的竞技体育后备人才，另一方面又可使竞技体育后备人才在学校教育的大背景下得到全面发展。

建立政府主导的多中心协同治理的治理体系，提高协会治理水平和治理效率，推动竞技体育和群众体育协调发展，推进落实体教融合发展，有利于推动我国体育事业的蓬勃发展，实现体育公共利益最大化，构建符合我国小康社会建设总目标、顺应中国国情的体育善治体系。