推动依规治党在基层落实的调研与思考

[摘要]依规治党重在落实。根据对近年来L市有关情况的调研，该市基层党组织在落实依规治党方面取得显著成效：思想上日益重视党规落实，行动上更严格落实党规，党规建设不断发展，依规治党效果较为显著。同时在党规的学习、执行、监督等方面仍有一定的改进空间。要进一步推动依规治党在基层落实，需要从以下三方面发力：加强党规的学习，做到心中有党规;严格党规的执行，做到令行禁止;强化党规的监督，做到监督有力有效。

[关键词]依规治黨;基层;落实

[作者简介]周伟东（1979-），男，湖南岳阳人，中共长沙市委党校党史党建教研部副主任，讲师，博士，研究方向：党史党建。

[基金项目]湖南省社科基金一般项目“习近平依规治党思想研究”，编号：17YBA404;湖南省社科成果评审委员会一般课题“党内法规基层实施效果及其提升路径研究”，编号：XSP20YBC261。

[中图分类号] D262.6[文献标识码] A[文章编号] 1006-8031（2020）07-0054-03

党的十八大以来，党中央出台或修订了190多部党内法规。党内法规建设不断发展，要求各级党组织不断跟进和落实。根据对L市部分基层党员干部的调研，近年来该市基层党组织在落实依规治党方面取得了显著成效，但对标上级要求和群众期盼，也存在一些不容忽视的不足，应不断改进依规治党工作，推动全面从严治党向纵深发展。

一、近年来L市基层依规治党的总体情况

党的十八大以来，L市高度重视基层党组织建设，按照中央和省委要求，不断推动依规治党在基层落实。调研显示，该市基层党组织依规治党呈现出向严向好的态势，主要有以下四个特点。

（一）对党规日益重视

近年来，该市认真贯彻“一把手抓党建”责任制，层层抓落实，基层党组织对党规的重要性有充分的认识，能及时传达上级党组织关于严格落实有关党规党纪的指示精神。基层党员干部普遍认为，治党必须依规，治党必须从严。100%的受访者认为党内法规重要，其中96.9%的人认为很重要。相当一部分党员干部能跟进学习中央、省、市出台的重要党规，把握其精神要义，如熟悉中央八项规定精神，规矩意识和底线思维日益增强。

（二）党规的落实更加严格

首先，大多数基层干部能守规矩、作表率。调研显示，94.8%的基层干部能带头遵守党规。其次，党规执行严督查、严落实。近年来市纪委出台落实“两个责任”的实施意见和责任追究办法，下发党风廉政建设责任书，定期督查，深入巡察，甚至对基层党组织履责情况进行暗访，层层压实责任。95.7%的基层党组织在执行党规时是严格认真的。再次，全面从严依规治党能做到长坚持、不放松。现在已形成惯例，每到关键节点市委都会重点强调严守党纪、跟踪检查落实。

（三）党规建设不断发展

近年来，该市出台了一系列关于基层党建的党规和制度。例如，2017年3月出台《关于巩固不敢腐氛围构建不能腐不想腐机制 推动全面从严治党向基层延伸的意见》，旨在打通全面从严治党“最后一公里”。2017年6月，市委组织部出台《支部主题党日制度（试行）》《党支部“三会一课”纪实管理制度（试行）》等7个推进“两学一做”学习教育常态化制度化的文件。2018年3月，市委出台《关于进一步贯彻落实中央八项规定精神的实施办法》，自上而下开展了专项治理。2018年9月，又出台了《关于全面加强和改进城市基层党建工作的意见》，等等。

（四）依规治党效果较为显著

据一定范围内的调研，基层群众普遍反映，该市各级干部办事按制度、守规矩，作风端正，廉洁从政，无索拿卡要现象，群众办事不需要找关系。党员干部服务态度好，工作认真负责，有求必应，不图回报。这些反馈表明，全面从严依规治党取得了较为显著的成效。

二、目前L市基层依规治党存在的主要不足

根据对调研数据的分析，尽管近年来L市基层依规治党成效显著，但在党规的学习、执行、监督等方面仍然存在一定的改进空间。

（一）党规的学习不够深入

一是部分党员对党规的学习流于形式，有的支部仅仅是支部书记领学了党章，对党章的重要内容没有学懂弄通，学完之后甚至不清楚党员有哪些权利和义务，或者当时有印象，事后记不起。79.4%的受访基层党员干部答不出三条以上党规，说明党内法规的学习还没有入脑入心。二是对党规的学习不够全面，对中央要求的全体党员必修课《廉洁自律准则》《纪律处分条例》等都没有组织学习或学得不深，问起来仍然茫然无知，没有印象。三是学习党规的自觉性不够强，大多数不组织就不学习，能主动学习必修党规的基层党员干部只有31.9%。

（二）党规的执行不够到位

基层党员干部普遍认为党规在基层面临执行难的问题。党规执行难有多方面的原因。从遵守主体来说，一方面，少数基层干部不能带头示范，大约3.1%的受访者认为基层干部不能带头遵守党规。另一方面，少数党员不能自觉遵守党规，约73.9%的人认为大多数党员能完全遵守党规，15.6%的人认为半数左右党员能完全遵守党规，7.3%的人认为小部分党员能完全遵守党规，3.1%的人认为极少数党员能完全遵守党规。从专门的执行机构来说，基层纪委有时有老好人的心态，不敢动真碰硬，21%的人认为纪委怕得罪人。从党规本身的内容和机制来说，有的党规过于笼统，不便操作，41.7%的人认为部分党规的可操作性不强、法不责众，个别人认为是制度刚性执行与监督不强。

（三）党规的监督不够有效

一是组织监督不够到位。党内生活中开展批评和自我批评还欠一点火候，半年内，9.5%的人没有在党内做过自我批评，14.7%的人没有受过党内同志的监督和批评，党内政治生活的原则性、战斗性不强。有的认为，在目前比较顺利的形势下，一般不会面临生死存亡的重大问题，很难使党内生活具有原则性、战斗性。下级监督上级仍然比较困难，60%的人表示不能监督到上级。即使能监督到上级，也面临不敢监督的问题。二是自我监督缺乏动力。虽然有75.8%的人认为党规的监督落实主要靠广大党员，但同时强调主要靠一把手、靠纪委、靠群众的仍然有55.8%、50.5%、46.3%的比例。监督别人容易，监督自己更难。三是社会监督鞭长莫及。人大、政协、新闻媒体等对党员和干部的监督没有得到相应的反馈，说明监督还难以落实。

三、进一步推动依规治党在基层落实的三个着力点

2019年9月，习近平在中央和国家机关党的建设工作会议上的讲话作出一个重要判断，即“我们总体上已进入有规可依的阶段，目前的主要问题是有规不依、落实不力。”①从上至下都应当加强依规治党的落实，尤其要打牢基层基础。进一步推动依规治党在基层落实，需要针对问题，对症下药。L市的依规治党实践说明，要推动依规治党落实到最基层，应从以下三个方面着力。

（一）加强党规的学习，做到心中有党规

知党规才能行党规。欲正衣冠，必照镜子。学党规的过程即照镜子的过程。学党规，便于对照找差距;明规矩，便于掌握戒尺。如何推动基层学党规？需要领导示范、抓住重点、改进学法、健全制度。

一是发挥关键少数带头作用。党的十九大要求推进“两学一做”学习教育常态化，意味着党规的学习不是一时的，而是长期的，贵在经常，重在日常。火车跑得快，全靠车头带。党规的学习也是如此，领导带头十分关键。按照党下级组织服从上级组织的组织原则和一把手负责制的领导制度，领导带头才能顺理成章地推进党规的学习教育。《中国共产党党内法规执行责任制规定（实行）》明确规定，“党员领导干部应当敢于担当、勇于负责，以上率下、以身作则，带头学习宣传党内法规带头严格执行党内法规。”②所以，党员干部和基层党组织书记要先学一步、深学一层，并带头讲党课，为广大党员做示范。从调查的情况来看，96.9%的村支书能带头学党规，但组织党员集中学党规的大约为44.3%，多数支部以自学和讨论方式为主。因此，还可进一步加大领导干部下基层宣讲党规、支部书记带头集中学习党规的力度，并长期坚持。

二是有计划有重点地学习。党内法规有近300部，基层党员不可能也没有必要每部都学。应制定学习计划，重点学习党章、《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党支部工作条例》等与基层党员密切相关的几部党规。据调查，党的十九大以来，L市虽然有91.8%的村支书学过党章，48.4%的村支书学过3部以上党规，但是真正能记住入党誓词、党员权利和义务的是凤毛麟角。说明学习重点还不够突出，学习程度还不够深入，一些关键内容还没有入脑入心。因此，今后要突出主要党规的学习，入党誓词、党的性质和宗旨、党员权利和义务等关键部分要烂熟于胸。除了领导干部授课，还可邀请有关专家解读重要党规，解决抓重点、学懂学深的问题。

三是不断改进学习方法。党规基本上都是条条框框，学习起来比较枯燥，因此，应注意学习方法创新。L市基层支部目前采用的方法主要有听讲座、自学、讨论、答題比赛等，其中以听讲座和自学为主，方法比较单一。如何改进学习方法？上级有关部门要加强指导。如组织部门可以出台相关的鼓励学法创新的政策，宣传部门可以采取群众喜闻乐见的形式宣传党规。对于基层党组织而言，要突出读原著原文，重点党规重点章节应逐条逐句地学习，做到烂熟于胸，另一方面也要发挥基层支部的积极性主动性，创新学习方法，例如开展以案释规讲座，举行微党课竞赛，讲党规故事，演党规情景剧，征集党规学习顺口溜，开展党规手抄报活动，举行在线党规知识竞赛，等。

四是建立健全党规学习制度。《中国共产党党内法规执行责任制规定（实行）》对领导干部的学习进行了明确规定，“党委（党组）每年至少召开1次会议专题研究党内法规执行工作，将党内法规纳入理论学习中心组学习和干部教育培训的重要内容。”③对于基层党组织来讲，党规学习要成为基层干部和党员的日常行为规范，应进一步推进基层党组织党规学习的制度化。目前的问题是集中学习的时候，对党规有些印象，时间一长又忘记了。因此应建立一种常态化制度化的学习机制。可以尝试每年在主题党日中设计1—2次党规学习专题，并把它做实，邀请专家结合最新案例学习党规，并当场组织闭卷考试，巩固所学内容。同时基层党组织应严格依规办事，以用促学，以学党规、用党规促作风转变，凝聚力量干事创业。

（二）严格党规的执行，做到令行禁止

一要制定党规实施细则。党规的生命在于实施，实施的关键在于可行。基础党规一般是原则性的规定，不可能规定得太细，如果直接拿来执行，一般是难以操作的。调查显示，41.7%的村支书认为党规的可操作性不强。因此，对于基层党组织来说，还应结合实际制定可操作的实施细则。2016年12月印发的《中共中央关于加强党内法规建设的意见》提出，探索赋予副省级城市和省会城市党委在基层党建、作风建设等方面的党内法规制定权。那么，对于省会城市党委而言，则可进一步探索制定和完善基层党建各方面的党内法规。

二要抓住党的干部这个关键少数。党规能否在支部落实，关键看支部书记和班子成员。支部书记和班子成员能否依规治党是检验其是否合格的重要标准。支部书记和纪律委员对党规的学习、执行、监督负有主要领导责任，其他支部委员对此负有重要领导责任。从调查的情况来看，83.3%的人认为依规治党的关键在于干部带头，41.7%的人认为关键在于纪委监督执纪到位。所以，应突出抓好关键少数，进一步明确和压实其依规治党的责任。

三要尊重党员主体地位。党规的落实，归根结底要落实到每一个党员身上。党员是依规治党的重要主体。调查显示，75%的人认为依规治党关键靠党员自觉。每一个党员都能自觉遵守党规，严格按党规办事，就会真正在群众中发挥先锋模范作用，赢得最广泛的民心。因此，民主集中制要进一步落实落细，要切实尊重党员主体地位，保障党员知情权、参与权、监督权，扩大党内民主，调动广大党员的积极性，变要我学为我要学，使全体党员主动参与其中，自觉遵守党规党纪。

（三）强化党规的监督，做到监督有力有效

令行禁止，自律是基础，他律是关键。自律对于纪律意识强的党员干部而言或许不难做到，对于部分纪律意识不够强的党员干部而言往往力有不逮。因此，要使自律和他律相结合，进一步强化监督。如何在基层强化监督党规落实？必须解决监督主体、监督责任、监督效力的问题。

一要充分发挥监督主体作用。监督有党内监督和党外监督之分，就基层支部党内监督而言，其主体也有多个，包括上级党组织、上级纪委、党支部书记、纪律委员和全体党员。调查显示，多数人认为党规的监督落实主要靠广大党员、一把手和纪委，最主要的是一把手，党内法规的落实应作为一把手的绩效考核重要内容之一，并严格考核到位。党外监督包括人大、政府、司法机关、政协、民主党派、新闻媒体和人民群众的监督，其中新闻媒体的监督威力很大，可以加强这方面的立法保障。④

二要进一步落实监督责任。支部书记的第一责任很多，关键是要依规办事，落实到位。所以，要把党规的监督作为书记一项重要职责明确下来，同时纪律委员履行专职监督责任，党员履行相互监督的义务。基层党组织应当严格组织生活，利用“三会一课”开展党规的学习和监督，有效运用监督执纪“四种形态”开展批评和自我批评，有关工作列入干部绩效考核与党员民主测评中，使党内政治生活真正严起来。

三要理顺党规监督机制。目前监督的难点是对一把手的监督和下级对上级的监督。《中国共产党党内监督条例》《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》等党内法规对监督机制有比较细致的规定，一方面要认真落实相关规定，严格按规定程序办事，另一方面，进一步健全监督机制，如更好发挥同级党组织和党员群众监督作用，对敢于监督上级的下级和党员进行奖励。同时健全监督体系，使党内监督与党外监督互为补充，更好地发挥党外监督作用，例如加强新闻媒体对党员干部的监督，依法保护媒体和新闻工作者的监督权等。

依规治党是一个系统工程。除了加强党规的学习、执行、监督之外，还应注意把依规治党和以德治党有机结合起来，把党内法规和国家法律有效衔接起来，重点是提高党员干部的党规意识与党规修养，做知与行的统一。知行合一，相互促进，才能更好地把依规治党落实到最基层，从而加强基层党建、筑牢基层基础，推动全面从严治党向纵深发展，把基层党组织建设成一个个先进纯洁、基础稳固、组织力强的战斗堡垒，为战胜各种风险挑战、促进经济社会持续发展提供强有力的组织保障。

[注釋]

①习近平.在中央和国家机关党的建设工作会议上的讲话.机关党建研究，2019（11）：4-8.

②中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）.法制日报，2019-09-16（003）.

③中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）.法制日报，2019-09-16（003）.

④周伟东.依规治党如何落实到基层[N].长沙晚报，2018-11-01（010）.